Rapport définitif - Rapport No. 262, Mars 1989

Cas no 1470 (Danemark) - Date de la plainte: 19-AOÛT -88 - Clos

1. 33. La Federación de Sindicatos de Dinamarca (LO) presentó una queja por violaciones de los derechos sindicales contra el Gobierno de Dinamarca en una comunicación de 19 de agosto de 1988. El Sindicato de Marinos de Dinamarca presentó su queja por el mismo motivo por comunicaciones de 7 de septiembre y 7 de octubre de 1988. En una carta de 7 de noviembre de 1988, la Confederación de Funcionarios y Trabajadores Asalariados (FTF) respaldó la queja de la LO en nombre de las siguientes organizaciones miembros: la Asociación de Oficiales de la Marina Mercante de Dinamarca, la Asociación de Capitanes de la Marina Mercante de Dinamarca, el Sindicato de Radiotelegrafistas de Dinamarca y la Asociación de Personal de los Servicios de Comedor de la Marina Mercante de Dinamarca. Por medio de una carta de 24 de enero de 1989, la Federación de Personal Directivo de Dinamarca (FR) apoyó también la queja de la LO.
2. 34. El Gobierno facilitó sus observaciones sobre el caso en una comunicación de 17 de enero de 1989.
3. 35. Dinamarca ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos del querellante

1. 36. En su carta de 19 de agosto de 1988, la LO alega que el Gobierno danés ha infringido los Convenios núms. 87 (artículos 2 y 3) y 98 (artéculo 4) al presentar ante el Parlamento, el 2 de diciembre de 1987, un proyecto de ley sobre el Registro internacional de barcos de Dinamarca que entró en vigor el 23 de junio de 1988. A tal fin, solicita que se efectúe una misión de contactos directos a Dinamarca en relación con la intervención del Gobierno.
2. 37. El querellante se refiere en particular al artículo 10 y, al respecto, cita la alocución del representante del Gobierno al presentar el proyecto de ley:
   • Otro elemento crucial en el proyecto de ley es que los actuales convenios colectivos sobre salarios y condiciones de trabajo no serán aplicables a los barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca. Deben concluirse nuevos convenios colectivos en los que se declare explícitamente que sólo se aplicarán a aquellos barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca. Dichos convenios colectivos, concluidos con los sindicatos, sólo se aplicarán a las personas que residan en Dinamarca o que, en virtud de compromisos internacionales, se hallen en pie de igualdad con los ciudadanos daneses. De modo similar, todo convenio colectivo concluido con una organización extranjera sólo regirá para aquellas personas que sean ciudadanos del país en que la organización está domiciliada, si bien la legislación laboral danesa se aplicará igualmente a dichos convenios colectivos. Soy consciente de que estas normas representan un nuevo enfoque en la legislación laboral danesa, pero estimo que es necesario, si se quiere que la ley surta efecto, que los armadores puedan suscribir convenios especiales respecto del personal que presta servicio en barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca.
3. 38. En las observaciones hechas sobre el artículo 10 del proyecto de ley se dice lo siguiente:
   • En el apartado 1 se señala que en los convenios colectivos sobre salarios y condiciones de trabajo para el personal que presta servicio en los barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca se indicará explícitamente que se aplican sólo a dichos trabajadores. Ello no quiere decir sino que los convenios colectivos vigentes sobre salarios y condiciones de trabajo relativos al empleo en los barcos, suscritos entre los armadores y los sindicatos daneses, no se aplicarán a los barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca. Por lo que respecta al empleo en dichos barcos, deben suscribirse nuevos convenios colectivos en los que se indique de modo explícito que rigen para los barcos matriculados en el Registro internacional de Dinamarca. (El subrayado es añadido posterior.)
   • En el apartado 3 se señala que todo convenio colectivo suscrito con una organización extranjera se aplicará, además de a los marinos afiliados a la organización, a aquellos otros que sean ciudadanos del país en que la organización está domiciliada, ya pertenezcan a otra organización que no ha pactado un convenio con el armador o la asociación de armadores en cuestión o no estén afiliados a ninguna organización. Los convenios colectivos sobre salarios y condiciones de trabajo para los trabajadores que prestan servicio en los barcos matriculados en el Registro internacional de Dinamarca pueden suscribirse con varias organizaciones sindicales al mismo tiempo, ya sean danesas o extranjeras. Los salarios y condiciones de trabajo de los trabajadores que en lo sucesivo no se hallen cubiertos por un convenio colectivo deben determinarse entre el trabajador individual y la compañía naviera de que se trate o cualquier persona autorizada por la compañía para representarla.
   • Según el apartado 4 las relaciones entre los armadores propietarios de barcos matriculados en el Registro internacional de Dinamarca y las organizaciones sindicales extranjeras se rigen, por lo demás, por la legislación danesa sobre convenios colectivos. Los sindicatos extranjeros disfrutarán, por tanto, de las mismas oportunidades que los daneses para reclamar la celebración de negociaciones para suscribir convenios colectivos y convocar huelgas en apoyo de sus demandas. Del proyecto de ley se desprende que puede plantearse ante la jurisdicción laboral la convocatoria de huelgas para forzar la negociación de un convenio colectivo. Lo mismo cabe decir de las cuestiones relativas a la violación de los convenios colectivos en vigor, salvo acuerdo expreso en contrario de las partes.
