Rapport intérimaire - Rapport No. 340, Mars 2006

Cas no 2405 (Canada) - Date de la plainte: 31-JANV.-05 - Clos

1. 433. La plainte est présentée dans une communication datée du 31 janvier 2005 par l’Internationale de l’éducation (IE) au nom de la Fédération des enseignantes et des enseignants de la Colombie-Britannique (FECB). IE a présenté des allégations supplémentaires dans une communication datée du 7 février 2006.
2. 434. Le gouvernement fédéral a transmis les observations du gouvernement provincial dans une communication datée du 17 août 2005.
3. 435. Le Canada a ratifié la convention (nº 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948; il n’a pas ratifié la convention (nº 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 436. Dans sa communication du 31 janvier 2005, l’organisation plaignante indique que la Fédération des enseignantes et des enseignants de la Colombie-Britannique (FECB) représente 42 000 enseignants et autres travailleurs de professions connexes en poste dans le secteur de l’éducation publique de la Colombie-Britannique, de la maternelle à la douzième année. La FECB négocie avec l’Association des employeurs des écoles publiques de la Colombie-Britannique, l’agent négociateur central des soixante commissions scolaires de la province.
2. 437. L’organisation plaignante rappelle que, au cours des trois dernières années, la Colombie-Britannique a promulgué des lois qui pénalisent des dizaines de milliers de travailleurs dans cette province, en violation des principes fondamentaux relatifs à la liberté syndicale et à la libre négociation collective. Elle invoque, en particulier, une plainte présentée antérieurement par la FECB (cas no 2173) étroitement liée à la présente, et la décision rendue à cet égard par le comité. [Voir 330e rapport, mars 2003, paragr. 239-305.]
3. 438. Les plaignants résument l’affaire comme suit (une chronologie détaillée est jointe en annexe au présent document): le gouvernement avait promulgué une loi habilitant un arbitre à retirer des centaines de dispositions de la convention collective des parties; l’arbitre nommé par le gouvernement a éliminé ces dispositions de la convention collective le 30 août 2002; la FECB a demandé une révision judiciaire de la décision de l’arbitre; le 22 janvier 2004, la Cour suprême de la Colombie-Britannique a accueilli la demande et a rétabli bon nombre des dispositions de la convention collective éliminées par l’arbitre; en réponse à la décision de la Cour suprême, le gouvernement a présenté le projet de loi no 19/2004 visant à éliminer de la convention collective des parties les dispositions que la Cour suprême de la Colombie-Britannique avait rétablies.
4. 439. Le projet de loi no 19/2004 est venu modifier les lois existantes (loi sur la convention collective dans le secteur de l’éducation, ESCAA, et la loi scolaire) en éliminant des centaines de dispositions de la convention collective des parties à compter du 1er juillet 2002. Le projet de loi est passé de la première à la troisième lecture en trois jours (du 20 au 22 avril 2004) et a reçu la sanction royale le 29 avril, pour devenir la loi modifiant la loi sur la convention collective dans le secteur de l’éducation, 2004 (ESCAAA). En infirmant la décision rendue par la Cour suprême de la Colombie-Britannique en 2004, l’ESCAA a permis au gouvernement d’atteindre trois objectifs: 1) éliminer les dispositions de la convention collective qui avaient été en partie rétablies par la Cour suprême; 2) éliminer de la loi scolaire (avec effet rétroactif au 1er juillet 2002) l’article habilitant l’arbitre à retirer des dispositions de la convention collective; 3) faire en sorte que le projet de loi s’applique «malgré toute décision judiciaire à l’effet contraire». En vertu de l’article 5, le projet de loi s’applique rétroactivement de sorte que, malgré la décision de la Cour suprême confirmant les «erreurs fondamentales» sur des questions de droit, aucune des parties ne peut contester en droit la loi et ses conséquences sur les enseignants et les élèves; il ne peut non plus y avoir arbitrage d’une réclamation fondée en droit sur les dispositions éliminées de la convention collective, peu importe la date de la présentation d’une telle réclamation.
5. 440. Les plaignants donnent des exemples de dispositions qui ont été éliminées des conventions collectives en vertu de l’ESCAAA: les procédures d’évacuation et exercices d’incendie pour les élèves ayant des besoins particuliers (convention de Kamloops-Thompson); le placement des élèves ayant des besoins particuliers (convention de Cariboo-Chilcotin); le nombre d’élèves en laboratoire, etc., lorsque la sécurité est en cause (convention de Qualicum); la réinsertion scolaire des élèves ayant des besoins particuliers (convention de Delta).
