Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 284, Novembre 1992

Cas no 1605 (Canada) - Date de la plainte: 31-OCT. -91 - Clos

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INTRODUCTION
A. Allégations du plaignant
B. Réponse du gouvernement
C. Conclusions du comité
Recommandation du comité
ANNEXE

459. Dans des communications des 31 octobre et 6 décembre 1991, le Congrès du travail du Canada (CTC) a déposé au nom du Syndicat national de la fonction publique provinciale (SNFPP) et du Syndicat de la fonction publique du Nouveau-Brunswick une plainte en violation de la liberté syndicale contre le gouvernement du Canada (Nouveau-Brunswick). La Confédération internationale des syndicats libres (CISL) et l'Internationale des services publics (ISP) se sont déclarées solidaires de cette plainte dans des communications datées, respectivement, des 8 et 12 novembre 1991.
460. Par communication du 7 avril 1992, le gouvernement fédéral a transmis les observations et informations du gouvernement du Nouveau-Brunswick.
461. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Il n'a ratifié ni la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, ni la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978, ni la convention (no 154) sur la négociation collective, 1981.

A. Allégations du plaignant

462. Dans sa communication du 31 octobre 1991, l'organisation plaignante allègue que le gouvernement du Nouveau-Brunswick a violé les conventions nos 87, 98, 151 et 154 en promulguant, le 6 juin 1991, le projet de loi no 73 devenu la loi sur la gestion des dépenses (ci-après appelée "la Loi"), dont les principales dispositions, en particulier celles qui sont citées et invoquées par le plaignant et le gouvernement, sont jointes en annexe au présent document pour faciliter leur consultation.
463. Le plaignant soutient que la loi établit un dangereux précédent et engage sur une voie négative l'avenir des relations professionnelles au Nouveau-Brunswick en revenant sur des conventions collectives en vigueur légalement conclues et en restreignant gravement pour l'avenir le rôle de la négociation collective dans la province. Le texte de la loi reflète l'attitude antisyndicale dont a constamment fait preuve le gouvernement dans ses relations professionnelles avec son personnel.
464. Cette loi va au-delà d'un blocage des rémunérations. Elle reporte "d'un an toutes les augmentations des coûts encourus par un employeur du secteur public". Cette disposition inclut les augmentations prévues des coûts supportés par l'employeur au titre des avantages sociaux collectifs comme l'assurance maladie, les pensions de retraite et l'assurance vie. La loi n'autorise pas la reprise normale des négociations collectives après le blocage de douze mois et interdit de négocier des augmentations de rattrapage après ce blocage.
465. La loi remet en cause le droit des syndicats de contester l'interprétation ou l'application qui en est faite. Elle permet au gouvernement de prendre des règlements sur ces questions. Par ailleurs, elle soulève la question du droit d'accès aux tribunaux pour tous les citoyens.
466. La loi donne au gouvernement provincial le pouvoir absolu de fixer le montant des salaires et des avantages sociaux des travailleurs municipaux sans négociations, et elle n'autorise les nouveaux agents de négociation à négocier ces montants qu'un an après leur accréditation, supprimant par là même la liberté syndicale.
467. Contrairement à ce qu'affirme le gouvernement, la loi n'a pas un caractère temporaire. Nombre de ses dispositions permettent au gouvernement d'imposer à volonté de nouvelles mesures restrictives, et elle donne au gouvernement le droit d'annuler des accords légalement conclus.
468. Elle constitue une mesure répressive antisyndicale qui fait payer aux fonctionnaires le déficit provincial et qui contrevient manifestement aux normes internationales du travail. Avant sa promulgation, les différents syndicats représentant les agents publics du Nouveau-Brunswick avaient soumis au gouvernement un certain nombre de propositions complètes et détaillées répondant aux difficultés économiques du gouvernement tout en respectant le système de négociation collective. Mais le gouvernement n'a pas voulu tenir compte de ces propositions et a préféré supprimer, par voie législative, le droit des fonctionnaires de négocier collectivement.
469. Les plaignants soutiennent plus précisément que, en supprimant le droit des syndicats de négocier durant la période de blocage, la loi contrevient aux articles 3 et 8 de la convention no 87. Son article 5(1) a pour effet d'enlever sa raison d'être - c'est-à-dire l'amélioration de la situation salariale et des avantages sociaux par l'action collective - à l'affiliation des travailleurs aux syndicats. Il contrevient directement à la convention no 87 en ce qu'il dissuade les travailleurs de se syndiquer et qu'il constitue donc une ingérence dans les activités syndicales. L'adoption du projet de loi no 73 est le type même de l'intervention des autorités publiques envisagée par l'article 3 2) de la convention, que le gouvernement a violé en stipulant que les conseils d'arbitrage doivent se conformer aux dispositions de la loi. Comme le comité l'a noté antérieurement, "les pouvoirs budgétaires dont est investie l'autorité législative ne devraient pas avoir pour conséquence d'empêcher l'application des conventions collectives conclues par une autorité publique locale ou en son nom". (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 604.)
