Rapport intérimaire - Rapport No. 52, 1961

Cas no 191 (Soudan) - Date de la plainte: 07-DÉC. -58 - Clos

1. 79. L'examen de ce cas par le Comité, au cours de la réunion du 20 mai 1960, a donné lieu à des conclusions qui figurent aux paragraphes 56 à 90 du quarante-huitième rapport du Comité, rapport qui a été approuvé par le Conseil d'administration lors de sa 146ème session (24 juin 1960).
2. 80. Le paragraphe 90 du quarante-huitième rapport du Comité a la teneur suivante:
3. 90. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) en ce qui concerne les allégations concernant la suspension des syndicats au Soudan:
   • i) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration a toujours attachée au principe généralement accepté que les syndicats ne doivent pas pouvoir être dissous ou suspendus par l'autorité administrative et au fait que la suspension des syndicats soudanais, en novembre 1958, constitue une infraction grave à ce principe;
   • ii) d'exprimer l'espoir que, maintenant qu'une nouvelle législation sur les syndicats a été promulguée, le gouvernement prendra les mesures nécessaires pour assurer aux travailleurs la liberté de constituer les organisations de leur choix et pour assurer que ces organisations pourront librement organiser leur gestion et exercer leur activité;
   • iii) d'inviter le gouvernement à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à cet égard;
   • b) en ce qui concerne les allégations relatives à l'interdiction d'un journal syndical:
   • i) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration a toujours attachée à la liberté de la presse syndicale;
   • ii) d'exprimer l'espoir que maintenant qu'une nouvelle loi sur les syndicats a été promulguée, la liberté de la presse syndicale sera rétablie;
   • iii) d'inviter le gouvernement à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à cet égard;
   • c) en ce qui concerne les allégations relatives à l'arrestation de syndicalistes:
   • i) de prendre acte avec regret de ce que le gouvernement n'a pas jugé bon de communiquer au Comité les informations qu'il lui avait demandées, comme cela est indiqué au paragraphe 86 ci-dessus;
   • ii) d'attirer l'attention du gouvernement sur l'importance que le Conseil d'administration a toujours attachée au principe selon lequel, dans tous les cas, y compris lorsque des syndicalistes sont accusés de délits politiques ou de délits de droit commun que le gouvernement considère comme étrangers à leurs activités syndicales, les personnes en question devraient être jugées promptement par une autorité judiciaire impartiale et indépendante;
   • d) de prendre acte du présent rapport intérimaire du Comité en ce qui concerne certaines questions portant sur la nouvelle législation syndicale récemment promulguée au Soudan, à propos de laquelle le Comité a attiré l'attention sur un certain nombre de principes généralement admis concernant la liberté d'organisation et a demandé au gouvernement de fournir des informations complémentaires sur certains points relatifs à ces principes, le Comité devant mettre le Conseil d'administration au courant de la nouvelle situation lorsque lesdites informations lui seront parvenues.
4. 81. La demande d'informations complémentaires contenue dans le paragraphe 90 d) du quarante-huitième rapport du Comité a été transmise au gouvernement du Soudan par lettre du Directeur général du 13 juin 1960, et le gouvernement a été informé de la décision du Conseil d'administration par une lettre du 30 juin 1960.
5. 82. Le gouvernement a fourni des informations complémentaires dans une communication du 6 décembre 1960. Dans cette communication, le gouvernement ne se borne pas à donner les indications requises par le Comité en ce qui concerne les questions se rattachant à la nouvelle législation syndicale, mais il commente les décisions qu'a prises le Conseil d'administration en adoptant les alinéas a), b) et c) du paragraphe 90 du quarante-huitième rapport du Comité, lesquels ont pour objet les allégations concernant la suspension des syndicats au Soudan et l'interdiction du journal syndical - point dont le gouvernement a été invité à continuer à tenir le Conseil d'administration au courant selon l'évolution de la situation - et les allégations relatives à l'arrestation de syndicalistes. Ces différents aspects du cas seront examinés tour à tour dans les lignes qui suivent.
6. 83. Le Soudan n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais il a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations concernant la suspension des syndicats au Soudan

1. 84. Ces allégations, ainsi que les observations faites à leur égard par le gouvernement et contenues dans ses communications antérieures, datées respectivement du 21 février 1959, du 25 août 1959 et du 13 mars 1960, ont été examinées dans les paragraphes 58 à 70 du quarante-huitième rapport du Comité, et ce dernier a présenté au Conseil d'administration les recommandations figurant dans le paragraphe 90 a) de ce rapport et reproduites au paragraphe 80 ci-dessus.
