Rapport intérimaire - Rapport No. 108, 1969

Cas no 506 (Libéria) - Date de la plainte: 26-JANV.-67 - Clos

1. 208. Le comité a examiné ce cas à ses sessions de mai et novembre 1967, à l'occasion desquelles il a présenté au Conseil d'administration un rapport intérimaire contenu aux paragraphes 47 à 101 de son quatre-vingt-dix-neuvième rapport et aux paragraphes 407 à 452 de son cent unième rapport. Ces rapports ont été approuvés par le Conseil d'administration à sa 169ème session (juin 1967) et à sa 170ème session (novembre 1967).
2. 209. Certaines des allégations formulées ont fait l'objet de recommandations définitives de la part du comité, recommandations qui ont été approuvées par le Conseil d'administration. Les paragraphes suivants traitent des seules allégations restées en suspens.
3. 210. Par une communication en date du 13 août 1968, le gouvernement a fourni certaines informations en réponse aux demandes du Conseil d'administration.
4. 211. Le Libéria a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, de même que la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

Allégations relatives à l'affiliation de syndicats à des organisations syndicales internationales

1. 212. A l'origine, ces allégations se rapportaient à la loi du 9 février 1966 tendant à rétablir, à compléter et à accroître les pouvoirs extraordinaires accordés au Président du Libéria. Lorsqu'il a examiné cet aspect du cas à sa session de novembre 1967, le comité a pris note du fait que la loi avait expiré, qu'une nouvelle législation intitulée « Loi étendant les pouvoirs extraordinaires accordés au Président du Libéria » avait été promulguée le 21 mars 1967 et que cette nouvelle loi, tout en différant de la loi précédente à certains égards, lui est néanmoins semblable sur des points essentiels.
2. 213. Les plaignants avaient allégué que, dans la mesure où ils se rapportaient aux organisations syndicales, les alinéas r) et s) de l'article 1er des deux lois en question constituent une violation de l'article 5 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, qui prévoit entre autres que les organisations syndicales nationales ont le droit de s'affilier à des organisations syndicales internationales. L'article 1er, alinéa r), de la loi du 21 mars 1967 habilite le président à interdire « tout syndicat pouvant être convaincu de subir une influence ou une domination extérieure », et l'article 1er, alinéa s), de la loi prévoit l'interdiction de « tout syndicat pouvant être convaincu de recevoir une aide financière ou d'autres avantages d'une source extérieure, à moins que cette aide ou ces autres avantages soient admis et transmis par le gouvernement ». La Fédération internationale des travailleurs des plantations, de l'agriculture et des secteurs connexes avait allégué que, dans la pratique, les pouvoirs donnés au gouvernement dans les dispositions susmentionnées ont été employés de manière à entraver le libre exercice des activités syndicales internationales. Comme exemples de cette ingérence, la fédération plaignante avait allégué que les réunions entre des représentants d'organisations syndicales internationales et les syndicalistes libériens sont, sauf autorisation du gouvernement, interdites et que les syndicalistes ont l'obligation d'obtenir une autorisation expresse du gouvernement pour pouvoir participer, à l'étranger, à des réunions ou à des conférences d'organisations syndicales internationales auxquelles leurs syndicats sont affiliés ou dont ils sont parfois des responsables élus. A sa session de novembre 1967, le comité a pris note du fait que les preuves apportées par les plaignants n'avaient pas fait l'objet d'un démenti du gouvernement.
3. 214. Par conséquent, aux paragraphes 419 à 421 de son cent unième rapport, le comité a rappelé le principe du droit d'affiliation à des organisations syndicales internationales, indiquant que ce principe implique le droit pour les représentants d'organisations nationales de se maintenir en contact avec les organisations internationales auxquelles ils sont affiliés et de prendre part aux activités de ces organisations, signalant également que les organisations syndicales nationales ont le droit de bénéficier des services et des avantages découlant de cette affiliation.
4. 215. En conséquence, au paragraphe 424 de son cent unième rapport, le comité a recommandé au Conseil d'administration:
5. ......................................................................................................................................................
