Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 370, Octobre 2013

Cas no 2926 (Equateur) - Date de la plainte: 26-JANV.-12 - Clos

Alegatos: las organizaciones querellantes alegan despidos antisindicales en el sector público a raíz de la adopción de un decreto que facilita el cese unilateral de los servidores públicos

1. 364. La queja figura en una comunicación de fecha 26 de enero de 2012 presentada conjuntamente por el Frente Unitario de Trabajadores (FUT), la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Clasistas Unitarias de Trabajadores (CEDOCUT), la Confederación de Trabajadores del Ecuador (CTE), la Confederación Ecuatoriana de Organizaciones Sindicales Libres (CEOSL), la Unión General de Trabajadores del Ecuador (UGTE) y la Federación de Servidores Públicos (FEDESEP); en una comunicación de fecha 27 de junio 2012 de la Federación Médica Ecuatoriana (FME), y en una comunicación de 10 de julio de 2012 del Comité de Empresa de los Trabajadores de la Empresa Eléctrica del Ecuador Inc.
2. 365. El Gobierno envió sus observaciones en comunicaciones de fechas 19 de junio de 2012, 11 de marzo y 18 de julio de 2013.
3. 366. Ecuador ha ratificado el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), y el Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98).

A. Alegatos de las organizaciones querellantes

1. 367. En su comunicación de fecha 26 de enero de 2012, las organizaciones querellantes alegan que el Gobierno del Ecuador pretende debilitar a las organizaciones sindicales a través del despido masivo de servidores y trabajadores del sector público. La queja indica que el decreto ejecutivo núm. 813, publicado el 12 de julio de 2011 y que reforma el reglamento general a la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), creó la figura de la «compra de renuncia obligatoria» que permite al Gobierno cesar unilateralmente de sus funciones a los servidores públicos mediante el mero pago de una indemnización.
2. 368. La cesación de funciones por compra de renuncia obligatoria está contemplada por el artículo 8 del mencionado decreto ejecutivo, el cual prevé que «las instituciones del Estado podrán establecer planes de compras de renuncias obligatorias con indemnización conforme a lo establecido en la letra k) del artículo 47 de la LOSEP, debidamente presupuestados, en virtud de procesos de reestructuración, optimización o racionalización de las mismas». (…) «Las servidoras y los servidores públicos deberán cumplir obligatoriamente estos procesos aplicados por la administración.» Las organizaciones querellantes afirman que el decreto ejecutivo va en contra de la LOSEP, adoptada en 2010, la cual reconoce la estabilidad laboral para los servidores públicos.
3. 369. Las organizaciones querellantes indican que, con base en la figura de compra de renuncia obligatoria, el Gobierno procedió, el 28 de octubre de 2011, al despido de 2 700 trabajadores y servidores públicos y que, en los tres meses posteriores, fueron desvinculados otros 1 300 trabajadoras y trabajadores del sector público. Dichas desvinculaciones se estarían dando mediante actos administrativos que no especifican el motivo de la cesión de las funciones, sin que exista procedimiento previo alguno y sin que esté prevista la posibilidad de impugnarlos mediante acciones judiciales. Las desvinculaciones habrían sido acompañadas de declaraciones públicas del propio Presidente de la República y de otros voceros del Gobierno en donde se resaltaría la incompetencia y la corrupción de los trabajadores y servidores cesados.
4. 370. Las organizaciones querellantes alegan que la compra de renuncias obligatorias ha sido utilizada por el Gobierno para camuflar despidos intempestivos y para despedir de manera discriminatoria a militantes sindicales y, especialmente, a quienes desempeñan cargos de dirección sindical. Al considerar que la LOSEP no reconoce ni la libertad sindical ni el derecho de negociación colectiva, afirman que estos despidos participan de una estrategia del Gobierno para debilitar a las organizaciones sindicales iniciada con el traslado al régimen de la LOSEP de trabajadores antes amparados por el Código del Trabajo con la finalidad de que dejen de gozar de la protección de los convenios colectivos y de las garantías a la libertad sindical contenidas en el Código, siendo el objetivo final del Gobierno la constitución de organizaciones afines a sus intereses.
5. 371. Para sustentar sus alegaciones, la queja cita el despido masivo de dirigentes de las siguientes organizaciones sindicales y comités de empresa: Comité de empresa de industrias Guapán, Comité ejecutivo de FETSAE, Comité ejecutivo (directiva) del Sindicato Único de la Salud de Sucumbios, Comité ejecutivo de la gobernación de Loja, dirigentes de la Federación Nacional de Trabajadores de Obras Públicas, Comité de empresa de los trabajadores del Banco Nacional de Fomento. La queja menciona además de manera nominativa a una serie de dirigentes sindicales que habrían sido despedidos mediante la compra de renuncia obligatoria: Gladys Illiescas del Sindicato del Hospital Teófilo Dávila de Machala, secretaria general del Sindicato de Auxiliares de Enfermería del hospital Baca Ortiz; Martha Noboa, Nilo Neiger, Gloria León, Carmen Herrera, del Comité de empresa de industrias Guapán, Paúl Sacoto, José Montesdeoca, Miguel León, Carlos García, Jorge Gualpa, Patricio Ortega, Patricio Merchan, Manuel Sacoto, Carlos Monzón, Carlos Villareal, Manuel Siguenza y 147 trabajadores más del Comité de empresa del Banco Nacional de Fomento, Mónica Noboa, Luis Rosero, Héctor Paredes, Sibori Arreaga, Narcisa Peralta y Guilermo Parra. Los siguientes miembros de la Federación Ecuatoriana de Enfermeras: Eda Correa Tinoco, presidenta del Colegio de Enfermeras/os de Loja y Yolanda Nuñez, vicepresidenta del Colegio de Enfermeras de Tungurahua. Los siguientes miembros de la Federación Médica Ecuatoriana: Eduardo Zea, vocal del Colegio Médico de Pichincha, Nelson Vásconez, presidente de la Asociación de Médicos del Ministerio de Salud Pública, Marco Robles, presidente del Colegio Médico de Zamora Chinchipe, Pedro Velasco, ex presidente de la Asociación de Empleados del Ministerio de Salud Pública. Miembros de la Federación Ecuatoriana de Servidores Públicos: Héctor Dávila, tesorero, Mónica Pugas, 1.er vocal principal, Emilio Chérrez, segundo vocal principal, Braulio Bermúdez, síndico de la Asociación de Empleados del Servicio de Aduanas, Carlos Baldeón, presidente de la Asociación de Empleados Municipales de Pichincha, Jaime Coronel, presidente nacional de servidores públicos del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca y miembro de la Confederación Nacional de Servidores Públicos del Ecuador, Eduardo Zea Edison Delgado Falconí, secretario general del Comité de empresa de los trabajadores de la empresa eléctrica del Ecuador Inc. y Wilson Vergara Mosquera, presidente de la Asociación de Ingenieros de la misma empresa.
6. 372. Adicionalmente, las organizaciones querellantes alegan que las cesaciones unilaterales de funciones llevadas a cabo mediante la compra de renuncias obligatorias estarían violando lo estipulado en los contratos colectivos, particularmente las cláusulas de estabilidad en ellas previstas así como las cláusulas de jubilación patronal.
7. 373. Las organizaciones sindicales han iniciado una acción de inconstitucionalidad del decreto núm. 813 ante la Corte Constitucional así como recursos contencioso-administrativos respecto de las desvinculaciones ya producidas. A este respecto, la Federación Médica Ecuatoriana alega que en la actual coyuntura del Ecuador, no hay garantías y ni siquiera expectativas positivas de que las acciones administrativas, judiciales y constitucionales de reclamo por violaciones a los derechos humanos e incumplimiento de los convenios internacionales que los protegen sean efectivas, oportunas y favorables a los trabajadores. Al considerar que, además de violar el derecho interno, el artículo 8 del decreto ejecutivo núm. 813 viola los Convenios núm. 87 y 98 de la OIT ratificados por Ecuador, las organizaciones querellantes solicitan al Comité la abrogación del decreto ejecutivo y la eliminación de las prácticas antisindicales que caracterizarían su aplicación.