2. 85. Le gouvernement, dans sa communication du 6 décembre 1960, commence par indiquer que la promulgation de l'ordonnance sur les syndicats de 1948 n'a pas immédiatement donné lieu à des demandes d'enregistrement de la part des syndicats déjà existants du fait que ses dispositions reflètent un certain nombre de conceptions qui ne sont pas familières aux travailleurs soudanais. Il arriva, au contraire, que la seule organisation existant à l'époque - l'Association des intérêts des travailleurs des chemins de fer - tenta de se transformer en syndicat d'intérêt général groupant tous les travailleurs techniques ou manuels du secteur gouvernemental et du secteur privé, ce que le gouvernement jugeait contraire au principe fondamental selon lequel les différents syndicats devaient grouper des individus que rapproche une étroite communauté d'intérêts. Cependant, dès 1950, les craintes des travailleurs s'étant plus ou moins apaisées, certains des syndicats dépendant de l'Association des intérêts se groupèrent en congrès. Puis, en novembre 1950, quarante-cinq syndicats constituèrent une fédération des travailleurs manuels -- la Fédération des syndicats des travailleurs soudanais. A partir de ce moment, déclare le gouvernement, les syndicats et particulièrement la Fédération confondirent leurs «attributions normales sur le plan de la politique industrielle» avec une prise de position sur le plan de la politique proprement dite; ils descendirent ouvertement dans l'arène politique en 1951 pour prendre l'initiative d'une campagne ayant pour but de mettre un terme au Condominium - initiative qui donna lieu à des controverses au sein même des syndicats.
3. 86. Le gouvernement poursuit en commentant certains aspects des conditions sociales au Soudan et déclare qu'environ le dixième seulement de la population noue des relations pouvant être considérées comme relations entre employeurs et travailleurs, tandis que le reste est composé d'agriculteurs qui n'ont pas recours à une main-d'oeuvre permanente. La grande majorité des travailleurs organisés, qui appartiennent au groupe des salariés, sont employés dans le service de maison, dans les services publics, les transports, les professions en relation avec la santé publique ou avec l'entretien du matériel importé. Les travailleurs ne changent pas d'emploi, afin d'améliorer leur situation, ainsi qu'il est d'usage dans les pays dont l'industrialisation est plus avancée, et il n'existe pas de véritable marché du travail. Après les augmentations de salaires obtenues en 1950 et 1951, la Fédération des syndicats dut, selon le gouvernement, relâcher son emprise sur les divers syndicats, évolution attribuée en partie au fait que les travailleurs avaient obtenu les avantages qu'ils recherchaient, en partie au fait que la Fédération s'était immiscée dans les affaires des différents syndicats en tentant de leur imposer des grèves de caractère politique et en conduisant ses propres élections d'une manière non démocratique. Selon le gouvernement, la Fédération ordonna, à la fin de 1952, une série de « grèves outrancières» (mad strikes), refusant, par principe, toute négociation. Bien que la Fédération ait été reconnue de facto par le gouvernement à l'origine, l'ordonnance sur les syndicats de 1948 ne prévoyait pas l'enregistrement des fédérations et elle ne leur reconnaissait pas d'existence légale; le gouvernement informa la Fédération, à l'issue de ces grèves, qu'elle ne serait plus désormais reconnue en tant qu'organisme habilité à mener des négociations collectives.
4. 87. Quand un gouvernement autonome fut établi à la suite de l'accord anglo-égyptien de février 1953, la Fédération combattit cet accord, le gouvernement expose qu'à partir de ce moment, la Fédération et les syndicats se désintéressèrent de leurs attributions syndicales pour se consacrer à la campagne politique en vue des élections, les politiciens utilisant les syndicats à des fins personnelles, et les questions économiques étant rattachées aux questions politiques. L'influence des partis politiques se refléta dans les élections des dirigeants syndicaux et les syndicats tentèrent d'obtenir le soutien d'un parti politique, bien qu'une tendance se fût dessinée au sein du mouvement syndical en vue de suivre une ligne de conduite indépendante plus conforme à la véritable nature du syndicalisme. Un amendement à l'ordonnance sur les syndicats de 1956 avait permis l'enregistrement des fédérations de travailleurs ayant le même employeur ou occupés dans un secteur économique déterminé. Le gouvernement indique qu'aucune fédération ne put, toutefois, être enregistrée avant la prise du pouvoir par l'armée le 17 novembre 1958, par suite des collusions entre les partis politiques et les chefs syndicalistes. Quand le gouvernement actuel eut été instauré, il s'aperçut que certains dirigeants syndicalistes étaient, en même temps, chefs d'un parti politique et il jugea nécessaire, puisqu'il avait mis un terme aux activités partisanes, de mettre également un terme aux activités syndicales.
5. 88. Le gouvernement indique que cette suspension de l'activité syndicale par l'autorité administrative constitue un fait exceptionnel et unique et se range à l'avis exprimé au para graphe 90 a), i), du quarante-huitième rapport du Comité, selon lequel il est particulièrement important que les activités syndicales ne puissent faire l'objet d'une suspension par l'autorité administrative. Cette attitude se reflète, au dire du gouvernement, dans les dispositions de la nouvelle ordonnance de 1960 (voir paragraphes 111-113 ci-dessous) concernant la suppression des activités syndicales.
6. 89. Le gouvernement ajoute que plus de soixante syndicats ont soumis une demande d'enregistrement en vertu de la nouvelle ordonnance et que quarante-cinq d'entre eux devraient être enregistrés avant le 31 décembre 1960, après l'expiration du délai de trois mois requis par l'ordonnance. Cet aspect de la procédure instituée par l'ordonnance présente une valeur expérimentale et pourra faire l'objet de modifications par la suite. En conclusion, le gouvernement indique qu'il est disposé à fournir, le moment venu, des informations complémentaires au Conseil d'administration sur l'activité syndicale sous le régime de la législation nouvelle.