470. Le gouvernement s'est clairement servi de son pouvoir législatif pour écarter les conventions collectives. Plutôt que d'examiner tous les moyens possibles de favoriser la reprise économique de la province, il a préféré rendre responsables les fonctionnaires des difficultés économiques qu'il croyait constater. Le comité a examiné dans le passé des mesures de stabilisation gouvernementales et a conclu que ces mesures ne devaient être prises qu'en cas de nécessité: "... les mesures de stabilisation visant à limiter le droit de négociation collective sont acceptables à la condition toutefois qu'elles ne constituent qu'une mesure d'exception, limitée à l'indispensable". (241e rapport, paragr. 115, Ontario.) L'organisation plaignante estime que l'adoption du projet de loi no 73 n'était pas la meilleure façon de régler les difficultés économiques du Nouveau-Brunswick et que cette loi ne favorisera pas la reprise économique d'une province qui est très dépendante du secteur public.
471. Par ailleurs, la loi empiète sur les garanties prévues par la convention no 87 dont elle enfreint l'article 8 en privant les fonctionnaires du droit de s'organiser et de se syndiquer librement.
472. De plus, en annulant des conventions préalablement négociées au lieu de favoriser le règlement des différends, le gouvernement a contrevenu à la convention no 98. En outre, la loi a supprimé le caractère indépendant du mécanisme de règlement des différends faisant intervenir une tierce partie. Comme l'a déclaré le comité à propos d'un cas concernant la Colombie Britannique, "... l'exercice des prérogatives de puissance publique en matière financière d'une manière qui a pour effet d'empêcher le respect de conventions collectives préalablement négociées par des organismes publics n'est pas compatible avec le principe de la liberté de négociation collective". (Recueil, op. cit., paragr. 640.)
473. De même, en adoptant une loi qui suspend l'application des conventions collectives pendant un an, le gouvernement a commis un acte d'ingérence contraire à l'article 5 de la convention no 151.
474. Les plaignants soutiennent également que la loi nuit à la confiance entre les parties et donne l'impression que l'employeur négocie de mauvaise foi; les accords négociés n'ont aucune valeur si l'une des parties peut en écarter l'application par voie législative. Dans sa jurisprudence, le comité juge importante l'attitude des parties à la négociation des règlements, et il a noté à cet égard dans le passé "l'importance qu'il attache au principe selon lequel employeurs et syndicats doivent négocier de bonne foi en s'efforçant d'arriver à un accord, notamment dans le secteur public ou les services essentiels, lorsqu'il n'est pas permis aux syndicats de recourir à la grève. La Commission d'investigation et de conciliation en matière de liberté syndicale a souligné que des relations professionnelles satisfaisantes dépendent essentiellement de l'attitude qu'adoptent les parties l'une à l'égard de l'autre et de leur confiance réciproque." (Recueil, op. cit., paragr. 590.) Les syndicats ne peuvent accorder le moindre crédit à des négociations menées avec un employeur qui est aussi le législateur et supprime à ce titre le droit à des négociations collectives libres.
475. Enfin, les plaignants soutiennent que la loi est contraire à l'esprit de la convention no 154 selon laquelle des mesures devraient être prises pour favoriser la négociation collective et dont l'article 5 2) e) déclare que "les organes et les procédures de règlement des conflits du travail soient conçus de telle manière qu'ils contribuent à promouvoir la négociation collective". Les plaignants soutiennent que les organes et procédures visés par cette disposition englobent l'arbitrage. De toute évidence, la procédure d'arbitrage prévue par la loi ne favorise pas la négociation collective puisqu'elle prévoit que la procédure doit être menée dans les limites fixées par elle. En outre, elle contrevient à l'article 8 de la convention no 154, selon lequel "les mesures prises en vue de promouvoir la négociation collective ne pourront être conçues ou appliquées de manière qu'elles entravent la liberté de négociation collective".
476. Les plaignants concluent de ce qui précède que la loi est contraire aux principes du droit international du travail et ils estiment que faire payer aux fonctionnaires publics le déficit provincial est injuste et inéquitable; l'équité voudrait en effet que le gouvernement cherchât à négocier de bonne foi avec les agents de négociation de la fonction publique. Les plaignants invitent le comité à rappeler au gouvernement le devoir d'équité énoncé dans les conventions et recommandations de l'OIT et à lui demander d'abroger la loi et de rétablir la liberté de la négociation collective.
