Rapport intérimaire - Rapport No. 190, Mars 1979

Cas no 911 (Malaisie) - Date de la plainte: 03-JUIL.-78 - Clos

1. 410. La plainte de la Fédération internationale des organisations de travailleurs de la métallurgie (FIOM) figure dans deux communications du 3 juillet 1978 et du 8 août 1978, et elle est étayée par des informations complémentaires communiquées par une lettre du 11 octobre 1978. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une lettre du 23 décembre 1978.
2. 411. La Malaisie n'a pas ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, mais elle a ratifié la convention (no 98) sur le droit d'organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations des plaignants

1. 412. L'organisation plaignante allègue que le gouvernement n'a pris aucune mesure pour donner effet aux recommandations formulées par le comité dans son rapport relatif au cas no 8791. Elle se réfère en particulier aux recommandations qui figurent au paragraphe 113 du 177e rapport du comité où celui-ci attire l'attention du gouvernement sur certaines considérations et principes relatifs à la liberté pour les travailleurs de choisir eux-mêmes la structure de leurs organisations syndicales; où il suggère au gouvernement de faire en sorte que les dispositions sur la constitution des syndicats de base soient interprétées d'une manière moins restrictive par les autorités administratives et d'envisager la modification des dispositions législatives sur la formation des organisations syndicales de niveau supérieur et où il attirait enfin l'attention du gouvernement sur certains principes concernant la reconnaissance aux fins de négociation collective du syndicat le plus représentatif dans une entreprise déterminée. L'organisation plaignante déclare en outre qu'un délégué du gouvernement à la Conférence internationale du Travail au mois de juin. 1978 avait mis en doute dans son discours la possibilité d'appliquer les normes universelles de l'OIT aux pays en voie de développement. Selon la FIOM, le greffier des syndicats aurait, lors d'une entrevue avec le secrétaire général adjoint de la FIOM à Kuala Lumpur le 12 juin 1978, défendu les pratiques qui avaient été critiquées par l'OIT.
2. 413. La FIOM a fourni copie d'un mémorandum soumis par le Congrès des syndicats malais au Premier ministre au mois de juillet 1976 demandant que la législation du travail soit modifiée de toute urgence. Elle a également fourni copie d'un mémorandum envoyé au Premier ministre le 1er mai 1978 par le syndicat des travailleurs de l'industrie électrique affilié à la FIOM pour se plaindre qu'en dépit du fait qu'il ait été officiellement reconnu dans d'autres domaines (dans la classification des professions de la Malaisie de 1972, par exemple) et que les industries électroniques et électriques sont des industries similaires, le greffier des syndicats et l'organisme de recours contre les décisions de ce dernier aient refusé à l'EIWU le droit d'organiser les travailleurs de certaines entreprises. Parmi les autres documents joints à la plainte figure également une copie d'un article paru dans un journal malaisien le 15 juin 1978 qui fait état d'une déclaration faite par le représentant de la FIOM au sujet du refus du greffier des syndicats de considérer l'industrie électrique et l'industrie électronique comme des industries "similaires" en vertu de la législation pertinente. Selon l'article, le greffier fondait sa décision sur les différences des méthodes de travail et des méthodes de production; le greffier était cité comme niant la protestation de la FIOM selon laquelle cette décision aurait pour but de diviser le mouvement syndical.
3. 414. Dans sa seconde communication datée du 8 août 1978, l'organisation plaignante allègue que le MIEU a organisé les salariés de la Sankyo Seiki (Malaisie) compagny et que, dès qu'il a pu faire la preuve qu'il était majoritaire dans l'entreprise, celle-ci l'a reconnu sans discussion. Les plaignants ajoutent que, de son propre chef, le greffier des syndicats avaient informé l'entreprise que le MIEU n'était pas représentatif de ses salariés et qu'elle ne devait pas engager des négociations avec cette organisation pour l'élaboration d'une nouvelle convention collective. Le MIEU a interjeté appel de cette décision devant le ministre, la même chose s'est produit, selon le syndicat plaignant, à la Mitsumi Electric Company lorsque le syndicat des travailleurs de l'industrie électrique, qui en avait organisé les travailleurs, a demandé à être reconnu en avril 1978; la compagnie ayant répondu qu'elle était d'accord pour reconnaître le syndicat si le greffier n'y avait pas d'objection, celui-ci a invité les responsables du syndicat à en discuter avec lui. Ces responsables ont présenté au greffier différents composants électriques fabriqués par la Matsushita compagnie, qui étaient tout à fait semblables aux produits fabriqués par la Mitsumi. Le syndicat faisait valoir que, puisque les travailleurs de la Matsushita étaient autorisés à s'affilier au EIWU, il n'y avait aucune raison pour que les travailleurs de la Mitsumi ne puissent en faire de même. Le greffier a pourtant classé la compagnie Mitsumi comme une usine électronique si bien que ses salariés ne pouvaient être autorisés à s'affilier à i'EIWU. Ce syndicat a, là encore, interjeté appel de cette décision devant le ministre du Travail et de la Main-d'oeuvre.
4. 415. Dans sa communication du 11 octobre 1978, le syndicat plaignant joint la copie d'une résolution sur les droits syndicaux en Malaisie adoptée par le comité central de la FIOM à Helsinki les 29 et 30 septembre 1978. La résolution condamne l'interprétation restrictive donnée par le gouvernement aux conditions d'affiliation aux syndicats existants et la division artificielle des travailleurs malaisiens de la métallurgie en de nombreux syndicats différents. Elle contient la décision de veiller, avec l'OIT, au respect du droit des travailleurs de la métallurgie d'adhérer au syndicat de leur choix.