4. 39. Según la LO, la cuestión de la incompatibilidad del artículo 10 con los convenios de la OIT ratificados por Dinamarca se planteó ya en la primera lectura del proyecto de ley y en la correspondencia cursada con el Ministro de Industria. El Ministro, empero, se negó a discutir sobre la materia con la LO, contestando como sigue:
   • Los convenios internacionales, etc., en cuestión no impiden, empero, que por vía legislativa se dicten algunas normas de carácter general aplicables a los convenios colectivos. La ley sobre el medio ambiente de trabajo y la ley sobre vacaciones, por ejemplo, contienen normas que no pueden circunscribirse por convenio en detrimento de los asalariados, y en la legislación de otros países suele haber normas sobre las condiciones necesarias para que una organización sindical pueda solicitar la negociación de un convenio colectivo en favor de sus afiliados, y por tanto sobre la cobertura de los convenios colectivos, al igual que sobre la negociación de un convenio por varias organizaciones al mismo tiempo.
5. 40. La LO, por otro lado, mantiene que el artículo 10, 1) constituye una intervención en los convenios colectivos en vigor sin precedentes hasta ahora, pues significa que los convenios vigentes sobre salarios y condiciones de trabajo en los barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca quedan anulados nada más efectuarse la inscripción del barco. A falta de esta intervención legislativa, los convenios colectivos habrían estado en vigor hasta el 1.o de marzo de 1991, mientras que ahora los trabajadores se ven obligados a suscribir nuevos convenios con el empleador. De igual modo, señala la LO, el artículo 10, 2) y 3) supone un recorte de la libertad de las organizaciones para negociar colectivamente en el futuro y, por tanto, constituye un incumplimiento más de las obligaciones internacionales suscritas por Dinamarca.
6. 41. Según el querellante, simultáneamente a la reintroducción del proyecto de ley en junio de 1988, el Parlamento aprobó varios proyectos de ley por los que se modificaba la legislación fiscal que, en la práctica, establecen una serie de exenciones tributarias para quienes trabajan en barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca. A continuación se ofrece la pregunta parlamentaria núm. 22 y la respuesta dada a la misma por el Ministro de Hacienda:
   • Pregunta núm. 22:
   • Se halla condicionada la entrada en vigor de la ley a la conclusión previa de los convenios colectivos?
   • Respuesta:
   • Uno de los requisitos para la entrada en vigor de las normas propuestas en materia de exención fiscal que los marinos, etc., que prestan servicio a bordo de barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca, sean remunerados de conformidad con convenios salariales que sean competitivos en el plano internacional.
7. 42. Por otro lado, señala la LO, según el apartado 2 del artículo 10, las organizaciones de asalariados danesas sólo pueden suscribir convenios en nombre de las personas domiciliadas en Dinamarca. Según el apartado 3 del artículo 10, las organizaciones de trabajadores asalariados extranjeras pueden suscribir convenios paralelos en nombre de las personas de su nacionalidad que representen. Así pues, un barco danés matriculado en el Registro internacional de barcos de Dinamarca puede, por ejemplo, concluir tres convenios distintos: uno para los marinos daneses, otro para los polacos y un tercero para los filipinos. La consecuencia que se desprende de ello es que las organizaciones de trabajadores danesas deben elegir entre suscribir un convenio colectivo en el que no se contemple la posibilidad de ganarse la vida en Dinamarca o dejar que los puestos se ocupen por trabajadores extranjeros. La intervención legislativa, por otro lado, va acompañada de las garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores.
8. 43. La LO señala que Dinamarca ha cometido previamente flagrantes violaciones de los Convenios núms. 87 y 98 de la OIT. Al respecto, se refiere a los casos núms. 1338 y 1418, así como a otras dos quejas que se hallan aún pendientes ante el Comité. Al establecer una comparación entre la ley sobre el Registro internacional de barcos de Dinamarca y los fundamentos alegados por el Comité en dichos casos, la LO subraya los siguientes puntos:
   • a) la ley constituye una intervención en convenios ya suscritos;
   • b) la ley tiene una repercusión directa durante un largo período de tiempo (en concreto, hasta el 1.o de marzo de 1991 en que los convenios actualmente en vigor debían renegociarse);
   • c) la ley no sólo supone cambios en el contenido de los convenios (como en el caso núm. 1338), sino que implica la anulación pura y simple de los convenios por lo que respecta a los buques matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca;
   • d) esta intervención legislativa no ha sido negociada con los asalariados, y el Ministro de Industria, por su parte, ha denegado la petición que se le ha formulado para discutir al respecto con sus sindicatos;
   • e) la ley no es parte de la política económica general de un gobierno, sino que afecta a determinados grupos de asalariados. La razón alegada por el Gobierno para proponerla, favorecer el comercio marítimo, no precisa de semejante intervención, pues el comercio marítimo puede fomentarse por otros procedimientos (por ejemplo, mediante subsidios directos, mejores condiciones de financiación, supresión o reducción de los costos de los empleadores);
   • f) los objetivos del Gobierno recogidos en las declaraciones anteriormente mencionadas del Ministro de Hacienda podían haberse alcanzado por medio de negociaciones voluntarias. Después de todo, al condicionarse las normas sobre exención fiscal a la conclusión de (nuevos) convenios "competitivos", según el Gobierno, los asalariados daneses aceptarán negociar voluntariamente para poder mantener los niveles de empleo, por lo que parece superfluo suprimir coercitivamente los convenios colectivos tal como señala en el apartado 1 del artículo 10.