477. Dans sa communication du 31 octobre 1991, le CTC a indiqué que des plaintes similaires étaient présentées contre cinq provinces et a demandé qu'elles soient examinées séparément. Il a toutefois souligné que, selon les syndicats et la plupart des spécialistes indépendants en matière de relations professionnelles, les relations de travail se détériorent rapidement dans la fonction publique canadienne car les différents gouvernements sont prompts à adopter des lois qui suppriment ou restreignent gravement la négociation collective dans ce secteur. Selon le CTC, il conviendrait que le Comité de la liberté syndicale, pour se faire une idée exacte de l'étendue de cette détérioration, envoie une mission indépendante au Canada au cours des prochains mois. Il invite donc le comité à envisager sérieusement l'envoi d'une telle mission qui lui serait nécessaire pour pouvoir apprécier pleinement les préoccupations que suscitent les relations professionnelles dans la fonction publique au Canada. Le CTC a renouvelé sa demande dans sa communication du 6 décembre 1991, indiquant qu'une autre plainte concernant une loi adoptée par le gouvernement fédéral pour forcer ses fonctionnaires à reprendre le travail serait bientôt déposée auprès du comité. Selon le CTC, plus de 500.000 travailleurs canadiens sont ainsi privés de leurs droits fondamentaux par la législation fédérale ou provinciale ou voient ces droits gravement restreints.

B. Réponse du gouvernement

478. Dans sa communication du 7 avril 1992, le gouvernement du Nouveau-Brunswick conteste le bien-fondé de la plainte en fait comme en droit. Il décrit ensuite le régime de négociation collective en vigueur au Nouveau-Brunswick, expose les motifs et les effets de la loi de 1991 sur la gestion des dépenses et soutient que cette loi temporaire se justifiait par les conditions particulières régnant dans la province et qu'elle était compatible avec les principes de la liberté syndicale.
479. Les fonctionnaires publics du Nouveau-Brunswick n'ont jamais été soumis à une restriction législative des rémunérations depuis 1968, année où leur a été accordé le droit de négocier collectivement; le Nouveau-Brunswick a joué un rôle de précurseur au Canada dans ce domaine. La législation contestée par les plaignants n'a aucunement modifié la loi qui régit la négociation dans la fonction publique, à savoir la loi sur les relations de travail dans la fonction publique. Cette dernière comprend nombre de dispositions destinées à protéger les syndicats et à améliorer leurs relations avec la province, par exemple: article 5, droit reconnu à tout employé de se syndiquer; article 7, interdiction de toute ingérence de la direction dans les activités syndicales; article 8, interdiction de toute discrimination par la direction contre les syndicats de travailleurs; article 35, droit de négociation des syndicats; article 44, avis et obligation de négocier collectivement; article 45, obligation de négocier de bonne foi; article 46, maintien des conditions d'emploi durant la négociation; article 65, caractère contraignant des conventions collectives; article 92, règlement des différends entre employeur et syndicats au sujet des droits relatifs à la négociation collective.
480. L'organisation plaignante, le Syndicat de la fonction publique du Nouveau-Brunswick, est l'un des dix agents négociateurs accrédités de la fonction publique du Nouveau-Brunswick, et son activité dans ce secteur est assez récente puisqu'il n'a été accrédité qu'en 1987 et 1988 comme représentant de deux petits groupes comptant, respectivement, 331 et 22 agents. A l'opposé, l'ensemble des syndicats de la fonction publique représente plus de 35.000 agents répartis en 38 unités de négociation. Les parties se réunissent régulièrement pour négocier les conventions collectives; en cas d'échec, elles peuvent se mettre d'accord pour soumettre le différend à l'arbitrage obligatoire qui donne lieu à une sentence arbitrale. Dans toute l'histoire de la négociation collective dans la fonction publique du Nouveau-Brunswick, les parties n'ont dû recourir que deux fois à l'arbitrage pour parvenir à un accord; dans tous les autres cas, elles ont conclu elles-mêmes librement une convention collective.
481. Selon le gouvernement, le fait que la loi sur les relations de travail dans la fonction publique et la loi sur les relations de travail ne soient nullement modifiées par les dispositions de la loi en cause éclaire l'objet de celle-ci; elle ne vise pas, contrairement à ce qu'affirme le syndicat, à "faire payer aux fonctionnaires le déficit provincial" ou à "les rendre responsables des difficultés économiques de la province", non plus qu'à leur refuser "l'accès aux tribunaux" ou "à supprimer la liberté syndicale", ou encore "à annuler des conventions légalement conclues". Le but de cette loi, clairement énoncé à l'article 2, est "a) de reporter d'un an toutes les augmentations, convenues ou raisonnablement prévues, des coûts encourus par un employeur du secteur public ou un employeur recevant des fonds publics relativement aux services rendus en vertu d'une convention ou d'un arrangement visés par la présente loi, et b) de mettre en application certaines mesures de gestion des dépenses". Le gouvernement fait un certain nombre d'observations sur cette disposition.