7. 90. Le Comité a noté que le compte rendu donné par le gouvernement des événements qui ont entraîné la suspension de l'activité syndicale à la fin de 1958 contribue d'une manière substantielle à la clarification des déclarations faites dans ses communications précédentes en ce qui concerne les imperfections de l'ordonnance sur les syndicats de 1948 et les attaches politiques des syndicats, ces deux facteurs étant parmi ceux qui ont contribué à créer la situation qui prévalait en 1958 et à la suspension des syndicats par l'autorité administrative dans des circonstances que le gouvernement qualifie d'exceptionnelles et uniques. Il ne semble pas cependant que ce compte rendu apporte aucun élément nouveau susceptible d'inciter le Comité à recommander au Conseil d'administration de modifier la conclusion énoncée au paragraphe 90 a) du quarante-huitième rapport du Comité reproduit au paragraphe 80 ci-dessus.
8. 91. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de prendre acte des informations complémentaires fournies par le gouvernement au sujet des événements qui ont précédé la suspension de l'activité syndicale au Soudan en novembre 1958, ainsi que de la déclaration du gouvernement selon laquelle cette suspension par l'autorité administrative constitue un cas exceptionnel et unique, le gouvernement exprimant son accord avec l'opinion du Conseil d'administration contenue dans le paragraphe 90 a), i), du quarante-huitième rapport du Comité qu'il a adopté, selon laquelle il est de la plus grande importance que les activités syndicales ne puissent être suspendues par l'autorité administrative;
   • b) de prendre acte également de la déclaration du gouvernement selon laquelle plus de soixante syndicats ont sollicité leur enregistrement en vertu de l'ordonnance modifiée sur les syndicats de 1960 - demandes dont quarante-cinq devraient être enregistrés avant le 31 décembre 1960 - le gouvernement se déclarant par ailleurs disposé à fournir, le moment venu, des informations complémentaires sur l'activité syndicale sous le régime de la législation nouvelle;
   • c) de prier le gouvernement de bien vouloir tenir compte du voeu exprimé par le Conseil d'administration lors de l'adoption du paragraphe 90, a), ii), du quarante-huitième rapport du Comité reproduit au paragraphe 80 ci-dessus et de continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à l'égard de la formation et du fonctionnement des syndicats au Soudan.
     • Allégations relatives à un journal syndical
   • 92. Ces allégations, ainsi que les observations présentées à leur sujet par le gouvernement dans ses communications précédentes, ont été examinées dans les paragraphes 80 à 82 du quarante-huitième rapport du Comité, et celui-ci a soumis au Conseil d'administration les recommandations contenues au paragraphe 90 b) de ce rapport, qui sont reproduites au paragraphe 80 ci-dessus.
9. 93. Dans sa communication du 6 décembre 1960, le gouvernement déclare que la possibilité, pour les syndicats, d'exprimer leur opinion dans leurs propres journaux sera examinée plus avant et que le Conseil d'administration continuera à recevoir des rapports et des informations à ce sujet.
10. 94. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de prendre acte de la déclaration du gouvernement, de réaffirmer l'importance qu'il a toujours attachée à la liberté de la presse syndicale et de demander au gouvernement de continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à cet égard.
    • Allégations relatives à l'arrestation de syndicalistes
11. 95. Ces allégations, ainsi que les observations fournies à leur sujet par le gouvernement dans ses communications précédentes, ont été examinées aux paragraphes 83 à 87 du quarante-huitième rapport du Comité, et ce dernier a présenté au Conseil d'administration les recommandations figurant au paragraphe 90 c) dudit rapport, reproduites au paragraphe 80 ci-dessus.
12. 96. Dans ses communications du 6 décembre 1960, le gouvernement déclare que l'arrestation et le jugement des travailleurs en question étaient conformes aux lois en vigueur et que c'est par suite de circonstances exceptionnelles que ces travailleurs ont été jugés par une cour martiale alors qu'ils auraient, en d'autres circonstances, été déférés aux tribunaux ordinaires.
13. 97. Le Comité estime que cette déclaration n'apporte aucun élément nouveau par rapport aux observations qui lui ont été soumises à sa réunion du 20 mai 1960, et que, eu égard aux recommandations finales qu'il a présentées au Conseil d'administration dans le paragraphe 90 c) de son quarante-huitième rapport, il n'y a pas de raison pour qu'une recommandation complémentaire ou qu'une modification des recommandations antérieures soient présentées au Conseil d'administration.
    • Problèmes particuliers soulevés par l'ordonnance (modificatrice) sur les syndicats, 1960
14. 98. A sa réunion du 20 mai 1960, le Comité avait été saisi du texte de l'ordonnance (modificatrice) sur les syndicats, 1960, qui est entrée en vigueur le 9 février 1960, et qui lui avait été adressé par le gouvernement en même temps que sa communication du 13 mars 1960. Le Comité était également saisi d'un certain nombre d'observations du gouvernement au sujet des travaux préparatoires et de l'examen de la législation antérieure auxquels il a été procédé avant la promulgation de l'ordonnance de 1960, ainsi que des observations relatives à des dispositions particulières et dont il est tenu compte ci-dessous dans le cadre de l'analyse de ces dispositions.