6. 441. Les plaignants soulignent que le Comité de la liberté syndicale a déjà critiqué le gouvernement de la Colombie-Britannique pour avoir promulgué le projet de loi no 27/2002 et le projet de loi 28/2002, et pour n’avoir pas pris au sérieux leur plainte antérieure; le comité a alors déclaré que, dès l’instant où un Etat décide d’adhérer à l’OIT, il s’engage à respecter les principes fondamentaux définis dans la Constitution et dans la Déclaration de Philadelphie, y compris les principes de la liberté syndicale. [Voir 330e rapport, paragr. 288.] Malgré la condamnation sans équivoque du comité, le gouvernement continue de violer les normes internationales du travail. Lorsque la Cour suprême de la Colombie-Britannique a établi que les dispositions de la convention collective avaient été éliminées illégalement, le gouvernement a imposé unilatéralement une loi infirmant ce jugement, se plaçant ainsi délibérément au-dessus des lois. Comme le montrent les déclarations du ministre au Parlement, le but était d’éviter «le tracas des contestations devant les tribunaux» (Hansard, 22 avril 2004).
7. 442. Le gouvernement n’a pas observé les recommandations antérieures du comité – de s’abstenir d’avoir recours à des accords imposés par voie législative [voir 330e rapport, paragr. 305(c)]; de respecter l’autonomie des partenaires à la négociation en parvenant à des accords négociés [voir 330e rapport, paragr. 305 c)]; de tenir des consultations constructives avec les organisations représentatives des travailleurs lorsque leurs droits à la liberté syndicale et à la négociation collective risquent d’être mis en cause. [Voir 330e rapport, paragr. 305 d).] Au lieu de suivre ces recommandations, le gouvernement a une fois de plus adopté unilatéralement des mesures législatives draconiennes, imposant ainsi des conditions d’emploi aux enseignants sans les consulter ni discuter avec eux, et au mépris de la décision rendue par sa propre Cour suprême provinciale, privant du même coup les enseignants de tout moyen légal de promouvoir et de défendre leurs intérêts professionnels.
8. 443. Selon les plaignants, le gouvernement a fait fi des recommandations de l’OIT et de la Cour suprême. Il a montré son mépris à l’égard de la primauté du droit et de toute forme de restriction à son pouvoir en stipulant que la loi s’applique «malgré toute décision judiciaire à l’effet contraire». Les derniers actes du gouvernement sapent le régime démocratique de négociation collective, en violation des normes internationales de l’OIT dont le Canada est l’un des signataires; ils confirment et renforcent une indifférence systématique à l’endroit des principes fondamentaux de la liberté syndicale, de la libre négociation collective et de la primauté du droit.
9. 444. Dans sa communication du 7 février 2006, l’IE fournit des informations en rapport avec d’autres violations alléguées de la liberté syndicale et de la négociation collective, notamment en ce qui concerne l’adoption du projet de loi 12, loi sur les conventions collectives des enseignants, SBC. 2005, chap. 27.
10. B. Réponse du gouvernement
11. 445. Dans sa communication du 17 août 2005, le gouvernement réfute les allégations de la Fédération canadienne des enseignantes et des enseignants (FCE) et de la Fédération des enseignantes et des enseignants de la Colombie-Britannique (FECB). La loi modifiant la loi sur la convention collective dans le secteur de l’éducation, 2004 (ESCAAA), ne viole pas la convention no 87 car elle ne restreint pas les droits des travailleurs de constituer les organisations de leur choix et de s’y affilier, d’élaborer leurs statuts et règlements administratifs, d’élire leurs représentants, d’organiser leur gestion et de formuler leur programme d’action. Elle n’a pas non plus pour effet de dissoudre ni de suspendre des organisations de travailleurs, d’enfreindre leur droit de s’affilier à une fédération, de restreindre leur personnalité juridique ni d’enfreindre la légalité.
12. 446. Selon le gouvernement, l’ESCAAA n’infirme pas la décision de la Cour suprême de la Colombie-Britannique comme le prétendent les plaignants. En juillet 2002, un arbitre a été nommé et chargé de déterminer les dispositions des soixante conventions collectives des enseignants à éliminer parce qu’elles étaient en conflit avec la loi scolaire depuis sa modification par la loi sur la marge de manœuvre dans le secteur de l’éducation publique (PEFCA). La PEFCA prévoit des limites à l’effectif des classes, le gouvernement ayant jugé que cette question d’intérêt public est du ressort provincial et non du ressort des agents de négociation collective. Par ailleurs, aux termes de la PEFCA, les décisions concernant le calendrier scolaire relèvent des écoles locales et les décisions sur d’autres points (comme les éducateurs hors salle de classe – bibliothécaires, conseillers, assistants auprès des élèves ayant des besoins particuliers, professeurs de seconde langue) peuvent être fondées sur les besoins des élèves, les préoccupations des parents et les priorités locales, et non sur des ratios stricts imposés au niveau provincial qui ont été fixés à la table de négociation collective.