B. Respuesta del Gobierno

1. 374. En su respuesta de 19 de junio de 2012, el Gobierno del Ecuador rechaza la existencia de cualquier intento de debilitamiento de las organizaciones sindicales. Expresa su pleno apoyo al fortalecimiento del movimiento sindical en Ecuador y, a prueba de ello, señala que durante los años 2010 y 2011, se aprobó la constitución y formación de aproximadamente 100 organizaciones gremiales o sindicales, muy por encima del promedio de 20 sindicatos que se solían constituir anualmente. Adicionalmente, indica que suscribió 17 convenios con gremios sindicales, lo cual demuestra de nuevo su respaldo al movimiento sindical.
2. 375. En materia de negociación colectiva, el Gobierno recuerda que, en virtud del mandato constituyente núm. 8, el entonces Ministerio de Trabajo y Empleo procedió, con la participación de empleadores y trabajadores, a la revisión de los contratos colectivos de trabajo, eliminándose los excesos y privilegios contenidos en sus cláusulas. Adicionalmente, a través de un proceso de diálogo social, se reformaron, mediante el decreto núm. 225 de 18 de enero de 2010, los criterios para regular la contratación colectiva en el sector público, dichos criterios siendo ampliamente consensuados con las organizaciones sindicales.
3. 376. El Gobierno indica que el mismo decreto núm. 225 fija los parámetros de clasificación de los servidores públicos, abarcados por la LOSEP, y de los obreros, cubiertos por el Código del Trabajo. Rechaza que el traslado al régimen de la LOSEP de trabajadores anteriormente abarcados por el Código del Trabajo haya tenido el objetivo de facilitar el despido de éstos para debilitar al movimiento sindical. Señala que la mencionada clasificación se hizo con el objeto de regularizar el desorden producido en el Estado, en el régimen de los funcionarios, servidores y trabajadores.
4. 377. En cuanto a los procesos de desvinculación mediante la compra de renuncias obligatorias, el Gobierno explica que cumplen con el contenido de la LOSEP y que se justifican por la necesidad de reestructurar los servicios del Estado para mejorar su eficacia. Resalta varios aspectos de la LOSEP dirigidos a hacer más transparente el ingreso a la carrera del servicio público de conformidad con el principio meritocrático. Precisa que todos los servidores públicos afectados por la compra de renuncia obligatoria recibieron una plena indemnización. Niega que se hayan producido despidos masivos de trabajadores del sector público en la medida en que los 4 624 trabajadores desvinculados a través de la compra de renuncias con indemnización y despidos y los 4 063 servidores desvinculados por jubilación representan tan sólo el 1,32 por ciento del total de los servidores públicos de Ecuador.
5. 378. Respecto de las demandas de inconstitucionalidad interpuestas contra el decreto ejecutivo núm. 813 en el que figura la compra de renuncias obligatorias, el Gobierno indica que la Corte Constitucional es la única instancia competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad de dicho decreto.
6. 379. En sus comunicaciones de 11 de marzo y 18 de julio de 2013, el Gobierno puntualiza que la figura de la compra de renuncia obligatoria se aplica únicamente a los servidores públicos abarcados por la LOSEP y que, si bien esta ley reconoce en su artículo 23 el derecho de asociación de los servidores públicos, dicho concepto asociativo está desvinculado del sindical en virtud del artículo 232 de la Constitución del Ecuador. Indica que, por lo tanto, no es posible aplicar la compra de renuncia para perjudicar al movimiento sindical, dado que los servidores públicos que entran en cesación de funciones mediante esta figura no están sindicalizados. En este sentido, no se ha podido violar la libertad sindical de los servidores públicos mencionados de manera nominativa en la queja visto que, al ser regidos por la LOSEP y no por el Código del Trabajo, no tenían la posibilidad de sindicalizarse.
7. 380. En cuanto al despido de los dirigentes de las organizaciones mencionado en la queja y que no se encuentran regidos por la LOSEP sino por el Código del Trabajo, el Gobierno señala que la terminación de la relación laboral se puede dar mediante el despido intempestivo, figura regulada por el Código del Trabajo. Indica que las normas aplicables al despido intempestivo no prevén privilegios especiales para los afiliados o dirigentes sindicales pero que el despido intempestivo no está siendo utilizado para perjudicar al movimiento sindical. A este respecto, menciona que el actual Gobierno ha incrementado en un 300 por ciento el número de organizaciones sindicales aprobadas.

