Rapport définitif - Rapport No. 251, Juin 1987

Cas no 1389 (Norvège) - Date de la plainte: 28-NOV. -86 - Clos

1. 191. En una carta de 28 de noviembre de 1986 la Federación de Trabajadores del Petróleo de Noruega (OFS) presentó una queja contra el Gobierno de Noruega en la que alegaba violación de los derechos sindicales. El Gobierno respondió en una carta de 20 de febrero de 1987.
2. 192. Noruega ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 193. El motivo de la queja es el recurso al arbitraje obligatorio en la industria petrolera del Mar del Norte, y en concreto la ley promulgada el 5 de mayo de 1986 por la que se pone fin a las huelgas y se remite la resolución de los conflictos salariales a la Comisión Salarial Nacional.
2. 194. El querellante se refiere a anteriores quejas que interpuso en circunstancias similares y que fueron examinadas por el Comité en 1980, 1981, 1982 y 1984, así como a las observaciones que remitió a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en 1986. A continuación, aclara que se trata de una asociación en la que se integran cuatro federaciones distintas: la Federación de Trabajadores Mecánicos (OAF), la Federación de Trabajadores de la Restauración (CAF), la Federación de Perforadores de la Industria del Petróleo (OBF) y el Sindicato de Trabajadores del Petróleo Empleados en la Industria Maritima (ROF).
3. 195. El querellante prosigue señalando las circunstancias por las que se suscitó un conflicto que dio lugar a huelgas y cierres patronales; el conflicto, que se inició el 6 de abril de 1986, finalizó al aprobarse una ley sobre la creación por parte del Gobierno de una comisión salarial decisoria. Según el querellante, las tres primeras federaciones mencionadas anteriormente iniciaron negociaciones salariales con dos federaciones de empleadores (la NAF y la NOAF) al concluir el plazo de los acuerdos salariales en vigor, pero la CAF rompió las negociaciones y el 19 de marzo de 1986 convocó a una huelga en la que participarían sus afiliados; dos días después, el 21 de marzo, las federaciones de empleadores convocaron, por su parte, a un cierre patronal que afectaría a los afiliados a la OAF y la OBF. El 22 de marzo la máxima autoridad nacional en materia de conciliación prohibió expresamente la huelga y el cierre patronal, llevándose a cabo seguidamente actos de conciliación obligatoria en dos ocasiones, a saber, el 25-26 de marzo y el 4-5 de abril de 1986. La huelga y el cierre patronal se declararon a partir del 6 de abril (ampliándose el 20 de abril por la OAF con objeto de incluir a los miembros de la zona británica de la plataforma continental), y sólo concluyeron tras presentar el Ministro una ley al Gabinete sobre la creación de una comisión salarial de carácter decisorio, que se debatió en el Parlamento el 30 de abril y se adoptó el 5 de mayo.
4. 196. El querellante prosigue señalando que a su juicio la ley, y todo el sistema de arbitraje obligatorio tal como se aplica a la industria petrolera del Mar del Norte, infringe las garantías recogidas en el Convenio núm. 87 al privar a los trabajadores de dicha industria del derecho de huelga y constituir un impedimento para entablar auténticas negociaciones entre las partes en caso de conflicto. Según añade, los motivos alegados en el debate parlamentario de la ley no son coherentes con los criterios defendidos por la OIT para el recurso al arbitraje obligatorio.