482. En premier lieu, la loi n'annule ni ne supprime les conventions collectives ou la négociation collective. Elle vise à différer d'un an, moyennant certaines exceptions, toute augmentation des dépenses provinciales provenant des rémunérations et des avantages sociaux. Seules les dispositions des conventions collectives prévoyant des augmentations monétaires sont suspendues, et encore pour un an seulement; toutes les autres dispositions sont maintenues en vigueur. Il convient de noter tout particulièrement l'article 20 de la loi, qui précise que "la présente loi cesse d'avoir effet à l'expiration des conventions et des arrangements visés par la présente loi". Il apparaît donc clairement qu'elle est de durée limitée. Elle constitue une mesure exceptionnelle destinée à lutter contre les difficultés financières de la province et nullement à restreindre ou à supprimer les droits fondamentaux liés à la négociation collective.
483. En deuxième lieu, la loi ne vise pas à "faire payer" les fonctionnaires. En fait, elle s'applique aussi aux travailleurs du secteur privé, aux représentants élus, aux ministres, aux membres des commissions et des tribunaux, aux travailleurs à forfait et aux experts, aux partis politiques et aux membres des différentes professions de santé. Bien qu'elle touche une partie importante de la société, elle n'entend aucunement "faire payer" aux intéressés les difficultés financières de la province.
484. En troisième lieu, la loi ne concerne que les questions financières. Elle ne touche nullement aux autres dispositions des conventions collectives relatives aux conditions d'emploi.
485. En quatrième lieu, elle ne vise pas à modifier le régime provincial de la négociation collective, qui est défini par les dispositions de la loi sur les relations de travail dans la fonction publique et de la loi sur les relations de travail, qui n'ont pas été modifiées.
486. En ce qui concerne les raisons qui ont présidé à l'adoption de cette loi, le gouvernement formule, documents à l'appui, des observations très détaillées sur les difficultés financières auxquelles était confrontée la province quand le projet de loi a été présenté, difficultés que l'on peut résumer comme suit: un déficit initialement prévu de 225 millions de dollars pour l'exercice financier 1991-92, aggravé par la suite du fait du budget fédéral; une baisse des transferts en provenance du gouvernement fédéral; une progression des dépenses plus rapide que prévu; une progression relativement faible des recettes due à la récession économique.
487. S'il n'y avait été mis bon ordre, ce déficit aurait continué à s'aggraver au cours des années suivantes, comme l'explique un document intitulé "Présentation du cadre budgétaire pour 1991-92", lequel propose quatre solutions au problème: s'en remettre au gouvernement fédéral; augmenter les impôts; recourir à l'emprunt; réduire la progression des dépenses. Le gouvernement souligne que les 48 millions de dollars que la province comptait épargner grâce au blocage d'un an des rémunérations de la fonction publique ne représentaient qu'une petite partie de l'effort financier consenti pour éponger le déficit prévu. Il joint en annexe un document du 2 avril 1991 donnant la liste détaillée des différentes sources d'économies retenues pour éliminer le déficit.
488. Le gouvernement ajoute qu'il a demandé aux milieux d'affaires leur avis sur les mesures à prendre et qu'il a organisé de larges consultations publiques à travers la province. De plus, avant la présentation du budget à l'assemblée législative, les divers agents négociateurs de la fonction publique ont été reçus par des responsables gouvernementaux qui leur ont exposé les difficultés budgétaires croissantes et les solutions possibles. Ultérieurement, le 2 avril 1991, le ministre des Finances a présenté son budget à l'assemblée législative et a annoncé en même temps la présentation d'une loi visant à bloquer les rémunérations pendant un an. Le 25 avril 1991, les différents syndicats ont demandé au gouvernement de différer la présentation de ce projet de loi, ce qu'il a accepté de faire. Le gouvernement a rencontré de nouveau les différents syndicats le 30 avril et les 3 et 6 mai, avant la présentation à l'assemblée législative, le 7 mai, du projet de loi, adopté le 9 mai à la suite d'un débat approfondi. Il y a lieu de noter que le projet a été amendé par l'assemblée législative, qui y a ajouté l'article 19, aux termes duquel "La présente loi ... entre en vigueur à la date ou aux dates fixées par proclamation." Cette disposition visait à retarder l'application de la loi et à permettre la poursuite des discussions entre la province et les divers agents négociateurs ainsi que les autres employeurs recevant des fonds publics et les agents négociateurs concernés. D'ailleurs, ces discussions ont eu pour résultat direct de faire que certains employeurs recevant des fonds publics et leurs agents négociateurs ont conclu un accord prévoyant un blocage d'un an des rémunérations et ont été ainsi exemptés de la loi.