13. 447. L’ESCAAA élimine les dispositions contractuelles que l’arbitre a jugées en conflit avec la loi scolaire. La Cour suprême de la Colombie-Britannique a rejeté les allégations de partialité de la FECB et a contesté la légalité de la nomination de l’arbitre, en statuant qu’il n’aurait pas dû éliminer les articles de la convention qui n’étaient que partiellement en conflit avec la PEFCA; la Cour a jugé que l’arbitre aurait dû s’efforcer d’harmoniser ces articles avec la loi en en modifiant le contenu, et elle a annulé sa décision. La décision de l’arbitre ne changeait donc plus en rien les conventions collectives des enseignants, dont les limites imposées à l’effectif des classes diffèrent de celles qui sont désormais fixées par la loi scolaire.
14. 448. La Cour a confirmé la validité de la loi selon laquelle l’effectif des classes ne relève plus des conventions collectives et l’arbitre n’est pas habilité à modifier les conventions collectives. La Cour a jugé que l’arbitre avait interprété son mandat trop strictement et, à ce titre, a annulé sa décision. Bien que l’ESCAAA élimine tous les articles des conventions collectives retenues par l’arbitre, les parties peuvent négocier une formulation de remplacement sous réserve que celle-ci ne soit pas en conflit avec la loi scolaire.

C. Conclusions du comité

1. 449. Le comité note que cette plainte concerne des allégations d’intervention législative dans le processus de négociation collective dans le secteur de l’éducation, dans la province de la Colombie-Britannique. En conséquence, les arguments du gouvernement concernant la convention no 87 n’ont pas leur place ici.
2. 450. Tout en observant que ce cas concerne la province de la Colombie-Britannique, le comité ne peut que rappeler au gouvernement fédéral que les principes de la liberté syndicale doivent être respectés sur la totalité de son territoire.
3. 451. Le comité souligne par ailleurs que ce cas ne peut être examiné isolément de ses décisions rendues dans les cas nos 2166, 2173, 2180 et 2196 [voir 330e rapport, paragr. 239-305], plus particulièrement le cas no 2173 où la FECB était l’un des plaignants et qui concernait des lois étroitement liées au cas présent, soit la loi sur la convention collective dans le secteur de l’éducation [ESCAA, déposée au Parlement comme «projet de loi no 27»] et la loi sur la marge de manœuvre dans le secteur de l’éducation publique [PEFCA, déposée au Parlement comme «projet de loi no 28»]. Le comité renvoie donc, pour le contexte, aux conclusions et recommandations formulées alors concernant ces deux lois. [Voir 330e rapport, paragr. 295-300.]
4. 452. En ce qui a trait plus précisément aux allégations formulées en l’espèce, le comité note que le gouvernement, une fois encore, est intervenu par voie législative pour modifier ou éliminer des dispositions de conventions collectives négociées. Le comité est d’autant plus préoccupé par cette nouvelle intervention unilatérale, en un si court laps de temps, qu’il indiquait dans ses conclusions relatives au cas no 2173 et dans ses remarques finales: «Le comité note que toutes les lois contestées dans ces cas impliquent une intervention législative du gouvernement dans le processus de négociation soit pour mettre fin à une grève légale, soit pour imposer des taux salariaux et des conditions de travail, pour délimiter le champ de la négociation collective ou encore pour restructurer le processus de négociation. Rappelant que la négociation volontaire des conventions collectives, et donc l’autonomie des partenaires sociaux à la négociation, constitue un aspect fondamental des principes de la liberté syndicale [voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, quatrième édition, 1996, paragr. 844] …, le comité regrette que le gouvernement se soit senti contraint de recourir à de telles mesures et veut croire qu’il évitera de le faire lors des futures négociations. Le comité ajoute que le recours répété à des restrictions législatives de la négociation collective ne peut, à long terme, qu’avoir un effet néfaste et déstabilisant sur le climat des relations professionnelles si le législateur intervient fréquemment pour suspendre ou mettre fin à l’exercice des droits reconnus aux syndicats et à leurs membres. De plus, cela peut saper la confiance des salariés dans la valeur de l’appartenance à un syndicat, les membres ou les adhérents potentiels étant ainsi incités à considérer qu’il est inutile d’adhérer à une organisation dont le but principal est de représenter ses membres dans les négociations collectives si les résultats de ces dernières sont souvent annulées par voie législative.» [Voir 330e rapport, paragr. 304.]