6. b) de noter que les alinéas r) et s) de l'article 1er de la loi du 21 mars 1967, dans la mesure où ils pourraient se référer au droit d'affiliation internationale des syndicats, ne sont pas compatibles avec l'article 5 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, ratifiée par le Libéria;
7. c) d'exprimer au gouvernement l'espoir qu'il tiendra compte des observations du Comité:
8. i) dans l'application aux syndicats des alinéas r) et s) de l'article 1er de la loi du 21 mars 1967;
9. ii) dans la promulgation de toute nouvelle législation à l'expiration de la loi du 21 mars 1967;
10. d) de prier le gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant de l'état de la législation et de la pratique en ce qui concerne le droit énoncé à l'article 5 de la convention no 87.
11. 216. Dans sa communication datée du 13 août 1968, le gouvernement déclare qu'il n'a pris aucune mesure propre à empêcher les organisations de travailleurs et d'employeurs de s'affilier à des organisations internationales de travailleurs et d'employeurs. « La seule restriction imposée auxdites organisations, poursuivait le gouvernement, était que, si elles bénéficiaient d'une aide financière de sources extérieures, l'organisme national pour les questions du travail (National Labour Affairs Agency) devait approuver la transaction pour qu'elle ait un caractère légal. L'objet de cette disposition était d'empêcher les activités subversives de source étrangère. Elle n'entravait en rien l'exercice des droits syndicaux légitimes au Libéria. » Le gouvernement concluait en indiquant que la loi sur les pouvoirs extraordinaires était venue à expiration et n'avait pas été promulguée de nouveau.
12. 217. Le comité rappelle que, comme cela est indiqué au paragraphe 213 ci-dessus, ces allégations se réfèrent aussi aux restrictions concernant les réunions entre les représentants d'organisations syndicales internationales et de syndicalistes libériens et à la participation, à l'étranger, à des réunions ou à des conférences d'organisations syndicales internationales. Etant donné que ces restrictions ne paraissent pas résulter directement des dispositions de la loi sur les pouvoirs extraordinaires, le comité ne voit pas clairement dans quelle mesure l'état des questions traitées en rapport avec cet aspect des allégations a pu être modifié du fait que la loi a cessé d'être appliquée.
13. 218. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration:
14. a) de prendre note du fait que la loi de 1967 sur les pouvoirs extraordinaires, dont les alinéas r) et s) de l'article 1er ont été évoqués à propos de cet aspect du cas, est venue à expiration et n'a pas été reconduite;
15. b) de prier le gouvernement de bien vouloir indiquer dans quelle mesure le fait que la loi a cessé d'être appliquée a modifié la situation décrite au paragraphe 217 ci-dessus et quel est présentement l'état de la législation et de la pratique à cet égard.
16. Allégations relatives à la loi du 11 février 1966 portant modification de la loi sur les pratiques en matière de travail
17. 219. Ces allégations se réfèrent à l'article 4601-A de la loi qui dispose qu'« aucun syndicat ni aucune organisation de travailleurs de l'industrie ne peut exercer un privilège ou une fonction au nom des travailleurs de l'agriculture et qu'aucun syndicat ni aucune organisation de travailleurs de l'agriculture ne peut exercer un privilège ou une fonction au nom des travailleurs de l'industrie ». Il a été allégué que cette disposition est contraire particulièrement à l'article 5 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, qui dispose entre autres que les organisations de travailleurs ont le droit de former des fédérations et des confédérations.
18. 220. A sa session de mai 1967, le comité a recommandé au Conseil d'administration de prier le gouvernement de bien vouloir lui fournir ses observations sur les allégations contenues au paragraphe 70 de son quatre-vingt-dix-neuvième rapport, qui a la teneur suivante:
19. Si le comité comprend bien la situation, la seule centrale syndicale libérienne, le Congrès des organisations professionnelles, est une confédération nationale groupant les syndicats professionnels des différentes branches d'activité. Il est allégué que les travailleurs des plantations ou de l'agriculture ont été, en fait, organisés jusqu'à un certain point par le congrès précité, mais que les résultats obtenus ont été réduits à néant par la loi du I l février 1966 portant modification de la loi sur les pratiques en matière de travail, de sorte que celle-ci, telle qu'elle est désormais appliquée, empêche le Congrès libérien des organisations professionnelles de chercher directement à défendre les intérêts des travailleurs des plantations et à les aider à former un ou des syndicats sous son égide, ainsi qu'à devenir des éléments constitutifs de cette centrale ou confédération nationale; la loi empêcherait aussi la création d'une seule centrale nationale englobant tous les syndicats du pays.