489. Le gouvernement fait par ailleurs des observations générales sur la situation particulière de la province que l'on peut résumer comme suit. Le Nouveau-Brunswick a une superficie relativement petite et ne compte que 725.000 habitants; en raison de la place prépondérante qu'y occupent les activités primaires comme la sylviculture, l'extraction minière et la pêche, il est extrêmement vulnérable aux fluctuations de l'économie mondiale, surtout dans le domaine de la sylviculture. La province est tributaire du gouvernement fédéral pour une large part de ses recettes; mais comme ledit gouvernement a aussi connu des difficultés budgétaires, il en est résulté une diminution de 127 millions de dollars des transferts fédéraux. Par ailleurs, en raison de la récession mondiale, le taux de chômage provincial dépasse 12 pour cent de la population active, avec une double conséquence: diminution du revenu disponible des personnes et baisse des recettes fiscales; accroissement des dépenses de santé et des prestations sociales.
490. En 1990, la population active comptait 291.000 personnes, dont 42.000 étaient employées directement par la province ou les organismes publics provinciaux. C'est précisément parce que la province est un employeur si important que le gouvernement a renoncé à essayer de régler ses difficultés financières en licenciant certains de ses agents. Ayant calculé que pour obtenir les réductions de dépenses souhaitées il lui faudrait procéder à 2.000 licenciements, il a jugé plus équitable de geler les rémunérations pendant un an et de profiter du renouvellement normal des effectifs pour réduire légèrement le nombre des fonctionnaires. Enfin, du fait que le Nouveau-Brunswick est relativement peu peuplé, le déficit prévu du budget ordinaire (225 millions de dollars), combiné aux emprunts d'équipement (335 millions de dollars), aurait provoqué une augmentation énorme de la dette provinciale par habitant.
491. S'agissant des principes de la liberté syndicale, le gouvernement rappelle les différents critères retenus par le comité pour juger de la compatibilité des mesures de stabilisation économique avec les conventions internationales: "les mesures de stabilisation qui restreignent le droit de négociation collective peuvent être acceptables, à la condition qu'elles ne soient imposées qu'à titre exceptionnel, seulement dans la mesure indispensable et pendant un laps de temps raisonnable, et qu'elles soient assorties de garanties suffisantes pour protéger le niveau de vie des travailleurs". (222e rapport, paragr. 117.)
492. La loi a bien un caractère exceptionnel puisque, comme le reconnaît le plaignant, les fonctionnaires du Nouveau-Brunswick n'ont jamais fait l'objet, depuis 1968 - année où le droit de négocier collectivement leur a été accordé -, de mesures législatives tendant à limiter les rémunérations. Cette loi était une mesure nécessaire prise au mieux des intérêts des citoyens du Nouveau-Brunswick. Ayant à choisir entre plusieurs solutions pour tenter de régler ses graves difficultés financières, le gouvernement a retenu celle qui était la plus juste, la plus équitable et, à long terme, la plus favorable aux travailleurs.
493. Le gouvernement souligne également que la loi n'a d'autre objet que de différer les augmentations de dépenses liées aux rémunérations. Elle n'impose pas de larges réductions dans les rémunérations et les prestations sociales des travailleurs, mais vise simplement à limiter la progression du déficit budgétaire provincial provoquée par des facteurs externes. En outre, différentes autres coupures ont été faites dans les dépenses et programmes gouvernementaux pour éponger le fort déficit prévu du budget ordinaire. Ces mesures ont été limitées au nécessaire.
494. Il apparaît en outre clairement à la lecture de la loi que sa durée de validité est limitée à un an. L'article 20 précise d'ailleurs qu'elle cessera automatiquement de s'appliquer dès la conclusion d'une nouvelle convention collective.
495. La loi contient aussi des dispositions qui visent à en atténuer les effets pour les revenus modestes. En premier lieu, l'article 9 autorise les salariés à recevoir tout paiement additionnel s'il résulte de la loi sur l'équité salariale ou des augmentations du salaire minimum en vertu de la loi sur les normes d'emploi. Le premier de ces textes vise principalement à supprimer les disparités salariales entre personnes des deux sexes effectuant un travail de valeur égale. Les femmes sont moins bien rémunérées que leurs homologues masculins et se situent généralement au bas de la grille salariale. La loi vise donc à garantir que les travailleuses intéressées continuent à bénéficier pleinement des avantages de la loi sur l'équité salariale. De même, la loi ne s'applique pas aux augmentations du salaire minimum décidées en vertu de la loi applicable en la matière, exemption dont l'objectif est évident.