5. 453. Le comité estime dans le cas présent que, par suite de la décision de la Cour suprême, les modifications apportées auraient dû à tout le moins donner matière à des consultations complètes et franches avec la FECB, particulièrement au sujet des diverses options possibles. En outre, étant donné le manque flagrant de considération du gouvernement pour le jugement de la Cour suprême de la province, le comité rappelle que le respect de la règle de droit implique également le respect de l’issue finale du processus judiciaire national, et implique d’éviter le recours à une intervention rétroactive dans les conventions collectives par voie législative. Le comité espère également qu’à l’avenir des consultations complètes, franches et constructives se dérouleront avec les organisations représentatives dans tous les cas où les droits de la liberté syndicale et de la négociation collective sont en jeu.
6. 454. Tout en rappelant que l’élaboration des grandes lignes de la politique générale de l’enseignement ne se prête pas à des négociations collectives entre les autorités compétentes et les organisations du personnel enseignant, bien qu’il puisse être normal de consulter à cet égard ces organisations [Recueil, op. cit., paragr. 813], le comité souligne toutefois que les questions relatives aux conditions d’emploi entrent dans le champ de la négociation collective.
7. 455. Soulignant l’importance primordiale accordée à la nature volontaire de la négociation collective et à l’autonomie des partenaires à la négociation, en tant qu’aspects fondamentaux des principes de la liberté syndicale, le comité demande à nouveau instamment au gouvernement de s’abstenir à l’avenir de recourir à une telle intervention législative dans le processus de négociation collective. Le comité demande au gouvernement de le tenir informé de l’évolution de la situation de la négociation collective dans le secteur de l’éducation.
8. 456. Le comité prie le gouvernement de fournir ses observations sur les allégations additionnelles contenues dans la communication de l’IE et de la FECB en date du 7 février 2006.

Recommandation du comité

1. 457. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, tenant compte des précédentes plaintes relatives à l’ingérence du gouvernement de la Colombie-Britannique dans la négociation collective dans le secteur public, soulignant le nécessaire respect de la règle de droit, en rappelant que l’élaboration des grandes lignes de la politique générale de l’enseignement qui ne concernent pas les questions relatives aux conditions d’emploi ne se prête pas à des négociations collectives (bien qu’il puisse être normal de consulter à cet égard les organisations du personnel enseignant), le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Notant que, par suite de la décision de la Cour suprême, des consultations complètes et franches auraient dû avoir lieu avec la Fédération des enseignantes et des enseignants de la Colombie-Britannique, le comité demande instamment au gouvernement de la Colombie-Britannique d’amender la législation en cause, conformément aux principes de la liberté syndicale; le comité demande à nouveau au gouvernement de s’abstenir à l’avenir de recourir à une intervention législative rétroactive dans le processus de négociation collective, et de le tenir informé de l’évolution de la situation de la négociation collective dans le secteur de l’éducation.
   • b) Le comité prie le gouvernement de fournir ses observations sur les allégations supplémentaires formulées par l’IE et la FECB dans leurs communications du 7 février 2006.

Z. Annexe

1. 27 janvier 2002
   • Le projet de loi no 27/2002 imposait législativement aux parties une convention collective présumée, en modifiant la convention collective provinciale existante principalement sur le chapitre des modalités recherchées lors des négociations par l’Association des employeurs des écoles publiques de la Colombie-Britannique.
2. 28 janvier 2002
   • L’article 9 du projet de loi no 28/2002 modifiait en profondeur l’article 27 de la loi scolaire de la Colombie-Britannique en allongeant la liste des sujets ne pouvant figurer dans une «convention collective». La liste incluait auparavant les modalités:
     • a) régissant la sélection et la nomination d’enseignants en vertu de cette loi, les profils d’études, les programmes d’études ou les méthodes et techniques professionnelles utilisées par un enseignant;
     • b) restreignant ou régissant l’attribution par un conseil de fonctions d’enseignement aux directeurs d’école, directeurs d’école adjoints et directeurs de l’enseignement;
     • c) limitant le pouvoir d’un conseil d’employer des personnes autres que des enseignants pour aider ces derniers à s’acquitter de leurs responsabilités en vertu de cette loi et de son règlement.