15. 99. Le Comité a expliqué, au cours de cette réunion, quelles étaient les raisons qui l'avaient incité à décider d'examiner certaines dispositions figurant dans la législation nouvelle et mettant en cause des principes inclus dans la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, en dépit du fait que cette convention n'a pas été ratifiée par le Soudan. Ces raisons ont été exposées au paragraphe 71 du quarante-huitième rapport du Comité, dont la teneur est la suivante:
16. 71. La nouvelle législation contient un certain nombre de dispositions qu'il convient d'examiner à la lumière des principes généralement admis concernant le droit d'association et aussi une ou deux dispositions dont la signification et la portée ne sont pas tout à fait claires. Plusieurs de ces principes ont été inclus dans la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. Cette convention n'a pas été ratifiée par le Soudan, mais le Comité, comme il l'a fait à propos du cas no 102 concernant l'Union sud-africaine et du cas no 169 concernant la Turquie, estime qu'il convient de souligner que la Déclaration de Philadelphie - qui fait maintenant partie intégrante de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail et dont les buts et objectifs figurent au nombre de ceux pour la réalisation desquels l'Organisation existe en vertu de l'article premier de la Constitution, telle qu'elle a été modifiée à Montréal en 1946 reconnaît «... l'obligation solennelle pour l'Organisation internationale du Travail de seconder la mise en oeuvre, parmi les différentes nations du monde, de programmes propres à réaliser... la reconnaissance effective du droit de négociation collective et la coopération des employeurs et de la main-d'oeuvre pour l'amélioration continue de la production ainsi que la collaboration des travailleurs et des employeurs à l'élaboration et à l'application de la politique sociale et économique.» Dans ces conditions, le Comité, comme il l'a fait à propos des cas nos 102 et 169, estime « qu'en s'acquittant de la responsabilité qui lui a été confiée de favoriser l'application de ces principes, il devrait, notamment, se laisser guider dans sa tâche par les dispositions en la matière approuvées par la Conférence et contenues dans la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et dans la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949, qui constituent des éléments d'appréciation lors de l'examen d'allégations déterminées, d'autant plus que les Membres de l'Organisation ont, en vertu de l'article 19, alinéa 5, e), de la Constitution, l'obligation de faire rapport au Directeur général du Bureau international du Travail, à des périodes appropriées, selon ce que décidera le Conseil d'administration, sur l'état de leur législation et sur leur pratique concernant les questions faisant l'objet de conventions non ratifiées, en précisant dans quelle mesure suite a été donnée à toute disposition de la convention par voie législative, par voie administrative, par voie de contrats collectifs ou par toute autre voie et en exposant quelles difficultés empêchent ou retardent la ratification de ces conventions». Le Soudan est l'un des gouvernements qui se sont conformés à cette obligation à la demande du Conseil d'administration relativement à la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, en envoyant un rapport en 1959. Par conséquent, le Comité estime que, tout en reconnaissant que les dispositions de cette convention n'ont pas pour le Soudan un caractère obligatoire, il doit examiner les allégations contenues dans la présente plainte qui mettent en question des principes contenus dans la convention, en vue d'établir les faits et de présenter un rapport au Conseil d'administration.
17. 100. Le Comité ayant abordé l'examen de certaines dispositions particulières de l'ordonnance (modificatrice) sur les syndicats, 1960, a décidé d'inviter le gouvernement à fournir des informations complémentaires au sujet d'un certain nombre de ces dispositions avant de formuler à l'intention du Conseil d'administration ses recommandations finales sur cet aspect du cas. Le gouvernement a transmis des informations complémentaires dans sa communication du 6 décembre 1960, qui était accompagnée d'un nouvel exemplaire corrigé du texte de l'ordonnance. Le Comité est, par conséquent, en mesure de poursuivre l'examen des différentes dispositions de l'ordonnance.
    • a) Dispositions relatives à la formation des syndicats
18. 101. A sa réunion du 20 mai 1960, le Comité a remarqué que l'article 9, al. 1, de l'ordonnance principale - telle qu'elle a été modifiée en 1960 - porte à cinquante le nombre minimum des membres fondateurs d'un nouveau syndicat. Le Comité a souligné que la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a exprimé l'avis que la création d'un syndicat peut être considérablement gênée ou même rendue impossible lorsque la législation fixe le nombre minimum des membres d'un syndicat à un niveau manifestement trop élevé, ce qui est le cas, par exemple, lorsque la législation prescrit qu'un syndicat doit compter au moins quinze membres fondateurs. Cette condition doit être rapprochée du nouvel article 27, al. 3, de l'ordonnance, telle qu'elle a été modifiée, selon lequel « aucun travailleur n'adhérera à un syndicat autre que celui qui est constitué par les travailleurs au service du gouvernement ou de l'entreprise privée qui l'occupe ». Le Comité a donc estimé nécessaire d'attirer l'attention du gouvernement sur l'opinion de la Commission d'experts citée plus haut. Le Comité a également invité le gouvernement à déclarer si l'effet dudit article 27, al. 3, est d'empêcher la formation de syndicats professionnels, et, par suite, de priver les travailleurs des entreprises occupant moins de cinquante personnes du droit d'adhérer à des syndicats, situation qui serait clairement incompatible avec le principe énoncé à l'article 2 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, aux termes de laquelle les travailleurs... sans distinction d'aucune sorte ont le droit de constituer des organisations de leur choix.
