Rapport définitif - Rapport No. 364, Juin 2012

Cas no 2881 (Argentine) - Date de la plainte: 23-JUIN -11 - Clos

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan que los trabajadores del sistema judicial que no ejercen actos de autoridad pública no gozan del derecho de negociación colectiva

1. 212. La queja figura en una comunicación de la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) y de la Federación Judicial Argentina (FJA) de fecha 23 de junio de 2011.
2. 213. El Gobierno envió sus observaciones por comunicaciones de 13 de febrero y mayo de 2012.
3. 214. Argentina ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98), el Convenio sobre las relaciones de trabajo en la administración pública, 1978 (núm. 151) y el Convenio sobre la negociación colectiva, 1981 (núm. 154).

A. Alegatos de los querellantes

1. 215. En su comunicación de 23 de junio de 2011 la Central de Trabajadores de la Argentina (CTA) y la Federación Judicial Argentina (FJA) manifiestan que presentan la queja contra el Gobierno de Argentina por violación de los Convenios núms. 87 y 154.
2. 216. Indican los querellantes que actualmente, tanto en el ámbito nacional como en la enorme mayoría de las provincias, los trabajadores del sistema judicial argentino no tienen garantizado el derecho a la negociación colectiva y tampoco cuentan con un convenio colectivo. En realidad, nunca en la historia de los trabajadores judiciales argentinos se concretó tal derecho ni existió tal convenio. Ha de tenerse en cuenta que el derecho a la negociación colectiva que se encuentra negado es respecto de trabajadores que no ejercen actos de autoridad pública sino que prestan servicios en las distintas administraciones de justicia en tareas administrativas, de gestión, servicios, etc. y en general en todo aquello que posibilita el funcionamiento de los tribunales de justicia en el Estado nacional o en los estados provinciales.
3. 217. Añaden que con la excepción de cuatro provincias (Córdoba, Santa Cruz, Neuquén y Mendoza) sobre un total de 22 y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, en el resto del país y especialmente en el ámbito nacional, nunca se ha logrado hacer efectivo el derecho a la negociación colectiva ni existe convenio para la actividad. En las cuatro provincias referidas primero, como excepción, solo en dos de ellas, Santa Cruz y Neuquén, se encuentran funcionando comisiones paritarias, mientras que en Córdoba y Mendoza se niega ese derecho. Para agravar aún más este cuadro, tampoco en el ámbito nacional, el Estado nacional ha reconocido ni hecho efectivo el derecho a la negociación colectiva ni existió nunca un convenio colectivo de trabajo para los agentes judiciales.
4. 218. La ausencia de todo acto de negociación colectiva — con las poquísimas excepciones señaladas — y, especialmente, la falta de un convenio colectivo para los trabajadores judiciales en el ámbito nacional así como en el de la mayoría de las provincias, se conjuga con una intensa actividad unilateral del Estado nacional, los estados provinciales y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a través de la cual se avanza en la determinación de los salarios, las remuneraciones y todas las demás condiciones de trabajo que debieran ser consecuencia de la negociación colectiva. Es decir que por vía de la imposición patronal se llega a una situación en la que los trabajadores se ven limitados a someterse a una suerte de contrato de adhesión, sin posibilidad de discutir absolutamente nada de manera colectiva.