   • Le projet de loi no 28/2002 ajoutait une nouvelle série d’éléments ne pouvant figurer dans une convention collective entre les parties, dont les modalités:
     • d) restreignant ou régissant le pouvoir d’un conseil de décider de l’effectif et de la composition des classes;
     • e) régissant la fixation ou l’imposition de limites à l’effectif des classes, les exigences relatives à l’effectif moyen des classes ou les moyens de déterminer les limites relatives à l’effectif des classes ou l’effectif moyen des classes;
     • f) restreignant ou régissant le pouvoir d’un conseil d’assigner un élève à une classe, à un cours ou à un programme;
     • g) restreignant ou régissant le pouvoir d’un conseil de déterminer les niveaux ou ratios de dotation, le nombre d’enseignants ou d’autres personnes employées par le conseil;
     • h) régissant le nombre minimal d’enseignants ou d’autres employés;
     • i) restreignant ou régissant le pouvoir d’un conseil de déterminer le nombre d’élèves assignés à un enseignant;
     • j) régissant les charges maximales ou minimales de travail pour les enseignants et d’autres employés.
   • Le projet de loi no 28/2002 instaurait un processus inhabituel qui éliminait le mode de nomination de l’arbitre en usage en Colombie-Britannique. Au lieu que l’arbitre soit choisi par les parties à une convention, le ministre du Développement des compétences et du Travail (le «Ministre») était habilité à nommer un arbitre pour déterminer si une disposition de la convention collective des enseignants constituée en vertu du projet de loi no 27/2002 était en conflit ou ne cadrait pas avec les alinéas 27(3)(d)-(j) du projet de loi no 28/2002. Aux termes du paragraphe 27.1(2), l’arbitre devait «résoudre toutes les questions et prendre une décision finale et concluante…».
3. Le 17 juillet 2002, le Ministre a nommé arbitre Eric Rice, conformément à l’article 9 du projet de loi no 28/2002, et l’a chargé de décider des dispositions de la convention collective des parties à modifier ou à éliminer du fait de la promulgation du projet de loi no 28/2002.
4. 30 août 2002
   • L’arbitre Rice s’est prononcé le 30 août 2002. Dans sa décision, il a annulé des centaines de dispositions contractuelles choisies par les parties à la convention collective traitant d’une grande diversité de sujets – effectif des classes, composition des classes, équipes en milieu scolaire, services spécialisés, formules de dotation, répartition équitable de la charge de travail et limites concernant l’enseignement à domicile.
5. 20 novembre 2002
   • La FECB a demandé à la Cour suprême de la Colombie-Britannique de réviser la décision de l’arbitre Rice. L’affaire a été entendue à l’automne de 2003.
6. 22 janvier 2004
   • Le juge Shaw, de la Cour suprême de la Colombie-Britannique, a rendu sa décision le 22 janvier 2004. Il rejetait la contestation de la légalité de la nomination de l’arbitre Rice présentée par la FECB, mais il avait relevé cinq erreurs de droit. Le juge Shaw a statué que l’arbitre Rice aurait dû appliquer le principe de l’harmonisation pour tenter de concilier les différences entre l’intention du législateur et les termes de la convention collective. Le juge Shaw concluait ainsi: «Les erreurs de droit que j’ai décelées sont si fondamentales pour la bonne évaluation des questions mises en arbitrage que l’on ne saurait refuser un recours.» Il a donc annulé la décision de l’arbitre Rice.
7. 20 février 2004
   • L’Association des employeurs des écoles publiques de la Colombie-Britannique a déposé un avis d’appel de la décision rendue en 2004 par la Cour suprême de la Colombie-Britannique auprès de la cour d’appel de cette même province. La FECB a interjeté un pourvoi incident.
8. 22 avril 2004
   • Le gouvernement de la Colombie-Britannique a promulgué le projet de loi no 19/2004, ce qui a eu pour effet de réimposer la décision de l’arbitre Rice d’annuler des centaines de dispositions de la convention collective des parties.
9. 30 avril 2004
   • L’Association des employeurs des écoles publiques de la Colombie-Britannique a déposé un avis d’abandon de son appel de la décision rendue en 2004 par la Cour suprême de la Colombie-Britannique, le gouvernement ayant légiféré de manière à rendre cet appel théorique. La FECB a abandonné son pourvoi incident.
   • En résumé, le gouvernement de la Colombie-Britannique a promulgué une loi habilitant l’arbitre Rice à retirer des centaines de dispositions de la convention collective des parties, ce que ce dernier a fait le 30 août 2002. En conséquence, la FECB a demandé la révision judiciaire de la décision de l’arbitre Rice, et la Cour suprême de la Colombie-Britannique a rétabli bon nombre des dispositions de la convention collective. En réaction à la décision de la Cour, le gouvernement de la Colombie-Britannique a légiféré en faveur de l’élimination des dispositions de la convention collective des parties que la Cour suprême de la Colombie-Britannique avait rétablies.