20. 221. Reprenant l'examen du cas à sa session de novembre 1967, le comité, ayant pris note d'une communication du gouvernement datée du 11 septembre 1967, a admis, sur la base des assurances données par le gouvernement, que la loi n'empêche pas un syndicat agricole de s'affilier au Congrès des organisations industrielles (C.I.O.), à condition que le syndicat en question soit réellement un syndicat groupant exclusivement des travailleurs de l'agriculture et non un syndicat mixte groupant à la fois des travailleurs de l'agriculture et de l'industrie. Par conséquent, le comité a estimé que les allégations selon lesquelles la loi empêcherait la création d'une seule centrale syndicale nationale englobant tous les syndicats du pays n'appellent pas un examen plus approfondi. Cependant, le comité a prié le gouvernement de bien vouloir fournir des observations au sujet de l'autre aspect de ces allégations selon lequel la loi, dans son application présente, empêche le C.I.O. de chercher directement à défendre les intérêts des travailleurs des plantations et à les aider à former un ou des syndicats sous son égide.
21. 222. Dans sa communication datée du 13 août 1968, le gouvernement a indiqué qu'il n'a pris aucune mesure, formelle ou autre, visant à empêcher les travailleurs des plantations, ou de l'agriculture à s'organiser. « Néanmoins, a-t-il déclaré, le gouvernement estime que les travailleurs de l'industrie et de l'agriculture ne devraient pas être représentés par le même syndicat ouvrier ou par la même fédération. Un tel état de choses pourrait se révéler nuisible aux intérêts des deux groupes de travailleurs. Le C.I.O. est un grand syndicat industriel libérien et lui permettre d'organiser aussi la main-d'oeuvre des plantations et la main-d'oeuvre agricole aurait vraisemblablement pour résultat une représentation inadéquate des droits de ces travailleurs. La main-d'oeuvre agricole du Libéria devrait être représentée par un syndicat s'occupant uniquement de défendre ses intérêts. Permettre au C.I.O. de donner son appui incontesté à l'organisation des travailleurs agricoles et des travailleurs des plantations pourrait entraîner la formation d'un syndicat ouvrier fantoche relevant du C.I.O, constitué pour les travailleurs agricoles ou les travailleurs des plantations, dont les intérêts seraient probablement moins bien défendus que s'ils étaient représentés par un syndicat indépendant du C.I.O ayant pour rôle unique et primordial de défendre les droits et les intérêts des travailleurs de l'agriculture et des plantations. »
22. 223. Il est apparu au comité qu'il existe quelque contradiction dans les observations précédemment formulées par le gouvernement - dans ses communications du 3 mai 1967 et du 11 septembre 1967 - et dans celles qu'il a présentées dans une communication plus récente. Dans ses communications précédentes, le gouvernement avait déclaré « accepter pleinement le droit des syndicats des travailleurs de l'industrie et des syndicats des travailleurs de l'agriculture de s'affilier (à l'échelon national)... ». Sur la base de cette déclaration, le comité avait estimé, à sa session de novembre 1967, que la loi n'empêche pas un syndicat de travailleurs agricoles de s'affilier à l'échelon national à un syndicat exclusivement industriel et qu'elle autorise par conséquent l'affiliation au C.I.O des travailleurs de l'agriculture et des plantations. Le comité avait pris note, à cet égard, de la déclaration du gouvernement contenue dans sa communication du 3 mai 1967 selon laquelle le C.I.O était « une centrale nationale d'organisations de travailleurs ». D'autre part, le gouvernement déclare, dans sa communication du 13 août 1968, que « le C.I.O est un grand syndicat industriel libérien et que lui permettre d'organiser les travailleurs des plantations et les travailleurs de l'agriculture aurait vraisemblablement pour résultat une représentation inadéquate des droits de ces travailleurs ». Il indique également que « le gouvernement estime que les ouvriers de l'industrie et les travailleurs de l'agriculture ne devraient pas être représentés par le même syndicat ouvrier ou par la même fédération ». A la lumière de cette information, le comité se voit obligé de considérer de nouveau la situation à cet égard.