B. Réponse du gouvernement

1. 416. Dans sa lettre du 23 décembre 1978, le gouvernement commence par déclarer que, dans un pays en voie de développement tel que la Malaisie, il est nécessaire que les travailleurs s'affilient à des syndicats qui représentent leur branche d'activité ou une branche d'activité similaire. La loi qui pose cette condition, déclare le gouvernement, respecte le droit des travailleurs de choisir leurs syndicats. Le gouvernement estime que le fait de grouper les travailleurs selon leur branche d'activité ou selon des branches d'activité similaires est un principe logique, efficace et équitable aussi bien pour le pays que pour les travailleurs et les employeurs. Il importe qu'à ce stade de son développement, la Malaisie conserve l'harmonie des relations professionnelles dont elle jouit officiellement afin d'accélérer la croissance économique et le progrès social; il reconnaît le rôle important que jouent les syndicats dans ce domaine et prétend qu'ils jouissent d'une plus grande liberté que ne veulent l'admettre les dirigeants syndicaux.
2. 417. Le gouvernement déclare qu'en raison du niveau d'instruction assez bas des travailleurs, ils ne peuvent exercer sagement et logiquement leurs droits au choix d'un syndicat et risquent d'être trop facilement persuadés de changer d'affiliation au gré de la volonté de leurs dirigeants et aux dépens de leurs propres intérêts ou de l'intérêt de la profession dans laquelle ils travaillent. Il souligne que cela s'est déjà produit pour le syndicat des travailleurs de la chimie de la Malaisie et pour le syndicat national des travailleurs de l'industrie du pétrole et de la chimie. Il ajoute que le système actuel de classification des branches de l'industrie et du principe de l'affiliation syndicale fondé sur la similarité protège les travailleurs de cette désorganisation et d'une exploitation dont pourraient se rendre coupables aussi bien de mauvais employeurs que des dirigeants syndicaux égoïstes et irresponsables.
3. 418. Deuxièmement, le gouvernement défend l'interprétation du terme "similaire" donnée par le greffier des syndicats, qui a le pouvoir de décision dans ce domaine, et déclare que celui-ci prend le plus grand soin de s'assurer que les travailleurs sont réunis dans le bon syndicat selon leur secteur d'activité. Se référant à la plainte qui concerne le MIEU, le gouvernement fait valoir que, si le MIEU considère pour sa part la décision du greffier comme restrictive, de son côté, le EIWU, qui est le syndicat qui a été autorisé à organiser les travailleurs de l'usine de la Sankyo Seiki (Malaisie), ne sera vraisemblablement pas du même avis.
4. 419. Le gouvernement déclare en outre qu'il ne considère pas opportun à ce stade d'établir une différence entre les syndicats de base et les syndicats de niveau supérieur quant à la question de la similarité des branches d'activité et qu'il ne prévoit pas, par conséquent, de modifier dans l'immédiat la législation sur la constitution des fédérations.