19. 102. Dans sa communication du 6 décembre 1960, le gouvernement déclare que l'objectif poursuivi en portant à cinquante le nombre minimum des membres fondateurs était de débarrasser le mouvement syndical de syndicats éphémères qui n'existaient que sur le papier. Par ailleurs, il faut que les cotisations atteignent un niveau suffisant pour permettre aux syndicats d'avoir un bureau permanent. Le gouvernement déclare à ce propos qu'il est arrivé, par le passé, que certains syndicats n'aient pas de bureaux et ne disposent pas de registre de leurs membres en bonne et due forme. De l'avis du gouvernement, la nouvelle disposition renforcera la position des syndicats dans d'éventuelles négociations. L'article 27, al. 3, a pour but d'encourager les «associations internes » (houses associations) groupant les travailleurs d'un seul département du gouvernement ou d'une entreprise privée - type d'association qui est «de nature à convenir à des travailleurs peu formés». Le gouvernement n'a pas, pour le moment, l'intention d'encourager les syndicats professionnels. Le gouvernement souligne, à cet égard, que l'ordonnance de 1960 sur les conflits sociaux s'applique à tout conflit entre employeurs et travailleurs, que ces derniers soient ou non membres d'un syndicat. Cependant, conclut le gouvernement, la situation actuelle pourrait être modifiée à la lumière de l'expérience et de la pratique futures.
20. 103. Il apparaît donc que la législation actuellement en vigueur ne reconnaît pas le droit de former des syndicats professionnels et que la liberté d'association est limitée à la formation de syndicats groupant les membres d'une entreprise particulière - et, même dans ce cas, sous réserve que l'entreprise soit suffisamment importante pour qu'un syndicat groupant ses employés puisse être créé par un minimum de cinquante travailleurs. Il semble en découler que les travailleurs des entreprises qui emploient moins de cinquante personnes ne peuvent exercer aucun droit d'association et que, même dans les entreprises importantes, cet exercice est limité au cas où cinquante au moins des travailleurs qu'elles emploient sont d'accord pour fonder un syndicat.
21. 104. Le Comité a également souligné, à sa session du 20 mai 1960, que la définition du terme « travailleur» dans l'article 2 de l'ordonnance telle qu'elle a été modifiée en 1960 englobe uniquement les personnes qui exécutent « un travail manuel qualifié ou non »; si bien que tous les travailleurs, à l'exception uniquement des ouvriers manuels, seraient ainsi privés du droit de s'organiser. En outre, la définition du terme « travailleur » exclut également «les fonctionnaires appartenant à des catégories déterminées ou les travailleurs occupant des emplois non classifiés du gouvernement ».
22. 105. Dans sa communication du 6 décembre 1960, le gouvernement déclare que cette définition fera certainement l'objet d'un nouvel examen quand les syndicats actuellement en formation entreront en activité.
23. 106. Dans ces conditions, le Comité, tenant compte des considérations exposées au paragraphe 101 ci-dessus et de la réponse du gouvernement aux questions qui lui ont été posées par le Comité, recommande au Conseil d'administration:
    • a) de prendre acte de la déclaration du gouvernement indiquant que la définition du terme « travailleur » figurant à l'article 2 de l'ordonnance sur les syndicats, telle qu'elle a été modifiée en 1960, doit faire l'objet d'un nouvel examen quand les syndicats actuellement en formation entreront en activité et de demander au gouvernement de tenir le Conseil d'administration au courant des progrès réalisés dans ce domaine;
    • b) d'exprimer l'espoir que, tenant compte des considérations exposées aux paragraphes 101, 103 et 104 ci-dessus à l'égard des articles 9, al. 1, et 27, al. 3, de l'ordonnance modifiée, le gouvernement envisagera de rédiger ces articles de manière à permettre la formation de syndicats professionnels et de demander au gouvernement de continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution future de la situation à cet égard.
    • b) Dispositions relatives aux fédérations et confédérations et à l'affiliation à des organisations internationales de travailleurs
24. 107. A sa session du 20 mai 1960, le Comité a remarqué que l'article 27, al. 4, de l'ordonnance, telle qu'elle a été modifiée en 1960, qui prévoit que tout syndicat dont les membres sont au service d'un seul et même employeur n'ont pas le droit de s'unir, ou de se fédérer, ou de s'affilier de quelque autre manière à un autre syndicat, n'était pas compatible avec le principe généralement accepté et contenu dans l'article 5 de la convention (no 87) sur la liberté d'association et la protection du droit syndical, 1948, selon lequel les organisations de travailleurs ont le droit de constituer des fédérations et des confédérations. Comme il n'apparaissait pas tout à fait clairement si l'article s'appliquait à tous les types de syndicats, le Comité avait invité le gouvernement à expliquer dans quelles circonstances, le cas échéant, les syndicats ont, selon le libellé actuel de la loi, le droit de se fédérer, et dans quelles conditions les syndicats sont autorisés à fusionner, étant donné que l'ordonnance de 1960 a abrogé les dispositions antérieures au sujet du fusionnement.