C. Conclusiones del Comité

1. 381. El Comité observa que el presente caso se refiere a la desvinculación de trabajadores y servidores públicos, especialmente mediante la aplicación del artículo 8 del decreto ejecutivo núm. 813 que crea la figura de la compra de renuncia obligatoria. A este respecto, las organizaciones querellantes alegan que el mencionado decreto, el cual habilitaría al Gobierno para cesar las funciones de los servidores públicos de forma arbitraria, habría sido utilizado para despedir de manera discriminatoria a una serie de militantes y dirigentes sindicales y que las cesaciones de funciones habrían violado las cláusulas de varios convenios colectivos. Observa además que las organizaciones querellantes afirman que los mencionados despidos habrían sido preparados y facilitados por el traslado al régimen del servicio público de trabajadores antes amparados por el Código del Trabajo con la finalidad de que dejen de gozar de las garantías brindadas por el Código en materia de libertad sindical y negociación colectiva.
2. 382. El Comité toma nota de las declaraciones del Gobierno según las cuales las desvinculaciones producidas en aplicación del decreto ejecutivo núm. 813 tienen la única finalidad de reestructurar los servicios del Estado para mejorar su eficacia y que la adopción, después un proceso de diálogo social, de nuevos parámetros de clasificación de los servidores públicos, se hizo con el sólo objeto de regularizar el desorden producido en el Estado. El Comité observa adicionalmente que el Gobierno indica que la compra de renuncia obligatoria no puede ser utilizada con fines antisindicales ya que los servidores públicos a quienes es aplicable dicha figura gozan de la libertad de asociación pero no de la libertad sindical y que, en cuanto a los dirigentes sindicales del sector público abarcados por el Código del Trabajo, si bien las normas que regulan el despido intempestivo no prevén una protección especial para los afiliados y dirigentes sindicales, dicha figura no está siendo utilizada en contra del movimiento sindical. El Comité toma finalmente nota de las declaraciones del Gobierno relativas a la revisión de los contratos colectivos llevada a cabo a raíz del mandato constituyente núm. 8 para eliminar ciertos excesos y privilegios y de la reforma de los criterios para regular la contratación colectiva en el sector público, cuyo contenido habría sido consensuado con las organizaciones sindicales.
3. 383. El Comité constata que el artículo 8 del decreto ejecutivo núm. 813 habilita a la administración pública para que, mediante el pago de una indemnización, cese de manera unilateral a los servidores públicos sin necesidad de indicar los motivos de la terminación de la relación de trabajo. De acuerdo con las cifras proporcionadas por el Gobierno en su primera respuesta, esta figura habría sido utilizada para desvincular a unos 4 624 servidores entre el 28 de octubre de 2011 y el 19 de junio de 2012. El Comité observa que acciones de inconstitucionalidad y recursos contencioso-administrativos han sido presentados en relación con el mencionado decreto.
4. 384. El Comité debe recordar que respecto de alegatos relativos a procesos de reestructuración, impliquen o no estos últimos reducciones de personal o transferencias del sector público al sector privado, sólo le corresponde pronunciarse en la medida en que dichos procesos hayan dado lugar a actos de discriminación o de injerencia antisindicales y que, en cualquier caso, debe lamentarse que en los procesos de racionalización y reducción de personal no se consulte o se intente llegar a un acuerdo con las organizaciones sindicales [véase Recopilación de decisiones y principios del Comité de Libertad Sindical, quinta edición, 2006, párrafo 1079]. Al respecto, el Comité observa que en el marco de la presente queja, las organizaciones querellantes alegan que las reestructuraciones llevadas a cabo mediante la aplicación del decreto ejecutivo núm. 813 han sido utilizadas para despedir de manera discriminatoria a un número importante de dirigentes y militantes sindicales.