496. Par ailleurs, en vertu des dispositions du paragraphe 14(1) e), le lieutenant-gouverneur en conseil est habilité à établir des règlements concernant, entre autres, des exemptions de l'application de la loi. Se fondant sur cette autorité, la province a mené des discussions approfondies avec les divers agents négociateurs pour prendre des mesures tendant à éviter que la loi défavorise les salariés à faibles revenus. Il en est résulté un accord important sur les conditions d'application de ces dispositions, en vertu duquel les versements forfaitaires destinés aux titulaires de faibles revenus seront exemptés de l'application de la loi.
497. En résumé, le gouvernement soutient que:
- a) la loi ne vise nullement à porter atteinte aux droits des syndicats et aux lois qui régissent leurs activités, la loi sur les relations de travail de la fonction publique et la loi sur les relations de travail;
- b) elle a simplement pour effet de bloquer pendant un an toutes les augmentations de salaires à la charge de la province;
- c) elle a été adoptée à titre exceptionnel pour faire face aux difficultés financières pressantes auxquelles était confrontée la province et ne visait nullement à "punir" les travailleurs à cause de ces difficultés ou à les leur "faire payer";
- d) elle entendait faire en sorte que les titulaires de faibles revenus et les personnes appartenant aux autres groupes défavorisés ne soient pas pénalisés;
- e) sa durée de validité est expressément limitée à un an;
- f) elle n'a été adoptée qu'après des consultations publiques approfondies et n'a été proclamée qu'après des consultations approfondies visant à examiner toutes les solutions envisageables avec les divers agents négociateurs;
- g) le montant épargné par les provinces à la suite de la mise en oeuvre de la loi ne représentait qu'une faible portion de l'ensemble des économies faites par le gouvernement pour régler ses problèmes financiers;
- h) la loi faisait partie d'un programme général conçu pour stabiliser les finances provinciales;
- i) la loi a aussi préservé l'emploi de plus de 2.000 salariés que le gouvernement aurait dû licencier pour obtenir des économies similaires à celles obtenues par le simple report des augmentations de salaires;
- j) la loi a un caractère exceptionnel dans l'histoire de la province et n'avait qu'un caractère fiscal;
- k) en application de l'article 20, la loi cessera d'avoir effet lors de la conclusion de toute nouvelle convention collective.

C. Conclusions du comité

498. Le comité note que ce cas concerne certaines restrictions à la négociation collective pour les fonctionnaires de la province du Nouveau-Brunswick (Canada). Le gouvernement explique que son intervention était nécessaire compte tenu de la situation économique difficile de la province et qu'elle est de nature temporaire, celle-ci étant limitée à un an.
499. Avant d'examiner la plainte quant au fond, le comité renvoie, en ce qui concerne le contexte général dans lequel elle a été présentée, aux commentaires qu'il a formulés dans ce même rapport à propos du cas no 1616 (Canada), ainsi qu'à ses vues sur les arguments économiques en tant que justification des restrictions à la négociation collective, commentaires qui s'appliquent aussi dans ce cas avec les adaptations appropriées.
500. S'agissant des mesures de stabilisation économique limitant les droits de négociation collective, le comité a reconnu qu'elles sont acceptables à condition qu'elles soient appliquées à titre exceptionnel, se limitent à l'indispensable et soient accompagnées de garanties appropriées en vue de protéger le niveau de vie des travailleurs. (Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, troisième édition, 1985, paragr. 641.) La commission d'experts a adopté la même approche à cet égard. (Etude d'ensemble de 1983, Liberté syndicale et négociation collective, paragr. 315.)
501. En ce qui concerne les aspects particuliers du présent cas, le comité note tout d'abord que, pour autant qu'il sache, le gouvernement du Nouveau-Brunswick n'a jamais adopté auparavant une telle disposition législative restreignant la négociation collective; on peut donc reconnaître à ce stade que la loi a un caractère exceptionnel. Deuxièmement, la législation générale du travail n'a pas été abrogée ou amendée de façon permanente. Troisièmement, l'article 2(1) de la loi dispose expressément que le but et l'intention sont de reporter d'un an toutes les augmentations de la compensation payée aux fonctionnaires et, en application de l'article 20, la loi cesse d'avoir effet à l'expiration des conventions et des arrangements auxquels elle s'applique; bien que la durée exacte des restrictions à la négociation collective puisse varier en raison de l'effet combiné de ces deux dispositions, on peut néanmoins raisonnablement considérer que la loi est de nature temporaire. Quatrièmement, la loi comporte des dispositions accordant une certaine protection aux travailleurs les plus susceptibles d'être touchés, et préserve notamment les mesures législatives adoptées antérieurement pour remédier aux disparités salariales entre hommes et femmes pour un travail d'égale valeur. En outre, et bien que les plaignants considèrent que leurs propositions pour favoriser la reprise économique de la province n'ont pas été examinées assez attentivement (la teneur de ces propositions n'a toutefois pas été communiquée au comité), il apparaît que le gouvernement a déployé des efforts pour consulter divers groupes et agents négociateurs, ce qui a conduit dans certains cas à la conclusion d'accords.