25. 108. Le Comité a également remarqué que, selon le nouvel article 27, al. 1, aucun syndicat enregistré ne peut s'affilier à une organisation non assujettie à l'ordonnance ni participer à l'activité d'une organisation de ce genre, et que cette disposition semble avoir pour effet de priver les syndicats du droit de s'affilier à des organisations internationales de travailleurs, droit qui est presque universellement reconnu et qui est énoncé à l'article 5 de la convention cité ci-dessus.
26. 109. Dans sa communication du 6 décembre 1960, le gouvernement déclare que la possibilité de permettre la formation de fédérations sera examinée quand la nécessité de constituer des fédérations s'imposera aux travailleurs. Etant donné, ajoute le gouvernement, que la formation de fédérations et de confédérations n'est pas autorisée actuellement, il serait difficile de permettre aux syndicats particuliers de s'affilier à des organismes extérieurs, mais cette question fera ultérieurement l'objet d'un nouvel examen.
27. 110. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration:
    • a) de prendre acte de la déclaration du gouvernement que la possibilité de permettre la formation de fédérations ou de confédérations sera examinée quand la nécessité de constituer des fédérations s'imposera aux travailleurs, et que la question de l'affiliation à des organisations internationales fera ultérieurement l'objet d'un nouvel examen;
    • b) d'exprimer l'espoir que le gouvernement, tenant compte des considérations exposées aux paragraphes 107 et 108 ci-dessus, envisagera de modifier la législation afin de permettre la formation de fédérations et de confédérations et l'affiliation des organisations nationales à des organisations internationales de travailleurs;
    • c) de demander au gouvernement de continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à cet égard.
    • c) Dispositions relatives à l'appel du refus ou de l'annulation d'enregistrement d'un syndicat
28. 111. A sa session du 20 mai 1960, le Comité a remarqué que, selon l'article 14 de l'ordonnance principale de 1948, il peut être fait appel du refus d'enregistrement d'un syndicat devant un juge de la Haute Cour, qui peut ordonner « que le syndicat soit enregistré ou qu'il ne soit pas enregistré ». Selon l'article 18, al. 4, il peut être fait appel de l'annulation de l'enregistrement « devant la Haute Cour, dont la décision sera définitive ». Dans le texte de l'ordonnance modifiée, les mots figurant ci-dessus entre guillemets ont disparu et, dans chaque cas, l'appel doit être adressé à un « juge de la Haute Cour qui examinera l'appel selon la Civil Law Ordinance, et les documents du préposé à l'enregistrement seront considérés en ce cas comme documents d'un tribunal ». Lorsqu'elle a examiné la législation de certains pays, dans lesquels il peut être fait appel devant des autorités gouvernementales supérieures d'une décision de refuser d'enregistrer un syndicat, ou de notifier l'annulation de l'enregistrement, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a formulé des observations suggérant qu'une disposition expresse devrait prévoir que ces appels doivent être interjetés devant les tribunaux, ce qui correspond d'ailleurs à la procédure habituelle en pareil cas. Etant donné que les dispositions de la première ordonnance consacraient le principe généralement admis selon lequel tout appel d'un refus ou d'une annulation d'enregistrement d'un syndicat doit être interjeté devant les tribunaux ordinaires, le Comité a invité le gouvernement à préciser dans quelle mesure la nouvelle législation respecte ce principe et, en particulier, si le juge de la Haute Cour dispose encore du pouvoir d'infirmer une décision portant refus ou annulation d'enregistrement.
29. 112. Dans sa communication du 6 décembre 1960, le gouvernement confirme que le juge de la Haute Cour conserve le pouvoir d'infirmer la décision du préposé à l'enregistrement des syndicats portant refus ou annulation d'enregistrement d'un syndicat.
30. 113. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de décider que, eu égard à la déclaration du gouvernement selon laquelle les amendements apportés en 1960 aux articles 14 et 18, al. 4, de l'ordonnance sur les syndicats de 1948 n'ont pas enlevé au juge de la Haute Cour la faculté d'infirmer la décision du préposé à l'enregistrement des syndicats de refuser ou d'annuler l'enregistrement d'un syndicat, il n'estime pas qu'il soit utile de poursuivre l'examen de cet aspect de la législation.