9. 44. Volviendo a la presunta violación del artículo 2 del Convenio núm. 87, la LO señala que como consecuencia del carácter internacional del comercio marítimo, los sindicatos daneses han organizado tradicionalmente a los asalariados extranjeros en el sector. Ahora bien, si los sindicatos no pueden pactar convenios en los que se englobe también a los asalariados extranjeros, entonces el derecho de los trabajadores a afiliarse a la organización que estimen conveniente se verá también violado. (Al respecto, la LO se refiere al Estudio general de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, 1983, párrafo 146, y a la Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical del Consejo de Administración de la OIT (tercera edición, 1985), párrafo 254.).
10. 45. En su carta de 7 de septiembre de 1988, el Sindicato de Marinos de Dinamarca alega que la adopción de la ley sobre el Registro internacional de barcos de Dinamarca invalida los convenios colectivos en vigor y anula los derechos de los marinos. Al parecer, la única finalidad que se persigue con la ley es favorecer la competitividad de los armadores depreciando los salarios y otras condiciones de empleo de los trabajadores. En apoyo de esta afirmación, cita la introducción del Ministro de Industria al proyecto de ley enviado al Parlamento danés:
    • La finalidad del proyecto de ley es reforzar la competitividad del comercio marítimo y, por tanto, contrarrestar la tendencia a adoptar pabellones de conveniencia. Gracias a la creación de un Registro internacional de barcos de Dinamarca, los armadores daneses podrán emplear tripulantes extranjeros abonándoles los salarios que se pagan en sus países de origen.
11. 46. En virtud de lo dispuesto en la ley, el Sindicato de Marinos de Dinamarca no puede suscribir convenios colectivos respecto de muchos de sus afiliados. Según alega, unos 400 afiliados del sindicato quedan todos los años fuera de los convenios suscritos por él, bien sea porque siendo ciudadanos daneses no residen en Dinamarca, o porque pese a haber navegado en barcos daneses durante varios años no se encuentran comprendidas en el círculo de personas respecto de las cuales Dinamarca tiene obligaciones internacionales tal como se precisa en el artículo 10(2).
12. 47. Este querellante señala que transcurrida una semana de la entrada en vigor de otra importante legislación delegada, la ley recortó sustancialmente el alcance de los convenios de la marina mercante vigentes hasta entonces, porque el 82 por ciento (medido en términos de tonelaje bruto) de los barcos de la marina mercante de Dinamarca pasó al Registro internacional de barcos de Dinamarca, y por tanto no se les aplican las disposiciones de los convenios que hasta ahora estaban en vigor.
13. 48. El Sindicato de Marinos de Dinamarca se refiere también a otras intervenciones en el pasado del Gobierno danés en la negociación colectiva que han sido criticadas por los órganos de control de la OIT (casos núms. 1338 y 1418) como prueba de la actitud actual del Gobierno hacia los convenios de la OIT que han sido ratificados por Dinamarca. Este querellante apoya, en consecuencia, la solicitud hecha por la LO de que una misión visite Dinamarca para examinar el caso. Pide asimismo que se tomen medidas para que el Gobierno entienda la esencia de los convenios de la OIT en cuanto se aplican al caso concreto; que comprenda la esencia de los principios de libre derecho de negociación de las organizaciones de trabajadores tal como se recogen en los convenios; que entienda de una vez que es la OIT la encargada de interpretar los convenios, y que las interpretaciones de los convenios hechas por la OIT son obligatorias para los Estados Miembros que los han ratificado.
14. 49. En una posterior comunicación de 7 de octubre de 1988, el Sindicato de Marinos de Dinamarca señala que tras la adopción del artículo 10 de la ley, la mayor asociación de armadores del país (la Asociación de Armadores de Dinamarca) ha suscrito convenios colectivos con organizaciones de la marina mercante de Filipinas y Singapur. Según lo establecido en los mismos, los empleadores pagan a los marinos en buenas condiciones físicas de ambos países 20 y 27 coronas por hora, respectivamente, mientras que los marinos daneses reciben 54 coronas por hora. Según añade el sindicato, los otros aspectos de los salarios y las condiciones de empleo han experimentado un descenso similar para los marinos de Filipinas y Singapur, una diferencia de trato que, según el querellante, se halla motivada únicamente por la nacionalidad de las personas en cuestión.