C. Conclusions du comité

1. 420. Cette affaire porte essentiellement sur les obstacles rencontrés par les différents syndicats de Malaisie pour constituer des organisations représentant de plus larges secteurs de la métallurgie et sur le fait que, selon les plaignants, le gouvernement n'a pris aucune mesure pour donner effet aux recommandations qu'a formulées antérieurement le comité sur ces questions à propos du cas no 869 concernant la Malaisie. Les plaignants y ajoutent deux nouveaux cas reçus du greffier des syndicats de permettre à certains syndicats d'organiser les travailleurs de plusieurs entreprises.
2. 421. Le comité a, dans plusieurs cas antérieurs, considéré qu'il ne lui appartenait pas de procéder à la réouverture d'un cas lorsqu'il avait déjà examiné ce cas quant au fond et avait formulé sur lui ses recommandations définitives au Conseil d'administration, sauf si des éléments nouveaux venaient à intervenir et être portés à sa connaissance. Dans le cas présent, la FIOM, qui était l'un des plaignants dans le cas précédent, a soumis à l'appui de son allégation des éléments prouvant que depuis les recommandations formulées par le comité au gouvernement dans le cas précédent la situation n'avait pas changé. Il se réfère en particulier à deux cas dans lesquels des syndicats malaisiens affiliés à la PION s'étaient vu refuser, par décision du greffier du syndicat, le droit d'organiser des travailleurs dans des entreprises qui font partie de domaines d'activité qui sont similaires à celles pour lesquelles les syndicats en question sont reconnus comme étant des syndicats représentatifs.
3. 422. En vertu de l'ordonnance sur les syndicats de la Malaisie, le droit de s'associer au sein d'un même syndicat est limité aux travailleurs appartenant à une profession, une occupation ou une branche d'activité déterminée ou à des professions, occupations ou branches d'activité similaires (articles 2 et 9). C'est au greffier des syndicats qu'il appartient de décider ce que l'on doit entendre par des professions, occupations ou branches d'activité "similaires". Cette décision peut faire l'objet d'un recours auprès du ministre du Travail (article 17) puis devant la Haute Cour (article 18). En ce qui concerne la constitution de fédérations de syndicat, l'ordonnance prévoit notamment que les membres de syndicats qui souhaitent constituer une fédération doivent, là encore, faire partie de professions, d'occupations ou de branches d'activité similaires (article 72). La nouvelle organisation doit soumettre une demande d'enregistrement auprès du greffier des syndicats qui est tenu de statuer en se conformant aux dispositions applicables aux syndicats (articles 73 et 75).
4. 423. Après avoir examiné les plaintes et les observations du gouvernement, le comité a noté dans le cas no 8792 que le mot "similaire" employé dans l'ordonnance sur les syndicats semblait être interprété dans un sens restrictif et que les travailleurs de professions, occupations ou branches d'activité comparables ou voisines ne pouvaient se regrouper au sein d'une même organisation de base ni dune fédération de ces organisations. Le comité a rappelé, entre autre chose, que le droit des travailleurs de constituer des organisations de leur choix et de s'y affilier constitue l'un des aspects essentiels de la liberté syndicale. Certes, l'interdiction faite aux travailleurs occupés dans des branches d'activité différentes de créer un même syndicat ou d'adhérer à une même organisation pouvait avoir un caractère purement formel, notamment si ces organisations de base pouvaient librement créer des fédérations et confédérations et y adhérer. Il n'en allait toutefois pas de même en Malaisie où des dispositions restrictives existent aussi pour les organisations de niveau supérieur ce qui empêche la création par les travailleurs de fédérations de leur choix et fait ainsi obstacle à l'établissement d'organisations fortes et efficaces en vue de mieux défendre leurs intérêts professionnels.