    • d) Dispositions relatives aux pouvoirs du commissaire du travail
31. 114. A sa session du 20 mai 1960, le Comité a remarqué que l'article 32 de l'ordonnance principale prévoyait que le commissaire du travail « pouvait» édicter des règlements concernant les questions précisées dans cet article. La nouvelle législation prévoit que le commissaire « devra» édicter des règlements concernant notamment «les buts et objectifs du syndicat » et « les fonds d'un syndicat, les cotisations des membres, les subventions du gouvernement et la manière dont ces fonds sont utilisés». Le Comité a souligné l'importance qu'il attache aux principes généralement admis - et énoncés aux articles 3 et 8 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948 - prescrivant que les organisations de travailleurs ont le droit « d'élaborer leurs statuts et règlements administratifs... d'organiser leur gestion et leur activité et de formuler leur programme d'action», que « les autorités publiques doivent s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal » et que « la législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte» aux garanties prévues par la convention. Le Comité a estimé que toute disposition qui conférerait aux autorités le droit, par exemple, de limiter les activités syndicales par rapport aux activités et objectifs des syndicats dans la grande majorité des pays en vue de promouvoir et de défendre les intérêts de leurs membres, ou celui de restreindre la liberté d'un syndicat de fixer les cotisations de ses membres et de gérer et d'utiliser ses fonds comme il le désire en vue d'objectifs syndicaux normaux et licites, serait incompatible avec les principes généralement acceptés qui ont été rappelés plus haut. En conséquence, le Comité a invité le gouvernement à préciser, à la lumière de ces principes, la portée exacte des nouvelles dispositions de l'article 32 g) et h) de la nouvelle ordonnance ainsi que la compétence du commissaire du travail dans le domaine réglementé par lesdites dispositions.
32. 115. Dans sa communication du 6 décembre 1960, le gouvernement déclare que, dans le passé, les syndicats élaboraient eux-mêmes leurs statuts et les soumettaient ensuite au commissaire du travail « à seule fin de vérifier s'ils étaient bien en ordre ». Le gouvernement ajoute que « rien n'a été changé à cette manière de procéder, sinon que lattent: on a été attirée particulièrement sur elle ». C'est dans ce but qu'ont été insérées les dispositions figurant aux alinéas g) et h) de l'article 32.
33. 116. Le Comité a estimé que les termes employés par le gouvernement ne permettent pas de se faire une idée tout à fait claire des raisons qui ont motivé les amendements en question. En l'état actuel des choses, l'article 32 laisse au commissaire du travail, ainsi qu'il est assez courant dans les législations des pays ou territoires dans lesquels les syndicats ne sont pas encore très développés, la faculté d'édicter des règlements concernant certaines questions de forme - formulaires utilisés, tenue des registres, taxes d'enregistrement, etc., l'insertion des alinéas g) et h) ayant toutefois ajouté des points qui ne sont pas normalement du ressort des autorités administratives. Le gouvernement déclare cependant d'une manière catégorique que l'amendement en cause n'a pas modifié l'état de choses antérieur.
34. 117. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration de prendre acte de la déclaration du gouvernement selon laquelle l'insertion des alinéas g) et h) de l'article 32 de l'ordonnance sur les syndicats n'a pas modifié l'état de choses antérieur, qui était caractérisé par le fait que les syndicats élaboraient eux-mêmes leurs statuts; de suggérer au gouvernement, eu égard aux principes énoncés au paragraphe 114 ci-dessus, de soumettre peut-être le contenu de l'article 32 à un nouvel examen afin que la législation ne laisse pas subsister d'ambiguïté à cet égard.
    • e) Dispositions relatives au contrôle des comptes des syndicats
35. 118. A sa session du 20 mai 1960, le Comité a noté que l'article 21, al. 1, de l'ordonnance principale contenait une disposition-type selon laquelle le trésorier d'un syndicat doit soumettre les comptes à l'assemblée générale des membres, mais que l'article 21, al. 2, nouveau, introduit par l'ordonnance de 1960, prévoyait que «les comptes seront présentés par le gouvernement à condition que le syndicat contribue par le paiement d'honoraires dont le montant est fixé par le commissaire du travail ». Le Comité a émis l'avis que cette disposition était malaisée à comprendre et, pensant qu'il s'agissait peut-être d'une erreur de traduction, a invité le gouvernement à préciser la signification de l'article 21, al.
36. 119. Dans sa communication du 6 décembre 1960, le gouvernement déclare que les mots qui figuraient dans sa réponse antérieure ont été mal transcrits, et que le texte exact a la teneur suivante : «les comptes syndicaux seront vérifiés par le gouvernement à condition que les syndicats contribuent en versant des honoraires de vérification des comptes, fixés au montant jugé raisonnable par le commissaire du travail ».
37. 120. Le Comité a estimé que, si de nombreuses législations contiennent des dispositions prescrivant que les comptes syndicaux soient vérifiés, soit par un contrôleur désigné par le syndicat ou, plus rarement, par le préposé à l'enregistrement des syndicats, il est généralement admis que ce contrôleur doit posséder les qualifications professionnelles requises et être une personne indépendante. En conséquence, le Comité a estimé qu'une disposition réservant au gouvernement un droit de contrôle des fonds syndicaux est incompatible avec le principe généralement admis selon lequel les syndicats doivent avoir le droit d'organiser leur gestion, les autorités publiques devant s'abstenir de toute intervention de nature à limiter ce droit ou à en entraver l'exercice légal.
38. 121. Dans ces conditions, le Comité recommande au Conseil d'administration d'exprimer l'espoir que le gouvernement, tenant compte des considérations exposées au paragraphe 120 ci-dessus, voudra bien revoir les termes de l'article 21, al. 2, de l'ordonnance modifiée, afin que les comptes des syndicats soient vérifiés par des contrôleurs qualifiés et indépendants.