B. Respuesta del Gobierno

1. 50. En su comunicación de 17 de enero de 1989, el Gobierno explica así los motivos que llevaron a la adopción de la ley: en los últimos años son cada vez más los barcos daneses que se han matriculado en los registros internacionales de barcos (como los que existen en Gran Bretaña, Francia, Paéses Bajos y Noruega). Como consecuencia de ello todos los convenios colectivos pierden automáticamente su vigencia y los barcos dejan de estar sujetos a la legislación danesa. Según el Gobierno, si la tendencia sigue al ritmo actual, para 1990 Dinamarca habrá dejado de desempeñar un papel como país naviero. La ley en cuestión no es, pues, sino una alternativa a la matriculación en los registros internacionales de barcos.
2. 51. El Gobierno señala que, según lo dispuesto en la ley, los barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca seguirán estando sujetos a la legislación danesa (por ejemplo, las normas sobre seguridad social recogidas en la ley danesa sobre los marinos se aplicarán a cuantas personas presten servicio a bordo de dichos barcos).
3. 52. Según señala el Gobierno, antes de la entrada en vigor de la ley, y con el fin de asegurar el empleo de los marinos daneses a bordo de los barcos de dicha nacionalidad, se hizo necesario mejorar la competitividad de los armadores daneses sin que ello supusiera una reducción en las cifras de empleo ni en el nivel de vida de los marinos daneses. La única solución realista que se encontró fue crear un Registro internacional de barcos de Dinamarca para los grandes mercantes que efectúan las operaciones de comercio exterior, junto con la concesión de desgravaciones fiscales a los marinos que sirven a bordo de los mismos. De no haberse obrado así, los armadores daneses habrían quedado marginados por la competencia internacional o se habrían visto obligados a adoptar pabellones de conveniencia.
4. 53. Cuando el Gobierno se hallaba elaborando el proyecto de ley en la materia se estipuló que uno de los efectos de la matriculación en el Registro internacional de barcos de Dinamarca sería la exención fiscal para los marinos que trabajan en dichos barcos, con el fin de que sus remuneraciones se mantengan a un nivel competitivo. Según el Gobierno, esta exención fiscal no habría sido compatible con una prórroga de la vigencia de los convenios colectivos pues en tal caso los salarios de los trabajadores habrían aumentado demasiado y ello no se habría reflejado en una mejora de la competitividad de los armadores. Alega asimismo que, conforme a los principios generales del derecho, la exención fiscal ha venido a alterar el fundamento en que se basaban los convenios colectivos hasta ahora en vigor. Así pues, no debe contemplarse la ley como una intervención en los convenios en vigor, sino como un requisito necesario para poder aplicar la exención fiscal y una alternativa a otros registros internacionales de barcos existentes. Basta con la inscripción de los barcos en uno de dichos registros para que se exonere a los armadores de la obligación de observar los convenios colectivos.
5. 54. El Gobierno mantiene que la ley no prejuzga el derecho de las organizaciones a negociar convenios colectivos para los barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca. Al contrario, en el artículo 10, 1) se da por supuesto que las condiciones de remuneración y de trabajo en dichos barcos deben atenerse a lo dispuesto en los convenios colectivos suscritos tras negociaciones voluntarias. La ley no se injiere para nada en todo lo relativo a la contratación de trabajadores, ni en las condiciones de empleo o el convenio colectivo que se les aplica. La finalidad de la ley no va dirigida contra las organizaciones o los trabajadores, sino que tiene exclusivamente un carácter económico. A juicio del Gobierno, la ley es absolutamente necesaria para asegurar el empleo de los barcos daneses de conformidad con las normas de dicho país, y añade que uno de los fines que se persigue con ella es promover las oportunidades de empleo.
6. 55. Volviendo a los elementos específicos de la queja, el Gobierno niega que el Ministro de Industria no atendiera la petición formulada por la LO para negociar y señala que, antes de presentar el proyecto de ley en el Parlamento, se celebraron varias reuniones entre el Ministro de Industria y representantes de ambas partes sobre qué debería hacer el Gobierno para crear un Registro internacional de barcos de Dinamarca. Según añade, el proyecto de ley fue enviado a las organizaciones de marinos para que emitieran su opinión al respecto el 2 de diciembre de 1987, al mismo tiempo que se presentaba en el Parlamento. En respuesta a esta consulta, el Ministro de Industria recibió una carta de fecha 26 de febrero de 1988 enviada por la LO en la que se planteaba la cuestión de la relación del proyecto de ley con los convenios de la OIT. En su respuesta, por medio de una carta de 14 de marzo de 1988, el Ministro expresaba lo siguiente:
   • He consultado al Ministerio de Trabajo y al Ministerio de Asuntos Exteriores sobre la cuestión de la relación existente entre el proyecto de ley y los convenios internacionales. Según me indica el Ministerio de Asuntos Exteriores, su departamento jurídico los ha examinado detenidamente (los Convenios núms. 98, 87, la Convención Europea de Derechos Humanos...) y estima que no existe ningún conflicto entre dichos compromisos y las disposiciones en materia de remuneración y condiciones de trabajo recogidas en el proyecto de ley sobre el Registro internacional de barcos de Dinamarca. (...) El presente proyecto de ley es conforme con dichos convenios internacionales, pues reconoce a los sindicatos el derecho a pedir que se entablen negociaciones para suscribir convenios colectivos y el derecho a declararse en huelga para apoyar sus demandas de acuerdo con los principios normales de la legislación laboral sobre convenios colectivos, al igual que hace respecto de los armadores con los barcos matriculados en el Registro internacional de barcos de Dinamarca.