5. 219. Indican los querellantes, que durante el período legislativo de 2009 llegó a tener aprobación en la Honorable Cámara de Diputados de la Nación un proyecto de ley nacional en el cual se consagraba el derecho a la negociación colectiva para todos los trabajadores judiciales, se establecía un procedimiento negocial y un sistema de adhesión a dicho procedimiento para las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, a fin de establecer un ámbito nacional común, sin perjuicio de la negociación colectiva en cada ámbito autónomo o federal. Sin embargo, luego de ser girado a la Cámara de Senadores, y a pesar de haber sido tratado en comisiones, el proyecto nunca fue tratado en dicha instancia y caducó en diciembre de 2010. En consecuencia, no hay un marco normativo que reglamente el régimen de negociación colectiva del sector público judicial.
6. 220. Afirman los querellantes que el Gobierno ha venido incumpliendo con las obligaciones que le impone su pertenencia al sistema normativo de la OIT y en particular el Convenio núm. 154 ratificado mediante la ley núm. 23544, en el año 1988. De este modo se ha obligado en términos internacionales a la vigencia y cumplimiento del Convenio. Conforme lo dispone el apartado d), del inciso 5 del mencionado artículo 19 de la Constitución de la OIT, a partir de la ratificación, el Estado Miembro se obliga a «adoptar las medidas necesarias para hacer efectivas las disposiciones del Convenio». Por lo tanto, el Gobierno se encuentra obligado en los términos del compromiso fijado en las normas del Convenio y, por ende, debe garantizar el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores de las administraciones públicas, incluidos los del Poder Judicial.
7. 221. Subrayan los querellantes que reconocido un derecho por una norma de un tratado internacional, la ausencia de regulación interna no es impedimento para su exigibilidad. Con más motivo cuando el derecho es reconocido por la propia Constitución Nacional. En orden a ello sostienen los querellantes que el Estado argentino continúa incumpliendo, en relación con los trabajadores judiciales, su obligación de garantizar la negociación colectiva al no adoptar las medidas necesarias para su efectividad. Indican los querellantes que presuponiendo que las autoridades federales entiendan que no es materia de su competencia, corresponde señalar: a) que en primer lugar, como se ha indicado, la obligación que asume el Estado Miembro no se agota en la sumisión y posterior ratificación de la norma internacional; b) que, además de dicha ratificación, deba adoptar todas las medidas necesarias para la efectividad de la norma internacional; c) que entre dichas medidas se cuentan: i) las relativas a los propios trabajadores bajo su jurisdicción (federal), y ii) las relativas a los trabajadores de otras jurisdicciones que cuentan con el mismo derecho, y d) que, por lo tanto, la obligación internacional asumida está referida a todos los destinatarios de la norma sin exclusiones.
8. 222. Manifiestan los querellantes que el Gobierno no ha adoptado medida alguna para garantizar el derecho a la negociación colectiva de los trabajadores judiciales bajo la órbita federal (por ejemplo, aprobando una ley del Parlamento nacional en tal sentido, o constituyéndose, directa e indirectamente, como sujeto empleador en alguna instancia de negociación). Según los querellantes, no surgen motivos ni justificación válida para que el Estado argentino continúe incumpliendo con sus obligaciones en materia de negociación colectiva para la administración de justicia en sus distintas jurisdicciones.