23. 224. Le comité croit comprendre que le gouvernement n'est préparé à autoriser ni un syndicat groupant des travailleurs de l'industrie et des travailleurs agricoles, ni une fédération groupant des syndicats de travailleurs industriels et des syndicats de travailleurs agricoles. Le comité désire formuler certaines observations à ce propos.
24. 225. Tandis que, dans certains cas, une législation prévoyant que tous les membres d'un syndicat doivent exercer le même métier ou appartenir à la même branche d'industrie pourrait ne pas être incompatible avec la convention no 87, le comité a toujours attaché de l'importance au droit de ces syndicats de former des fédérations groupant des syndicats de travailleurs appartenant à différents métiers et à différentes industries. A cet égard, la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations a relevé, dans une observation formulée en 1963 à propos d'une disposition d'une loi nationale qui « interdit aux organisations de fonctionnaires publics de s'affilier à des fédérations ou à des confédérations d'ouvriers de l'industrie ou de travailleurs agricoles », que cette interdiction « paraît difficilement conciliable avec l'article 5 de la convention... ». La commission a précisé dans la même observation que, tandis que la législation autorisait les organisations de fonctionnaires à se fédérer entre elles et que seule la fédération ainsi constituée « sera reconnue par l'Etat », cette dernière disposition « ne paraît pas compatible avec l'article 6 de la convention » qui, pour la création de fédérations ou confédérations et l'adhésion à ces organisations supérieures, se réfère à l'article 2 de la convention. En effet, aux termes de ces dispositions de la convention, les organisations syndicales devraient pouvoir constituer les fédérations ou confédérations « de leur choix » et y adhérer « sans autorisation préalable ».
25. 226. En ce qui concerne le cas présent, le comité estime que, tandis que l'interdiction d'un syndicat unique groupant des travailleurs de l'industrie et des travailleurs de l'agriculture n'est pas nécessairement inconciliable avec la convention, le refus du gouvernement d'autoriser les syndicats agricoles à s'affilier à une centrale nationale d'organisations ouvrières comprenant des syndicats de l'industrie est incompatible avec l'article 5 de la convention.
26. 227. Le comité rappelle les allégations formulées en ce qui concerne cet aspect du cas s, selon lesquelles la loi aurait eu pour conséquence de réduire à néant l'organisation que la centrale syndicale libérienne avait pu mettre sur pied dans les plantations d'hévéas, étant donné que, selon cette loi, aucun syndicat ni aucune organisation de travailleurs de l'industrie ne peut exercer « un privilège ou une fonction au nom des travailleurs de l'agriculture ». Dans sa communication datée du 13 août 1968, le gouvernement, se référant à ces allégations, indique cependant qu'il n'a pris aucune mesure formelle ou autre visant à saper les tentatives d'organisation des travailleurs des plantations ou des travailleurs de l'agriculture.
27. 228. Il apparaît au comité que la loi, en interdisant la formation de liens étroits entre le C.I.O et les travailleurs de l'agriculture et des plantations, a eu pour conséquence de priver un syndicat, qui pourrait être formé dans le secteur agricole, de tirer parti de l'expérience et d'utiliser les services du C.I.O, rendant par là très difficile la formation d'un syndicat de ce genre. Dans certains cas, cette assistance pourrait présenter une grande importance afin d'assurer le respect du droit que doivent avoir les travailleurs, selon l'article 2 de la convention no 87, de constituer les organisations de leur choix et de s'y affilier, sans autorisation préalable. A cet égard, il convient de rappeler que, selon le paragraphe 2 de l'article 8 de la convention, la législation nationale ne devrait pas porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par la convention.