502. Le comité regrette que, pour régler les conditions de travail de ses fonctionnaires, le gouvernement n'ait pas privilégié la négociation collective de préférence à la loi de 1991 sur la gestion des dépenses qu'il a cru devoir adopter. Le comité veut croire que les restrictions à la négociation collective se limiteront à un report d'un an des augmentations, et que des négociations collectives libres pourront reprendre par la suite.
503. Une disposition de la loi soulève une certaine préoccupation à cet égard, à savoir l'article 13 qui prévoit que "toute convention conclue ou toute sentence arbitrale rendue qui modifient ou remplacent une convention visée par la présente loi doivent respecter le but et l'intention de la présente loi et ne peuvent viser à compenser les effets de la présente loi". Tout en comprenant le raisonnement sous-jacent à l'article 13 de la loi et en reconnaissant que son libellé permet une certaine souplesse dans l'interprétation, le comité rappelle que, pour gagner et conserver la confiance des parties, tout système d'arbitrage devrait être complètement indépendant et que les arbitres ne devraient pas être liés par des critères législatifs préétablis.
504. Selon le comité, l'expiration de la loi dans un très proche avenir devrait rendre possible un retour à des négociations collectives régulières, avec recours, le cas échéant, à un arbitrage indépendant. La perte de confiance marquée des syndicats et les autres effets négatifs qu'a eus la loi en ce qui concerne les relations professionnelles pourraient dans une certaine mesure être compensés si le gouvernement, en consultation avec les syndicats, s'efforçait de faire en sorte que la négociation collective et le système d'arbitrage jouissent de la plus grande confiance des parties. Le comité invite le gouvernement à prendre de telles mesures.

Recommandation du comité

505. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d'administration à approuver les recommandations suivantes:
- a) Le comité regrette que, pour régler les conditions de travail de ses fonctionnaires, le gouvernement n'ait pas privilégié la négociation collective de préférence à la loi de 1991 sur la gestion des dépenses qu'il a cru devoir adopter.
- b) Le comité invite le gouvernement à prendre des mesures, en consultation avec les syndicats intéressés, en vue de restaurer un système de négociation et d'arbitrage bénéficiant de la plus grande confiance des parties, où les arbitres ne sont pas liés par des critères législatifs préétablis.
- c) Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l'évolution des relations professionnelles dans le secteur public de la province du Nouveau-Brunswick, et notamment de lui indiquer si la loi sur la gestion des dépenses de 1991 a effectivement cessé de produire ses effets le 9 mai 1992.

ANNEXE

LOI DE 1991 SUR LA GESTION DES DEPENSES
(EXTRAITS)
1. Dans la présente loi, "convention collective" désigne:
a) une convention collective conclue ou une sentence
arbitrale rendue en vertu
de la Loi relative aux relations de travail dans les services
publics; et
b) une convention collective en vertu de la loi sur les relations
industrielles conclue par un employeur recevant des fonds
publics.
"Employeur du secteur public" désigne une personne qui,
relativement à une
subdivision des services publics figurant dans les Parties I, II,
III ou IV de
l'annexe 1 de la loi relative aux relations de travail dans les
services
publics, peut conclure une convention collective ou autre
convention ou encore
un arrangement visés par la présente loi;
"Employeur recevant des fonds publics" désigne une
personne ou un organisme
figurant à l'annexe A et s'entend également de toute personne
qui, au nom
d'une personne ou d'un organisme y figurant, peut conclure
une convention
collective ou autre convention ou encore un arrangement
visés par la présente
loi.
2. (1) Le but et l'intention de la présente loi sont:
a) de reporter d'un an toutes les augmentations, convenues ou
raisonnablement
prévues, des coûts encourus par un employeur du secteur
public ou un employeur
recevant des fonds publics relativement aux services rendus
en vertu d'une
convention ou d'un arrangement visés par la présente loi; et
b) de mettre en application certaines mesures de gestion des
dépenses.
(2) La présente loi a priorité sur toute autre loi, sur tout
règlement, toute
obligation, tout droit, toute réclamation, convention, nomination
ou
arrangement quels qu'ils soient.
(3) La présente loi lie la Couronne.
3. (1) Le présent article s'applique:
a) à toute convention collective en vigueur lors de l'entrée en
vigueur de la
présente loi;
b) à toute convention collective ratifiée avant le 1er mai 1991
remplaçant une
convention collective qui a expiré avant l'entrée en vigueur de
la présente
loi; et
c) à toute convention collective qui a expiré avant l'entrée en
vigueur de la
présente loi mais qui contient des modalités et des conditions
de travail qui,
lors de l'entrée en vigueur de la présente loi, demeurent en
vigueur en vertu
de l'article 46 de la loi relative aux relations de travail dans les
services
publics ou en vertu de l'article 35 de la loi sur les relations
industrielles.