B. Respuesta del Gobierno

1. 223. En su comunicación de 13 de febrero de 2012, el Gobierno remite la respuesta de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN). Según el Gobierno, dicha respuesta indica la no aplicación de la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional núm. 25164, por haber excluido de su ámbito específico al personal del Poder Judicial, disponiendo que se rija por su ordenamiento especial (artículo 5), por lo que no existe omisión en el derecho interno. Por lo expuesto, se colige que para la Corte, el Convenio núm. 154 sobre fomento de la negociación colectiva en el sector público (oportunamente ratificado por la Argentina), no contiene en su ámbito al personal del Poder Judicial de la Nación.
2. 224. La CSJN manifiesta lo siguiente en relación con la queja:
   • — a los fines perseguidos en la queja se procura la equiparación del Poder Judicial con el sector público o la administración pública con el inocultable propósito de obligar a la concertación de convenios colectivos, a través de la letra de los convenios de la OIT que, precisamente, refieren a la «administración pública»;
   • — es manifiesta la improcedencia de pretender que el Poder Judicial de la Nación forme parte integrante de la Administración Pública Nacional cuando es este departamento del Estado Nacional el que está investido de la autoridad de ejercer el control judicial de los actos de aquella, como consecuencia del principio de separación de poderes de un Estado federal y republicano;
   • — por ello, la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional núm. 25164 ha excluido expresamente de su ámbito de aplicación — que incluye la negociación colectiva (artículo 3) — al personal del Poder Judicial de la Nación, disponiendo que se rige por su ordenamiento especial (artículo 5) por lo que no existe omisión en el derecho interno;
   • — la denuncia adolece de fundamentación en agravios concretos de los cuales se deriven efectivas violaciones de los derechos de los empleados judiciales, lo que denotaría desconocimiento de su real estatus laboral o el propósito de soslayarlo;
   • — es así que desconoce que aquellos gozan del mismo régimen de licencias y franquicias que los magistrados y funcionarios — acordada núm. 34/77 —, mientras que a diferencia de ellos no tienen todas sus incompatibilidades funcionales (artículos 8 y 10 del Reglamento para la Justicia Nacional), y al igual que aquellos sus haberes están garantizados por un régimen de autarquía que es propio del Poder Judicial de la Nación (ley núm. 23853); de modo tal que, en ejercicio de sus facultades el Tribunal no ha entrado en discriminar respecto de la jerarquía de los empleados o de la índole de su trabajo, pues como Poder lo secundan todos sus agentes en la cuestión primaria de su función trascendental;
   • — ambas organizaciones sindicales (querellantes) no son las más representativas de los empleados judiciales, al menos en lo que concierne al ámbito del Poder Judicial de la Nación, y cuya actividad es notoriamente inexistente;
   • — en ese sentido, por no ser objeto de la pretensión la reglamentación del libre ejercicio del derecho a la sindicalización, no resultarían aplicables al caso las recomendaciones de la Comisión de Expertos de la OIT al Estado argentino de «que la mayor representatividad no debería implicar para el sindicato que la obtiene, privilegios que excedan de una prioridad en materia de representación en las negociaciones colectivas, en la consulta por las autoridades y en la designación de los delegados ante los organismos internacionales»;
   • — por el contrario, sería deseable que con motivo de la presentación que nos ocupa quedara aclarado que en el caso — y en particular atinencia al Poder Judicial de la Nación — se diera pleno efecto a la Constitución de la OIT, en cuanto consagra la noción de «organizaciones profesionales más representativas» (párrafo 5 del artículo 3) declarando que las reclamantes no lo son;
   • — respecto de la CTA se advierte que al ser una confederación con «simple inscripción», tal como denuncia, no puede defender intereses colectivos por carecer para ello de los derechos exclusivos que a las asociaciones sindicales con personería gremial reconoce el artículo 31 de la ley núm. 23551; de ahí es la presentación conjunta con la Federación Judicial Argentina que sí tiene personería gremial pero ningún predicamento en este Poder Judicial, y
   • — el Sr. Pablo Michelli quien se ha presentado en el carácter de Secretario General de la CTA, esto es, cuando no contaba con representación gremial incuestionable como para haber actuado ante un organismo internacional en una denuncia al Estado Nacional de violación de tratados internacionales; ello así, por cuanto es público el conflicto intrasindical de esa asociación gremial que dio lugar al pronunciamiento de fecha 13 de julio de 2011 de la Cámara Nacional de Apelaciones del Trabajo, en la causa cartulada «Central de los Trabajadores de la Argentina CTA c/Junta Electoral Nacional CTA s/acción de amparo».
3. 225. En su comunicación de mayo de 2012, el Gobierno informa que se realizan las consultas pertinentes en las jurisdicciones judiciales del país que no se encuentran bajo el régimen de convenio colectivo.