7. 56. Según añade el Gobierno, el Ministro dijo en su respuesta a la LO que tales convenios internacionales, etc., no impiden que se aprueben disposiciones legales en que se recojan normas de carácter general sobre los convenios colectivos: por ejemplo, en la ley sobre el medio ambiente de trabajo y en la ley sobre vacaciones se recogen normas obligatorias que no pueden dejar de observarse en detrimento de los trabajadores. De igual modo, en la legislación de muchos otros países se recogen frecuentemente normas sobre las condiciones que debe observar un sindicato para suscribir un convenio colectivo. Según el Gobierno, en una carta de 7 de abril de 1988 la LO reiteró sus puntos de vista sin pedir la reanudación de las discusiones. En consecuencia, se estimó necesario responder a esta última carta. El Gobierno añade que las organizaciones podían expresar también sus puntos de vista sobre el proyecto de ley a través de la Comisión Parlamentaria sobre el Comercio.
8. 57. En cuanto al alegato de que según esta ley los marinos daneses se ven obligados a elegir entre aceptar un convenio colectivo en el que se recojan malas condiciones o dejar sus puestos a trabajadores extranjeros, el Gobierno señala que el objetivo que persigue la ley es justamente el contrario, esto es, asegurar el empleo de los marinos daneses a bordo de los barcos de esta nacionalidad según las condiciones estipuladas en los convenios colectivos suscritos entre empleadores y trabajadores. Todas las personas cubiertas por un convenio colectivo en Dinamarca deben seguir percibiendo los salarios estipulados en el mismo, cualquiera que sea su nacionalidad. Según añade el Gobierno, se han suscrito nuevos convenios entre las organizaciones navieras pertinentes de acuerdo con lo que se había estipulado, salvo que los salarios se han reducido en la cantidad correspondiente a la desgravación fiscal. En virtud de ello, a los marinos daneses se les garantiza el mismo nivel de vida que venían disfrutando, al tiempo que mejora su situación laboral. Por otro lado, según la información del Gobierno, las organizaciones han acordado que en los barcos con tripulaciones "mixtas" todos los miembros de las mismas percibirán los salarios estipulados por el convenio colectivo danés para un mismo trabajo. Y añade que en el artículo 10, 2) de la ley se estipula expresamente que los convenios colectivos daneses son aplicables a aquellas personas que reciben un tratamiento similar al de los ciudadanos daneses en virtud de los acuerdos internacionales suscritos por Dinamarca o por el hecho de residir en este país.
9. 58. En cuanto al alegato de que la ley interfiere en los convenios colectivos ya suscritos, el Gobierno recuerda que aquílla se adoptó como una alternativa a los registros internacionales de barcos ya existentes. Cuando se contempla en el contexto de las exenciones fiscales anteriormente mencionadas para las personas empleadas en barcos que están matriculados en el nuevo registro, la situación difiere a juicio del Gobierno de la existente cuando se suscribieron los convenios colectivos en cuestión. Los barcos que no están matriculados o que no cumplen las condiciones necesarias para su inscripción en el nuevo registro deben seguir observando lo dispuesto en los convenios colectivos en vigor.
10. 59. En cuanto a los presuntos efectos de la ley durante un período de tiempo largo, el Gobierno señala que, si no se hubiera adoptado la misma, Dinamarca habría dejado de ser un país naviero para 1990 al matricularse sus barcos en otros registros internacionales. En los comentarios explicatorios sobre el proyecto de ley (a los que se refiere la LO) se señala esta posibilidad y sus consecuencias negativas sobre las ganancias en divisas y el nivel de empleo en la marina mercante y en ocupaciones afines.
11. 60. En cuanto al alegato de que esta forma de intervención legislativa no era necesaria pues podría haberse recurrido a otros métodos para resolver el problema de la matriculación de los barcos en otros registros internacionales, el Gobierno responde que las alternativas propuestas por la LO no son realistas. El riesgo de abusos y de consecuencias no deseadas es muy real, y no existe ninguna garantía de que los barcos no se matriculen en otros registros extranjeros. Los instrumentos mencionados por la LO se han aplicado durante mucho tiempo sin que se hayan dado resultados positivos.
12. 61. El Gobierno señala que el alegato de la LO según el cual el Gobierno podría haber conseguido sus objetivos suscribiendo convenios voluntarios es cuestionable y no pasa de ser una hipótesis. El Gobierno estima que la creación del Registro internacional de barcos de Dinamarca era absolutamente necesaria y que la situación podría haber degenerado rápidamente en un caos si el Gobierno hubiese tenido que celebrar negociaciones con una serie de organizaciones motivadas por incentivos distintos. Por tal razón, se adoptó la legislación como instrumento regulador general de los buques inscritos en el Registro internacional de barcos de Dinamarca, al tiempo que se prevé adoptar unas condiciones de empleo más detalladas en esta esfera especial al suscribirse los convenios colectivos.