28. 229. Dans ces conditions, le comité recommande au Conseil d'administration:
29. a) en ce qui concerne les allégations selon lesquelles la loi empêche l'existence d'une centrale syndicale nationale unique groupant toutes les organisations syndicales du pays:
30. i) de constater, d'après la déclaration du gouvernement contenue dans sa communication du 13 août 1968, que, de l'avis de ce dernier, « les travailleurs de l'industrie et les travailleurs de l'agriculture ne devraient pas être représentés par le même syndicat ouvrier ou la même fédération »; d'exprimer en conséquence l'avis que la loi en question, en interdisant l'affiliation mixte de syndicats de travailleurs de l'industrie et de l'agriculture à une centrale nationale d'organisations de travailleurs, est incompatible avec l'article 5 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, ratifiée par le Libéria, et d'attirer l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cette conclusion;
31. ii) de rappeler l'importance que le Conseil d'administration attache au droit des organisations de travailleurs de s'affilier à des fédérations, droit garanti par l'article 5 de la convention no 87;
32. iii) de prier le gouvernement de bien vouloir tenir le Conseil d'administration au courant des mesures qu'il envisage de prendre pour mettre sa législation en harmonie avec l'article 5 de cette convention;
33. b) d'insister sur l'importance que le Conseil d'administration attache au droit que doivent avoir les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et de s'affilier à ces organisations, tel qu'il est garanti par l'article 2 de la convention no 87, ainsi qu'au principe selon lequel la législation nationale ne doit porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par cette convention, selon le paragraphe 2 de l'article 8.

Recommandation du comité

1. 230. Dans ces conditions, en ce qui concerne le cas dans son ensemble, le comité recommande au Conseil d'administration:
2. 1) concernant les allégations relatives à l'affiliation de syndicats à des organisations syndicales internationales:
   • a) de prendre note que la loi de 1967 sur les pouvoirs extraordinaires, article 1er, alinéas r) et s), mise en cause à propos de cet aspect du cas, est venue à expiration et n'a pas été reconduite;
   • b) de demander au gouvernement de bien vouloir indiquer dans quelle mesure le fait que la loi a cessé d'être appliquée a influé sur les questions exposées au paragraphe 217 ci-dessus et d'indiquer l'état actuel de la législation et de la pratique à cet égard;
3. 2) concernant les allégations relatives à la loi du 11 février 1966 portant modification de la loi sur les pratiques en matière de travail:
   • a) en ce qui concerne les allégations selon lesquelles la loi empêche l'existence d'une centrale syndicale nationale unique groupant toutes les organisations syndicales du pays:
   • i) de constater, d'après la déclaration faite par le gouvernement dans sa communication du 13 août 1968, que de l'avis de ce dernier « les travailleurs de l'industrie et les travailleurs de l'agriculture ne devraient pas être représentés par le même syndicat ouvrier ou la même fédération »; d'exprimer en conséquence l'avis que la loi en question, interdisant l'affiliation des syndicats des travailleurs de l'industrie et de l'agriculture à une centrale nationale d'organisations ouvrières, est incompatible avec l'article 5 de la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical qui a été ratifiée par le Libéria, et d'attirer l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations sur cette conclusion;
   • ii) d'insister sur l'importance que le Conseil d'administration attache au droit que doivent avoir les travailleurs de s'affilier à des fédérations, tel qu'il est garanti par l'article 5 de la convention no 87;
   • iii) de demander au gouvernement de bien vouloir communiquer au Conseil d'administration les mesures qu'il se propose de prendre pour mettre sa législation en harmonie avec (article 5 de cette convention;
   • b) d'insister sur l'importance que le Conseil d'administration attache au droit que doivent avoir les travailleurs, sans distinction d'aucune sorte, de constituer des organisations de leur choix et à celui de s'affilier à ces organisations, tel qu'il est garanti par l'article 2 de la convention no 87, ainsi qu'au principe selon lequel la législation nationale ne devra porter atteinte ni être appliquée de manière à porter atteinte aux garanties prévues par cette convention, selon l'article 8, paragraphe 2;
4. 3) de prendre note du présent rapport intérimaire, étant entendu que le comité soumettra un nouveau rapport au Conseil d'administration lorsqu'il aura reçu les observations sollicitées du gouvernement aux alinéas 1 b) et 2 a) iii).