C. Conclusiones del Comité

1. 226. El Comité observa que en el presente caso, las organizaciones querellantes alegan que los trabajadores del sistema judicial que no ejercen actos de autoridad pública (es decir aquellos que prestan servicios en las administraciones de justicia en tareas administrativas, de gestión, servicios y en general todo el que posibilita el funcionamiento de los tribunales) no gozan del derecho de negociación colectiva.
2. 227. El Comité toma nota de que el Gobierno envía la respuesta de la Corte Suprema de Justicia de la Nación (CSJN) en relación con el caso y que manifiesta que la CSJN indica que la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional núm. 25164 excluye de su ámbito específico al personal del Poder Judicial, disponiendo que éste se rige por su ordenamiento especial y que por lo tanto se colige que para la Corte, el Convenio núm. 154 no contiene en su ámbito al personal del Poder Judicial de la Nación. Asimismo, el Comité toma nota de que en su respuesta la CSJN indica que: 1) es manifiesta la improcedencia de pretender que el Poder Judicial de la Nación forme parte integrante de la administración pública nacional cuando es el Poder Judicial el que está investido de la autoridad de ejercer el control judicial de los actos de la administración pública, como consecuencia del principio de separación de poderes de un Estado federal y republicano; 2) la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional núm. 25164, que incluye la negociación colectiva, ha excluido expresamente de su ámbito de aplicación al personal del Poder Judicial de la Nación, disponiendo que se rige por su ordenamiento especial; 3) los trabajadores del Poder Judicial gozan del mismo régimen de licencias y franquicias que los magistrados y funcionarios, mientras que a diferencia de ellos no tienen todas sus incompatibilidades funcionales, y al igual que aquellos sus haberes están garantizados por un régimen de autarquía que es propio del Poder Judicial de la Nación; 4) las organizaciones querellantes no son las más representativas de los empleados judiciales, al menos en lo que concierne al ámbito del Poder Judicial de la Nación, y 5) se realizan las consultas pertinentes en las jurisdicciones judiciales del país que no se encuentran bajo el régimen de convenio colectivo.
3. 228. El Comité recuerda que en los trabajos preparatorios del Convenio núm. 151 quedó establecido que los magistrados del Poder Judicial no entran en el marco de aplicación de dicho Convenio; no obstante, dicho Convenio no excluye a los trabajadores auxiliares de los magistrados. Asimismo, el Convenio núm. 154, ratificado por Argentina, dispone en su artículo 1 que sólo puede excluirse de su ámbito de aplicación a las fuerzas armadas y a la policía. El Comité recuerda también que el artículo 1 del Convenio núm. 154 dispone que se aplica a todas las ramas de actividad económica y que en lo que se refiere a la administración pública, la legislación o la práctica nacionales podrán fijar modalidades particulares de aplicación de este Convenio. En estas condiciones, al tiempo que toma nota de que los trabajadores del Poder Judicial en Argentina no están cubiertos por la Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional y que las características del sector judicial pueden hacer necesario que la negociación colectiva sea objeto de modalidades particulares de aplicación (en particular en lo que respecta a salarios, ya que los presupuestos del Estado deben ser aprobados por el Parlamento), el Comité considera que los trabajadores auxiliares del Poder Judicial deben gozar del derecho de negociación colectiva. El Comité pide al Gobierno que tal como lo dispone el artículo 5 del Convenio núm. 154 adopte las medidas adecuadas a las condiciones nacionales, inclusive legislativas si fueran necesarias, para fomentar la negociación colectiva entre las autoridades del Poder Judicial y las organizaciones sindicales concernidas.
4. 229. En cuanto a la referencia que hace la CSJN, indicando que las organizaciones querellantes no son las más representativas y que la CTA es una confederación con simple inscripción y que por ello no puede defender intereses colectivos por carecer para ello de los derechos exclusivos que a las asociaciones sindicales con personería gremial reconoce la ley núm. 23551, el Comité recuerda que ha considerado que «son compatibles con los principios de la libertad sindical tanto los sistemas de negociación colectiva con derechos exclusivos para el sindicato más representativo como con aquellos en los que son posibles varios convenios colectivos concluidos por varios sindicatos dentro de una empresa» [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 950]. El Comité recuerda también en el marco del caso núm. 2477 «urgió al Gobierno firmemente a que de inmediato se pronuncie en relación con la solicitud de personería gremial (personería que se vincula a la representatividad) por parte de la CTA» — presentada hace casi tres años — [véase 346.º informe, junio de 2007, párrafo 246].
5. 230. Por último, en lo que respecta al comentario de la CSJN de que el firmante de la queja no contaba con representación gremial incuestionable como para haber actuado ante un organismo internacional en una denuncia sobre violación de tratados internacionales, el Comité observa que efectivamente se encuentra en instancia una queja relacionada con el proceso electoral de la CTA. El Comité destaca que en cualquier caso la presente queja ha sido presentada en forma conjunta por la CTA y la Federación Judicial Argentina.

Recomendación del Comité

1. 231. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe la recomendación siguiente:
   • El Comité pide al Gobierno que tal como lo dispone el artículo 5 del Convenio núm. 154 adopte las medidas adecuadas a las condiciones nacionales, inclusive legislativas si fueran necesarias, para fomentar la negociación colectiva entre las autoridades del Poder Judicial y las organizaciones sindicales concernidas.