13. 62. El Gobierno niega que la ley infrinja los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87 pues en modo alguno trata de recortar el derecho de los trabajadores a afiliarse a organizaciones o el derecho de éstas a salvaguardar y proteger los intereses de sus afiliados. Debido a las condiciones especiales del comercio marítimo internacional, numerosas organizaciones de distintas naciones pueden entrar en competencia. Ahora bien, todas las organizaciones son iguales en cuanto a los derechos y obligaciones que dimanan de la negociación colectiva, la huelga y la celebración de convenios. Al respecto, el Gobierno se refiere al artículo 10, 4) en el que se señala expresamente que la ley sobre la jurisdicción laboral se aplicará en aquellos casos en que se halla implicada una organización extranjera.
14. 63. Al negar la presunta infracción del artículo 4 del Convenio núm. 98, el Gobierno reitera que la finalidad que persigue la ley es que las condiciones de trabajo se regulen por medio de convenios colectivos suscritos tras la celebración de negociaciones voluntarias entre las partes. En cuanto a los convenios con organizaciones de Filipinas y Singapur mencionados por el Sindicato de Marinos de Dinamarca, el Gobierno señala que dichos convenios se suscribieron tras celebrarse negociaciones voluntarias y en modo alguno puede considerárselos discriminatorios. Repite una vez más que la ley era una alternativa necesaria para preservar los puestos de trabajo en los barcos daneses conforme a las condiciones de empleo que rigen en dicho país. Por otro lado, en la ley se recogen directrices generales sobre una esfera bastante nueva y especial en respuesta a la evolución del comercio marítimo internacional. Se parte de suponer que esta esfera se halla regulada por los convenios colectivos en vigor. La evolución de los hechos ha confirmado que la misma se regula por convenios colectivos que no suponen ningún deterioro para el nivel de vida y las oportunidades de empleo de los marinos. Alega que esta intervención legislativa no va más allá de lo estrictamente necesario en el presente caso.
15. 64. Por último, el Gobierno señala que el presente caso se halla suficientemente elucidado y no juzga, por tanto, necesario que se efectúe una misión de contactos directos entre la OIT y las partes implicadas en el mismo.

C. Conclusiones del Comité

1. 65. El Comité toma nota de que en el presente caso se contienen tres alegatos básicos sobre la ley de 23 de junio de 1988 por la que se crea un Registro internacional de barcos de Dinamarca: 1) que la ley fue adoptada sin negociaciones ni consultas; 2) que su artículo 10 viola los artículos 2 y 3 del Convenio núm. 87 al disuadir a los trabajadores de afiliarse al sindicato que estimen conveniente y limitar el libre funcionamiento de las organizaciones de trabajadores; y 3) que su artículo 10 viola el artéculo 4 del Convenio núm. 98 por partida doble, pues anula los convenios colectivos ya suscritos y desautoriza futuras negociaciones.
2. 66. El texto del artículo 10 dice así:
3. 1) En los convenios colectivos sobre salarios y condiciones de trabajo para los trabajadores que prestan servicio en los barcos inscritos en este registro deberá señalarse explícitamente que sólo rigen para el empleo en tales barcos.
4. 2) Los convenios colectivos como el mencionado en el apartado 1) que se han suscrito por una organización sindical danesa sólo se aplican a aquellas personas que tienen la condición de residentes en Dinamarca o a quienes en virtud de las obligaciones internacionales contraídas se hallen en pie de igualdad con los ciudadanos daneses.
5. 3) Los convenios colectivos como los mencionados en el apartado 1) que se han suscrito con una organización sindical extranjera sólo pueden aplicarse a aquellas personas que están afiliadas a la organización en cuestión, o a aquellas otras que son ciudadanas en el país en que se halla domiciliada la organización sindical, siempre que no estén afiliadas a otra organización con la que se haya suscrito un convenio como el mencionado en el apartado 1).
6. 4) La ley sobre la jurisdicción laboral se aplicará igualmente en aquellos casos en los que es parte una organización sindical extranjera.
7. 67. Primero, y por lo que se refiere a la consulta, el Comité señala que el texto de proyecto de ley fue comunicado por el Gobierno a las organizaciones de marinos en diciembre de 1987 y que mediante el intercambio de correspondencia efectuado entre febrero y marzo de 1988 se dieron a conocer los puntos de vista de ambas partes sobre el proyecto legal. El Comité toma nota asimismo de que, según el Gobierno, las organizaciones de trabajadores pudieron manifestar sus puntos de vista sobre el proyecto de ley a través de la Comisión Parlamentaria sobre el Comercio. En consecuencia, considera que no se produjo violación de los derechos sindicales acerca de este aspecto de la queja.