5. 197. El querellante señala que el sistema de arbitraje obligatorio lleva en vigor desde 1980 pero que, como su aplicación en caso de conflicto implica bien la adopción de una ley por parte del Parlamento o de una ordenanza provisional del Gabinete cuando aquél no está reunido, el Gobierno ha podido aducir argumentos sobre medidas sucesivas de forma que el cumplimiento por parte de la OFS de las obligaciones previstas en los convenios de la OIT se ve dificultado. De esa manera, el Gobierno ha podido argumentar en el caso de un conflicto laboral reciente, que el recurso a la comisión salarial decisoria no viola las mismas. Al respecto, se alude en especial a los argumentos esgrimidos por el Gobierno y por una comisión parlamentaria relativos a la duración de la huelga, que a su vez se relacionan con las implicaciones económicas de la misma, a la vez que con posibles riesgos para la vida y la higiene o seguridad personal de toda o parte de la población.
6. 198. En cuanto a las repercusiones económicas, el querellante señala que el hecho de que se permitiese la huelga durante 20 días no hacia sino reflejar el clima existente como consecuencia de la reducción de los precios del petróleo y de las críticas formuladas por la OPEP contra Noruega por no recortar la producción. Prosigue señalando que es falso alegar que una huelga de tal clase origine una pérdida de ingresos, pues en realidad lo único que hace es posponer los mismos, y que en todo caso el cálculo de los costos dependerá de la estimación que se haga del precio de los crudos bien entrado el próximo siglo. A juicio suyo, un motivo fundamental para la adopción de la ley era de carácter comercial, a saber: las posibles consecuencias sobre la capacidad para cumplir las obligaciones contractuales en materia de suministro de gas, como quedó demostrado por la falta de cualquier consideración del recurso al arbitraje obligatorio hasta que no se vieron involucrados los trabajadores noruegos de la zona británica del sector petrolero de Frigg.
7. 199. En cuanto a los efectos alegados sobre la seguridad en el Mar del Norte, el querellante sostiene que se trata de un argumento falso. Señala que los trabajadores no se han opuesto a que continúen los trabajos de mantenimiento durante el transcurso de la huelga, y que además lo hacen en interés propio por cuanto sus vidas y su seguridad corren peligro en el Mar del Norte. Al respecto, no cabe hablar de conflicto con las federaciones, pues jamás se ha suscitado un conflicto laboral entre las partes por tal motivo; los argumentos sobre seguridad sólo se esgrimen con referencia a los alegatos de la violación por parte de Noruega del Convenio de la OIT.
8. 200. A juicio del querellante, la referencia hecha por el Gobierno en su argumentación ante el Parlamento a los riesgos de seguridad es imprecisa e hipotética, mientras que los criterios de la OIT requieren que se dé una relación más directa entre el peligro que corren la vida o la salud de personas o grupos de la población de la que aduce el Gobierno. La referencia concreta hecha por el Gobierno a los peligros que pudieran derivarse de una larga interrupción de los trabajos en el campo Ekofisk y al trabajo que ha iniciado para resolver los problemas relativos a las plataformas flotantes, el querellante no lo considera como ilustrativo del argumento aducido sobre este punto, pues ni las autoridades ni los empleadores han pedido que se les exonere de la observancia del Convenio; y el aplazamiento de dicho trabajo durante las semanas o incluso meses que puede durar una huelga no originaria peligros como los previstos por la OIT para que se justifique la prohibición de la suspensión del trabajo.
9. 201. El querellante concluye su comunicacíon señalando una vez más a la atención del Comité el continuo recurso que se ha hecho desde 1980 a la comisión salarial decisoria contra los trabajadores de la industria del petróleo en el Mar del Norte, resaltando que no se trata de un hecho aislado y que el constante recurso al arbitraje obligatorio es contrario a los fines del Convenio.