Recommandation du comité

1. 122. En ce qui concerne le cas dans son ensemble, le Comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de décider, en ce qui concerne les allégations relatives à la suspension des syndicats au Soudan:
   • i) de prendre acte des informations complémentaires fournies par le gouvernement au sujet des événements qui ont précédé la suspension de l'activité syndicale au Soudan en novembre 1958, ainsi que de la déclaration du gouvernement selon laquelle cette suspension par l'autorité administrative constitue un cas exceptionnel et unique, le gouvernement partageant l'opinion que le Conseil d'administration a exprimé en adoptant au paragraphe 90 a), i), du quarante-huitième rapport du Comité, qu'il est de la plus grande importance que les activités syndicales ne puissent être suspendues par l'autorité administrative;
   • ii) de prendre acte également de la déclaration du gouvernement selon laquelle plus de soixante syndicats ont sollicité leur enregistrement en vertu de l'ordonnance (modificatrice) sur les syndicats de 1960 - demandes dont quarante-cinq donneront lieu à enregistrement effectif d'ici au 31 décembre 1960 -, le gouvernement se déclarant, par ailleurs, disposé à fournir, le moment venu, des informations complémentaires sur l'activité syndicale sous le régime de la législation nouvelle;
   • iii) de prier le gouvernement de bien tenir compte du voeu que le Conseil d'administration a exprimé en adoptant le paragraphe 90 a), ii), du quarante-huitième rapport du Comité, reproduit au paragraphe 80 ci-dessus, et de continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation en ce qui concerne la formation et le fonctionnement des syndicats au Soudan;
   • b) de décider, quant aux allégations relatives à un journal syndical, de prendre acte de la déclaration du gouvernement indiquant que la possibilité pour les syndicats d'exprimer leur opinion dans leurs propres journaux sera examinée plus avant, de réaffirmer l'importance que le Conseil a toujours attachée à la liberté de la presse syndicale et de demander au gouvernement de tenir le Conseil d'administration au courant des progrès réalisés dans ce domaine;
   • c) de décider, en ce qui concerne les problèmes particuliers soulevés par l'ordonnance (modificatrice) sur les syndicats de 1960:
   • i) que, eu égard à la déclaration du gouvernement selon laquelle les modifications apportées en 1960 aux articles 14 et 18, al. 4, de l'ordonnance sur les syndicats de 1948 laissent au juge de la Haute Cour la faculté d'infirmer la décision du préposé à l'enregistrement des syndicats de refuser ou d'annuler l'enregistrement d'un syndicat, il n'est pas utile de poursuivre l'examen de cet aspect de la législation;
   • ii) de prendre acte de la déclaration du gouvernement selon laquelle l'insertion des alinéas g) et h) de l'article 32 de l'ordonnance sur les syndicats n'a pas modifié l'état de choses antérieur, qui était caractérisé par le fait que les syndicats élaboraient eux-mêmes leurs statuts, et de suggérer au gouvernement, eu égard aux principes énoncés au paragraphe 114 ci-dessus, de bien vouloir étudier à nouveau le contenu de ces alinéas afin qu'il ne subsiste pas d'ambiguïté dans la législation;
   • iii) d'exprimer l'espoir que le gouvernement, tenant compte des considérations exposées au paragraphe 120 ci-dessus, examinera à nouveau les termes de l'article 21, al. 2, de l'ordonnance, telle qu'elle a été modifiée, afin que les comptes des syndicats soient vérifiés par des contrôleurs qualifiés et indépendants;
   • iv) de prendre acte de la déclaration du gouvernement indiquant que la définition du terme « travailleurs» figurant à l'article 2 de l'ordonnance sur les syndicats, telle qu'elle a été modifiée en 1960, doit faire l'objet d'un nouvel examen quand les syndicats actuellement en formation entreront en activité et de demander au gouvernement de le tenir au courant des progrès effectués à cet égard;
   • v) d'exprimer l'espoir que, tenant compte des considérations exposées aux paragraphes 101, 103 et 104 à l'égard des articles 9, al. 1 et 27, al. 3, de l'ordonnance modifiée, le gouvernement envisagera de rédiger ces articles de manière à permettre la formation de syndicats professionnels et de demander au gouvernement de continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution future de la situation à cet égard;
   • vi) de prendre acte de la déclaration du gouvernement indiquant que la possibilité de permettre la formation de fédérations ou de confédérations sera examinée quand la nécessité de constituer des fédérations s'imposera aux travailleurs, et que la question de l'affiliation à des organisations internationales fera ultérieurement l'objet d'un nouvel examen; d'exprimer l'espoir que le gouvernement, tenant compte des considérations exposées aux paragraphes 107 et 108 ci-dessus, envisagera de modifier sa législation de manière à permettre la formation de fédérations et de confédérations et l'affiliation des organisations nationales à des organisations internationales de travailleurs et de demander au gouvernement de continuer à tenir le Conseil d'administration au courant de l'évolution de la situation à cet égard.