5. 385. Acerca de la afirmación del Gobierno según la cual la compra de renuncia obligatoria no puede ser utilizada con fines antisindicales ya que los servidores públicos a quienes es aplicable dicha figura gozan de la libertad de asociación pero no de la libertad sindical, el Comité quiere enfatizar primero que las normas contenidas en el Convenio núm. 87 de la OIT se aplican a todos los trabajadores «sin ninguna distinción» y, por consiguiente, amparan a los empleados del Estado. En efecto, se ha considerado que no era equitativo establecer una distinción en materia sindical entre los trabajadores del sector privado y los agentes públicos, ya que, unos y otros, deben gozar del derecho a organizarse para defender sus intereses [véase Recopilación, op. cit., párrafo 218]. En este sentido, el Comité espera firmemente que el goce de todos los derechos reconocidos en el Convenio núm. 87 esté plenamente garantizado a las organizaciones de servidores públicos. Adicionalmente, el Comité recuerda que la discriminación antisindical, representa una de las más graves violaciones de la libertad sindical, ya que puede poner en peligro la propia existencia de los sindicatos [véase Recopilación, op. cit., párrafo 769]. Finalmente, el Comité ya ha tenido la oportunidad de afirmar en repetidas ocasiones que cuando las condiciones de empleo de los funcionarios públicos prevén la libertad de reclutamiento y de despido, el ejercicio del derecho de despido no debe en ningún caso tener por motivo la función o las actividades sindicales de las personas que podrían ser objeto de tales medidas [véase Recopilación, op. cit., párrafo 792]. El Comité señala estos aspectos legislativos a la atención de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones.
6. 386. A la luz de los elementos resaltados en el párrafo anterior, el Comité llama la atención del Gobierno sobre la plena aplicabilidad del principio de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical a los trabajadores del sector público en general y a la puesta en práctica de las figuras de la compra de renuncia obligatoria y del despido intempestivo en particular, sea cual sea la denominación de las organizaciones que los servidores y trabajadores públicos pueden crear en virtud de la legislación nacional vigente. A este respecto, el Comité constata con preocupación que, a pesar de que se le haya dirigido una solicitud específica sobre esta cuestión, el Gobierno no ha proporcionado ninguna información concreta sobre los numerosos casos específicos en donde las organizaciones querellantes alegan la existencia de despidos y desvinculaciones antisindicales ni sobre los alegatos de ausencia de garantías contra el posible uso discriminatorio de la compra de renuncia obligatoria.
7. 387. Subrayando la plena aplicabilidad del principio de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical a los servidores y trabajadores públicos, el Comité pide por lo tanto al Gobierno que lleve a cabo sin demora investigaciones independientes sobre el alegado carácter antisindical de los distintos despidos y desvinculaciones especificados en la queja y que, si se comprueba la veracidad de esos alegatos, que tome las medidas necesarias para corregir la discriminación antisindical y que proceda al reintegro de las personas perjudicadas. El Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las acciones tomadas al respecto así como de sus resultados.
8. 388. En cuanto a los alegatos de violación de cláusulas de convenios colectivos, el Comité toma nota de las observaciones del Gobierno relativas a la revisión de las cláusulas de contratos colectivos que consagren excesos y privilegios. A este respecto, el Comité quiere recordar sus conclusiones y recomendaciones alcanzadas en el marco del caso núm. 2684 en donde ha subrayado que el control de las cláusulas supuestamente abusivas de los contratos colectivos no debería corresponder a la autoridad administrativa (que tratándose del sector público es a la vez juez y parte) sino a la autoridad judicial y ello sólo en casos sumamente graves [véase 363.er informe, caso núm. 2684, marzo de 2012].
9. 389. Recordando que el Comité ha subrayado en repetidas ocasiones la importancia de que los gobiernos consulten a las organizaciones sindicales con objeto de discutir sobre las consecuencias de los programas de reestructuración en el empleo [véase Recopilación, op. cit., párrafo 1081], el Comité pide al Gobierno que asegure que las organizaciones sindicales y asociaciones que representan a los servidores públicos serán consultadas sobre la puesta en práctica del decreto ejecutivo núm. 813 con miras, entre otros, a evitar el posible incumplimiento de cláusulas de convenios colectivos y a prevenir eventuales episodios de discriminación antisindical. A este respecto, el Comité pide al Gobierno que dichas consultas incluyan la eventual necesidad de tomar medidas, incluso de carácter legislativo y reglamentario si fuera necesario, para establecer mecanismos efectivos de sanción en caso de desvinculaciones y despidos antisindicales en el sector público.
10. 390. Acerca de las distintas acciones judiciales iniciadas en contra de la adopción y puesta en práctica del decreto ejecutivo núm. 813, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de los resultados de las mismas y espera firmemente que los tribunales tomarán debidamente en consideración el principio de protección contra la discriminación antisindical.