(2) La durée de toute convention collective visée par le
présent article est
prorogée d'un an.
(3) Lorsqu'une convention collective visée par le présent
article contient des
modalités qui prévoient un paiement accru ou nouveau que
doit verser
l'employeur à partir du 1er avril 1991 ou plus tard, ces
modalités ne prennent
effet qu'un an après la date mentionnée à la convention
collective.
(4) Toutes les autres modalités d'une convention collective
visée par le
présent article prennent effet tel que prévu à la convention
collective.
...
5. (1) Lorsqu'une première convention collective est conclue
relativement à
une unité de négociation dans l'année qui suit l'entrée en
vigueur de la
présente loi, aucune de ses modalités qui requiert qu'un
paiement accru ou
nouveau soit versé par l'employeur ne prend effet durant
l'année qui suit
l'accréditation de l'agent négociateur.
(2) Lorsque, conséquemment au paragraphe (1), la date où
doit prendre effet
une modalité d'une convention collective est reportée pour un
certain temps:
a) la date où toute autre modalité de la convention collective
prévoyant qu'un
paiement accru ou nouveau sera fait par un employeur prend
effet est reportée
pour ce même temps; et
b) la convention collective est prorogée pour ce même temps.
6. (1) Sauf lorsque d'autres dispositions de la présente loi
s'appliquent, le
présent article s'applique à tout contrat de travail dont est
partie un
employeur recevant des fonds publics ou un employeur du
secteur public lors de
l'entrée en vigueur de la présente loi.
...
(3) Lorsqu'un contrat visé par le présent article contient des
modalités
prévoyant un paiement accru ou nouveau que doit verser
l'employeur à partir du
1er avril 1991 ou après:
a) ces modalités prennent effet un an après la date prévue au
contrat si ce
dernier est alors en vigueur; et
b) ces modalités ne prennent pas effet si le contrat n'est plus
alors en
vigueur.
(4) Lorsqu'un contrat visé par le présent article ne contient pas
des
modalités mentionnées au paragraphe (3), aucune
augmentation des taux de
paiement découlant du contrat ne peut prendre effet dans les
deux ans qui
suivent l'augmentation précédente des taux de paiement.
...
9. Nonobstant toute autre disposition de la présente loi, un
particulier peut
recevoir tout paiement additionnel s'il résulte:
a) d'une promotion, d'une reclassification ou d'un avancement
périodique ou au
mérite à l'intérieur d'une échelle établie de salaire;
b) de la loi sur l'équité salariale; ou
c) des augmentations du salaire minimum en vertu de la loi sur
les normes
d'emploi.
...
13. Toute convention conclue ou toute sentence arbitrale
rendue qui modifient
ou remplacent une convention visée par la présente loi
doivent respecter le
but et l'intention de la présente loi et ne peuvent viser à
compenser les
effets de la présente loi.
14. (1) Le lieutenant-gouverneur en conseil peut établir des
règlements:
a) définissant des expressions utilisées dans la présente loi;
b) effectuant des ajouts ou des suppressions à l'annexe A ou
la modifiant;
c) appliquant la présente loi aux conventions ou arrangements
qui ne sont pas
expressément mentionnés à la présente loi;
d) concernant la façon de réaliser le but et l'intention de la
présente loi
quant aux conventions ou arrangements auxquels s'applique
la présente loi en
raison des règlements établis en vertu de l'alinéa c);
e) concernant des exemptions de l'application de la présente
loi ou de
quelques de ses dispositions;
f) concernant le règlement des questions découlant de
l'interprétation ou de
l'application de la présente loi;
g) concernant toute affaire tenue comme nécessaire ou
souhaitable pour
l'exécution du but et de l'intention de la présente loi; et
h) généralement, aux fins de la présente loi.
(2) Les règlements établis en vertu du paragraphe (1) peuvent
l'être
rétroactivement.
...
17. La loi sur l'aide aux municipalités, chapitre M-19 des lois
révisées de
1973, est modifiée par l'adjonction, après l'article 6, de ce qui
suit:
(1) Le ministre peut réduire la subvention sans condition
accordée à une
municipalité:
a) si la municipalité n'a pas conclu des arrangements, à la
satisfaction du
ministre, pour faire bénéficier ce dernier des sommes
épargnées par elle en
raison de la loi de 1991 sur la gestion des dépenses; ou
b) si les arrangements mentionnés à l'alinéa a) ont été conclus
et si la
municipalité ne s'y est pas conformée.
...
20. La présente loi cesse d'avoir effet à l'expiration des
conventions et des
arrangements visés par la présente loi.