8. 68. La presunta violación del artículo 2 del Convenio núm. 87 no queda tampoco demostrada, a juicio del Comité, en el presente caso. De la lectura del texto del artículo 10 y de las observaciones explicatorias citadas por la LO se desprende que el problema no es la libertad de afiliarse a las organizaciones que estimen convenientes. El Comité ha examinado en el pasado casos en que la presión o el favoritismo del Gobierno influyeron presuntamente en la afiliación sindical de los trabajadores y en determinadas situaciones - como cuando la distribución de subvenciones es desigual o cuando se conceden ventajas - ha estimado que tal discrimación pone en peligro el derecho de los trabajadores a constituir las organizaciones que estimen convenientes, así como el de afiliarse a las mismas. Sólo uno de los querellantes en el presente caso informa sobre las repercusiones de este aspecto de la ley en la práctica: según el Sindicato de Marinos unos 400 afiliados de su organización no quedan en la actualidad cubiertos por los convenios suscritos por el sindicato. Ahora bien, este querellante no alega que semejante situación haya provocado un cambio de afiliación sindical por parte de dichos trabajadores. El Comité estima, por tanto, que no ha habido infracción del artículo 2 del Convenio núm. 87.
9. 69. No obstante, los aspectos legal y práctico del caso se presentan de forma diferente cuando se examina la cuestión de la compatibilidad con el artículo 3 del Convenio núm. 87 y el artéculo 4 del Convenio núm. 98.
10. 70. A juicio del Comité, una consecuencia del artículo 10 es que las normas sobre la cobertura de los convenios colectivos - tanto los que están en vigor hasta el 1.o de marzo de 1991 como los futuros convenios que se suscriban, por ejemplo, cuando los barcos extranjeros pasen a inscribirse en el Registro internacional danés o se boten nuevos barcos - han cambiado, pues los trabajadores que no residen en Dinamarca no quedan en lo sucesivo cubiertos por los convenios suscritos por las organizaciones de trabajadores danesas. La información facilitada por el Sindicato de Marinos de Dinamarca confirma lo siguiente: la asociación de empleadores ha suscrito recientemente convenios con organizaciones de trabajadores extranjeros por los que quedan cubiertos los marinos de Filipinas y Singapur, al margen de que éstos estén empleados en barcos de pabellón danés y sigan estando protegidos por la legislación danesa (como en materia de seguridad social).
11. 71. Según observa el Comité, el Gobierno justifica su intervención legislativa alegando los siguientes motivos: se ha producido una crisis debido a la matriculación de los barcos daneses en otros registros navieros internacionales (la cual se ha caracterizado por la reducción de tonelaje, de los ingresos en divisas y del empleo de nacionales en los barcos y en ocupaciones afines); era necesario mejorar la competitividad de los armadores daneses; se han aplicado otros métodos para tratar de salir de la crisis pero sin resultados positivos; el nivel de vida de los marinos daneses queda garantizado por las medidas legales adoptadas, pues cualquier reducción salarial que se produzca tendrá como contrapartida una desgravación fiscal (equilibrio fiscal que ya se ha introducido en los convenios suscritos recientemente); la ley es, por su propia naturaleza, una regulación de carácter general que permite la negociación sobre condiciones de empleo más detalladas; otros países cuentan ya con similar legislación que permite a los armadores quedar al margen de los convenios colectivos. Además, el Gobierno niega que se hayan anulado todos los convenios colectivos ya suscritos (éstos siguen en vigor para aquellos barcos que no reúnan las condiciones para matricularse en el registro según la ley), y mantiene que los convenios que se han anulado lo fueron porque las desgravaciones fiscales introducidas habrían supuesto de lo contrario un considerable aumento de los salarios sin ninguna mejora de la competitividad de los armadores en contrapartida. En palabras del Gobierno, "la exención fiscal ha modificado las bases sobre las que se suscribieron los convenios colectivos".
12. 72. El Comité toma nota de los argumentos del Gobierno en el sentido de que existían apremiantes razones de interés económico nacional que justificaban esta clase de intervención en la negociación colectiva del sector privado la cual, en especial, supuso la anulación automática de determinados convenios previamente suscritos y dio a su vez lugar a que las organizaciones de trabajadores danesas interesadas tuvieran que renegociar las condiciones de empleo para un grupo de trabajadores más reducido, esto es, los residentes en Dinamarca.
13. 73. No obstante, el Comité desea señalar la importancia que siempre ha atribuido al principio de la independencia de las partes en la negociación colectiva. Este principio fue reconocido de manera general en el curso de las discusiones preparatorias que resultaron en la adopción por parte de la Conferencia Internacional del Trabajo del Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154), en el que se han basado los órganos de control de la OIT en numerosos casos de intervención legislativa en la negociación. En virtud de este principio, las autoridades públicas deberían abstenerse de intervenir para modificar el contenido de los convenios colectivos libremente pactados, a menos que medien "razones imperiosas de justicia social e interés general". (Véase Recopilación, 1985, párrafo 593, y Estudio general, 1983, párrafo 312.) El Comité señala a la atención del Gobierno a este respecto que numerosas circunstancias cambian durante el período de vigencia de un convenio colectivo (cambio de gobiernos, fluctuaciones monetarias, reformas fiscales, precios del petróleo), pero que corresponde a los interlocutores debatir las consecuencias de dichas circunstancias cuando debe procederse a la renovación del mismo. Considera por tanto que la ley, al anular los convenios colectivos ya pactados, no está en conformidad con el espíritu de los Convenios núms. 87 y 98.