B. Respuesta del Gobierno

1. 202. En su carta de 20 de febrero de 1987, el Gobierno se refiere a la ruptura en la primavera de 1986 de las negociaciones paralelas para la conclusión de seis convenios colectivos en las plataformas del Mar del Norte, en las que participaban las organizaciones de empleadores y de trabajadores mencionadas en los alegatos del querellante, además de la Unión Noruega del Petróleo y la Industria Petroquímica (NOPEF) que se halla integrada en la Federación de Sindicatos de Noruega y es parte interesada en los tres convenios sobre el trabajo de mecánicos, perforadores y personal de restauración, respectivamente. En efecto, el Gobierno confirma que, tras la ruptura de las negociaciones y ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo mediante el recurso al arbitraje obligatorio, a partir del 5 de abril de 1986 se desencadenaron una serie de huelgas y cierres patronales que originaron una interrupción total de las actividades de producción de gas y petróleo en la plataforma noruega.
2. 203. El Gobierno prosigue señalando que en posteriores intentos de mediación efectuados durante la suspensión de la actividad laboral no se alcanzó ningún nuevo acuerdo salarial, llegándose a un punto muerto al cabo de tres semanas, pese a los continuos esfuerzos del mediador estatal para encontrar una solución. A juicio del Gobierno, había motivos fundados para temer que el conflicto se prolongaría indefinidamente, por lo que en este punto decidió adoptar una ley que implantase el arbitraje obligatorio; en virtud de la misma, la solución del conflicto se remitía obligatoriamente ante la Comisión Salarial Nacional, tras efectuarse una detenida evaluación de los daños causados por la suspensión del trabajo, en la que se tuvieron muy en cuenta los problemas de seguridad que planteaba el conflicto.
3. 204. El Gobierno alude seguidamente a la complejidad tecnológica de la actividad de extracción de petróleo en el mar y a los riesgos que la misma conlleva para la seguridad, los cuales aumentan como consecuencia de los factores climáticos y de la no utilización de los equipos o la inobservancia de las normas sobre la interrupción de equipos diseñados para funcionar continuamente con objeto de efectuar trabajos de mantenimiento. Los riesgos para la seguridad, añade, aumentan considerablemente si se procede al cierre total de las instalaciones de la plataforma noruega, más que en el caso de aquellas otras que ocupan una superficie menor.
4. 205. El Gobierno cree que a la hora de aplicar los convenios debe tenerse presente el tipo de actividad ejercida. Una suspensión del trabajo durante tres semanas es, a juicio del Gobierno, una interrupción bastante larga si se tiene en cuenta la naturaleza de la actividad y el alcance de la suspensión. Según señala, los riesgos para la seguridad aumentan cuanto más se prolonga el cierre. Por incumbirle la responsabilidad máxima en materia de seguridad en el sector del petróleo, el Gobierno, tras examinar detenidamente la situación, y a la vista de la imposibilidad de llegar a una solución de mutuo acuerdo entre las partes, estimó al cabo de casi tres semanas que era obligación suya poner fin al conflicto.
5. 206. El Gobierno señala que ha tomado debida nota de las declaraciones de la OIT sobre las restricciones del derecho de huelga, y alude en concreto a la limitación sobre la compatibilidad con los convenios relativos a circunstancias que conllevan efectos claros e inminentes que ponen en peligro la vida, la salud y la seguridad personal de toda o parte de la población. La cuestión es saber si los daños son de tal magnitud y naturaleza que la violación del derecho de huelga puede demostrarse compatible con las obligaciones del Gobierno conforme al derecho internacional, pues éste se esfuerza por cumplir los requisitos impuestos por los convenios de la OIT a las autoridades de los países Miembros.
6. 207. A juicio del Gobierno, la adopción de la medida del recurso al arbitraje obligatorio para poner fin a los conflictos en el Mar del Norte era compatible con los convenios. En el caso de no poder recurrir a tal opción, el resultado seria que, para cumplir los requisitos impuestos por los convenios, la seguridad correría mayores riesgos durante los conflictos de trabajo de lo que seria aceptable. Semejante situación seria injustificable a la vez que dificil de comprender.
7. 208. Para concluir, el Gobierno señala a la atención del Comité sus anteriores comentarios sobre la situación sindical en el Mar del Norte y el crucial papel que la industria del petróleo desempeña en la economía noruega.