Recomendaciones del Comité

1. 391. En vista de las conclusiones que preceden, el Comité invita al Consejo de Administración a que apruebe las siguientes recomendaciones:
   • a) subrayando la plena aplicabilidad del principio de protección adecuada contra los actos de discriminación antisindical a los servidores y trabajadores públicos, el Comité pide al Gobierno que lleve a cabo sin demora investigaciones independientes sobre el alegado carácter antisindical de los distintos despidos y desvinculaciones especificados en la queja. Si se comprueba la veracidad de esos alegatos, el Comité solicita al Gobierno que tome las medidas necesarias para corregir la discriminación antisindical y que proceda al reintegro de las personas perjudicadas; el Comité pide al Gobierno que le mantenga informado de las acciones tomadas a este respecto así como de sus resultados;
   • b) el Comité pide al Gobierno que asegure que las organizaciones sindicales serán consultadas sobre la puesta en práctica del decreto ejecutivo núm. 813 con miras, entre otros, a evitar el posible incumplimiento de cláusulas de convenios colectivos y a prevenir eventuales episodios de discriminación antisindical. A este respecto, el Comité pide al Gobierno que dichas consultas incluyan la eventual necesidad de tomar medidas, incluso de carácter legislativo y reglamentario si fuera necesario, para establecer mecanismos efectivos de sanción en caso de desvinculaciones y despidos antisindicales en el sector público;
   • c) acerca de las distintas acciones judiciales iniciadas en contra de la adopción y puesta en práctica del decreto ejecutivo núm. 813, el Comité pide al Gobierno que lo mantenga informado de los resultados de las mismas y espera firmemente que los tribunales tomarán debidamente en consideración el principio de protección contra la discriminación antisindical, y
   • d) el Comité señala a la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones los aspectos legislativos de este caso.