14. 74. En cuanto a los otros argumentos esgrimidos por el Gobierno para justificar el contenido de la ley, el Comité desea recordar que comprende que en un período de crisis económica y financiera los gobiernos traten de encontrar soluciones. Pero al mismo tiempo subraya su opinión de que si, por razones imperiosas en que está en juego el interés económico nacional, un gobierno estima que las condiciones de empleo no pueden determinarse por vía de la negociación colectiva, tal restricción debería aplicarse como medida de excepción, limitarse a lo necesario, no exceder de un período razonable e ir acompañada de garantías adecuadas para proteger el nivel de vida de los trabajadores. (Véase Recopilación, párrafo 641, y Estudio general, párrafo 315.)
15. 75. En el presente caso el cambio efectuado en el alcance del futuro campo de aplicación de los convenios colectivos no satisface tales criterios. No es una medida excepcional pues el Gobierno admite que ya ha ensayado otros métodos para superar las crisis; va más allá de lo necesario pues los últimos convenios suscritos bajo la nueva ley han adoptado exactamente las mismas condiciones que existían con anterioridad (salvo por lo que se refiere a la reducción salarial correspondiente a las exenciones fiscales) y parece que estas tasas salariales se aplicarán a los barcos cuyas tripulaciones son de nacionalidad mixta; la ley tiene carácter permanente y no tiene el mismo carácter que la legislación sobre normas de trabajo mínimas que marca un nivel básico a partir del cual la negociación colectiva puede definir unos términos y condiciones de empleo más favorables; por último, la ley - al leerse conjuntamente con las exenciones fiscales - parece garantizar el nivel de vida de los marinos residentes en Dinamarca, lo cual es una suposición atestiguada en la práctica según la descripción hecha por el Gobierno de algunos convenios recientemente suscritos. Ahora bien, existe la posibilidad de que los futuros convenios no respeten ese espíritu y de que, en un mismo barco, puedan regir varios convenios - con distintos niveles salariales, horarios de trabajo, etc., en función de la ciudadanía de los marinos - lo que no garantiza el nivel de vida de todos los trabajadores afectados por la medida. La información facilitada por el querellante sobre nuevos convenios aplicables a los marinos de Filipinas y Singapur ilustra bien este punto.
16. 76. El problema de las restricciones de los derechos sindicales basadas en la nacionalidad ha sido tratado por la OIT en diversos instrumentos (véase, en particular, el artículo 6, párrafo 1, a), ii) del Convenio sobre los trabajadores migrantes (revisado), 1949 (núm. 97); el artículo 10 del Convenio sobre los trabajadores migrantes (disposiciones complementarias), 1975 (núm. 143), y el artículo 2, c) del Convenio sobre la marina mercante (normas mínimas), 1976 (núm. 147)), siendo el principio básico el de que debe aplicarse un trato igual por lo que se refiere al disfrute de los beneficios de la negociación colectiva. El Comité rechaza, pues, también la argumentación del Gobierno respecto de este criterio.
17. 77. El Comité, tras haber examinado detenidamente los hechos del presente caso y consciente de que no es la primera vez en los últimos años que se le ha pedido examinar la intervención del Gobierno danés por medio de la legislación en los procesos de negociación colectiva de los sectores público y privado (véase 243.er informe, caso núm. 1338, párrafos 209 a 247, aprobado por el Consejo de Administración en marzo de 1986, seguido de la ; 254.o informe, caso núm. 1418, párrafos 200 a 227, aprobado en febrero-marzo de 1988, y 259.o informe, caso núm. 1443, párrafos 163 a 197, aprobado en noviembre de 1988, ambos remitidos igualmente a la Comisión de Expertos), pide al Gobierno que adopte medidas para enmendar la ley de forma que la negociación colectiva plena y voluntaria para todos los marinos que prestan servicio en barcos de pabellón danés sea de nuevo una realidad. Señala el presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones en el marco de la aplicación de los Convenios núms. 87 y 98 por parte de Dinamarca.

Recomendación del Comité

1. 78. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las recomendaciones siguientes:
   • a) El Comité toma nota de las explicaciones facilitadas por el Gobierno sobre las dificultades económicas que confronta la marina mercante. El Comité considera sin embargo que el artículo 10, 2) y 3) de la ley de 23 de junio de 1988 por la que se crea un Registro internacional de barcos de Dinamarca constituye una injerencia en el derecho de los marinos a la negociación colectiva voluntaria y representa una injerencia del Gobierno en el libre funcionamiento de las organizaciones para la defensa de los intereses de sus afiliados, que no está en conformidad con el espíritu de los Convenios núms. 87 y 98.
   • b) El Comité pide al Gobierno que adopte medidas para enmendar la ley de forma que la negociación colectiva plena y voluntaria de todos los marinos que prestan servicio en barcos de pabellón danés sea de nuevo una realidad.
   • c) El Comité señala el presente caso a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.