5. 424. Constatant que les difficultés rencontrées à cet égard en Malaisie n'étaient pas récentes, le comité avait estimé qu'il était hautement souhaitable que le gouvernement puisse faire en sorte que les dispositions sur la constitution des syndicats de base soient interprétées de manière moins restrictive par les autorités administratives. Le comité avait également souligné que la reconnaissance par un employeur des principaux syndicats représentés dans son entreprise ou du plus représentatif d'entre eux constitue la base même de toute procédure de négociation collective des conditions d'emploi au niveau de l'établissement. Le comité avait estimé en outre que les autorités compétentes devaient s'efforcer de persuader les employeurs de reconnaître en tout cas le syndicat dont on pouvait penser, sur une base objective, qu'il était le plus représentatif de leurs salariés. Cette solution permettrait de résoudre de manière équitable le problème de la représentativité des syndicats.
6. 425. Sur la base des recommandations du comité figurant au paragraphe 113 de son 177e rapport, le Conseil d'administration avait:
   • a) attiré l'attention du gouvernement sur les considérations et principes exposés plus haut au sujet de la liberté pour les travailleurs de choisir eux-mêmes la structure de leurs organisations syndicales;
   • b) suggéré en conséquence au gouvernement de faire en sorte que les dispositions sur la constitution des syndicats de base soient interprétées d'une manière moins restrictive par les autorités administratives et d'envisager la modification des dispositions législatives sur la formation des organisations syndicales de niveau supérieur;
   • c) attiré également l'attention du gouvernement sur les principes mentionnés ci-dessus à propos de la reconnaissance aux fins de négociation collective du syndicat le plus représentatif dans une entreprise déterminée.
7. 426. Les éléments soumis par l'organisation plaignante dans ses communications des 3 juillet et 18 août 1978 semblent montrer que l'interprétation donnée par le greffier des syndicats aux dispositions législatives en question n'a pas été modifiée. En d'autres termes, pour décider du syndicat qui devrait avoir le droit d'organiser les travailleurs d'une entreprise déterminée, le greffier continue à appliquer de stricts critères qui semblent fondés sur la méthode de travail et le type de produit fabriqué.
8. 427. Le comité note par conséquent que, si le droit de constituer des syndicats n'est pas refusé aux travailleurs, ceux-ci ne peuvent pas toujours décider par eux-mêmes du syndicat auquel ils souhaitent appartenir. Le comité note également que des discussions ont eu lieu au sujet des questions soulevées dans le présent cas à Kuala Lumpur, entre le représentant de la FIOM et les autorités compétentes qui, toutefois, ont maintenu leur point de vue.
9. 428. En réponse aux nouvelles allégations soumises dans le cas présent, le gouvernement répète l'argument selon lequel, au stade actuel du développement des syndicats malaisiens, les travailleurs risquent d'être manipulés par les dirigeants syndicaux à l'encontre de leurs propres intérêts et à ceux de la Nation. Le gouvernement fait état de deux cas de manoeuvre de ce genre, mais il ne fournit aucun détail sur les abus qu'il prête aux dirigeants syndicaux. Bien que les organisations auxquelles la FIOM se réfère dans sa plainte, le MIEU et le EIWU, ne semblent pas avoir été impliquées dans les cas cités par le gouvernement, le comité tient à signaler d'une manière générale, comme il l'a déjà indiqué dans le passé, que les principes de la liberté syndicale n'interdisent pas le contrôle des décisions de gestion interne d'un syndicat lorsque celles-ci constituent une violation des dispositions législatives, réglementaires ou statutaires; cependant, ce contrôle devrait être exercé par l'autorité judiciaire compétente de faon à garantir l'impartialité et l'objectivité de la procédure.

Recommandation du comité

1. 429. Dans ces conditions, notant que, selon les plaignants, des appels contre la décision du greffier des syndicats ont été interjetés devant le ministre dans les cas concernant les entreprises Sankyo Seiki (Malaisie) et Mitsumi, le comité recommande au Conseil d'administration:
   • a) de demander au gouvernement de fournir des informations sur le résultat de ces recours ainsi que sur toutes les actions judiciaires qui auraient pu être instituées au sujet de ces deux cas;
   • b) de prendre note de ce rapport intérimaire.