C. Conclusiones del Comité

1. 209. A juicio del Comité, las circunstancias descritas en el presente caso, y las cuestiones suscitadas por el mismo, son similares a otras planteadas sobre Noruega que ya examinó en ocasiones anteriores, a saber, los casos núms. 1099 y 1255 (véase 217.o informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 220.a reunión (mayo-junio de 1982), párrafos 449-470, y 234.o informe del Comité, aprobado por el Consejo de Administración en su 226.a reunión (mayo-junio de 1984), párrafos 171-192). Por tanto, señala una vez más a la atención del Gobierno los principios en virtud de los cuales sólo pueden aceptarse restricciones o prohibiciones del derecho de huelga en la función pública o en servicios esenciales en el sentido estricto del término, esto es, en aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.
2. 210. El Comité ha tomado asimismo nota de la observación de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en 1987 sobre ciertos aspectos del presente caso.
3. 211. El Comité observa que en gran medida el Gobierno ha centrado su respuesta a los alegatos del querellante (los fundamentos de los cuales no parecen ser objeto de controversia) en la cuestión de las posibles consecuencias sobre la seguridad en el caso de prolongarse la huelga en las instalaciones petroleras del Mar del Norte. Ha tomado nota en particular de la declaración del Gobierno según la cual examinó detenidamente este aspecto de la cuestión antes de adoptar la ley de 1986 sobre arbitraje obligatorio que puso fin a la huelga y dio origen a la queja. El Comité no es menos consciente del hecho de que la información contenida en la respuesta del Gobierno recoge declaraciones de carácter general sobre las eventuales consecuencias de una huelga prolongada respecto de los factores susceptibles de originar riesgos en las actividades de exploración petrolera del Mar del Norte, en lugar de aportar pruebas concretas de que la huelga de 1986 suponía un peligro real para la seguridad de los trabajadores de las instalaciones petroleras o de cualquier otro sector de la población. En estas circunstancias, el Comité no está convencido de que los peligros que pudiera ocasionar una suspensión prolongada del trabajo en la industria, supongan el cumplimiento de los criterios establecidos en los principios de libertad sindical, esto es, que existiera un claro e inminente riesgo para la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.
4. 212. El Comité observa que la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, tras señalar el principio anteriormente mencionado, concluyó sus comentarios sobre el presente caso en 1987 invitando al Gobierno a estudiar la adopción de las medidas necesarias para dar cumplimiento al Convenio núm. 87, incluida la anulación o revisión de las disposiciones de la ley que no tienen en cuenta los criterios anteriormente mencionados para poner fin a una huelga. El Comité reitera tales comentarios y confía en que el Gobierno emprenderá la acción requerida para dar de ese modo pleno cumplimiento al principio de libertad sindical en cuestión.
5. 213. El Comité ha analizado asimismo la naturaleza periódica de los problemas que se han suscitado durante el periodo que va de 1980 a 1987, tal como se evidencían en éste y en los dos casos similares sobre Noruega que ha examinado anteriormente, así como el tratamiento dado a aspectos afines del caso por la Comisión de Expertos en sus informes de los últimos años. El aspecto temporal apreciable siempre en el origen de estos casos induce a creer en la posibilidad de que existan problemas en materia de negociación colectiva en la industria petrolera del Mar del Norte cuya naturaleza puede guardar relación con las obligaciones del Gobierno derivadas de los principios recogidos en el Convenio núm. 98. En consecuencia, el Comité señala a la atención del Gobierno la posibilidad de recurrir a los servicios de asesoramiento técnico de la Oficina Internacional del Trabajo.

Recomendación del Comité

1. 214. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • En lo que se refiere a la utilización de medidas legislativas o de otro tipo para someter al arbitraje obligatorio los conflictos en la industria petrolera del Mar del Norte, el Gobierno debería tener plenamente en cuenta los principios de la libertad sindical sobre el derecho de huelga y, en particular, que toda restricción a ese derecho debería limitarse estrictamente a los servicios esenciales en el sentido estricto del término, es decir aquellos servicios cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población.