Rapport intérimaire - Rapport No. 358, Novembre 2010

Cas no 2704 (Canada) - Date de la plainte: 23-MARS -09 - Clos

1. 335. La plainte figure dans une communication du Syndicat des travailleurs et travailleuses unis de l’alimentation et du commerce – Canada (UFCW Canada), en date du 23 mars 2009. Dans des communications datées respectivement des 30 mars et 6 avril 2009, le Congrès du travail du Canada et l’UNI Global Union s’associent à la plainte.
2. 336. Le gouvernement a envoyé ses observations dans des communications en date du 9 octobre 2009 et du 8 octobre 2010.
3. 337. Le Canada a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948. En revanche, il n’a pas ratifié la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 338. Dans une communication en date du 23 mars 2009, l’UFCW Canada allègue que la loi sur la protection des employés agricoles de l’Ontario de 2002 (AEPA) viole les principes de l’OIT concernant la liberté syndicale et la négociation collective inscrits dans la Constitution de l’OIT, la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, ainsi que dans la Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail de 1998. L’organisation plaignante allègue que, en vertu de l’AEPA, les employés agricoles peuvent constituer des syndicats et s’y affilier mais sont privés du droit de négocier collectivement. En outre, les employés agricoles n’ont pas le droit de se syndiquer en vertu de la loi sur les relations de travail (LRT) de l’Ontario puisque cette loi ne s’applique pas aux employés au sens de l’AEPA.
2. 339. L’organisation plaignante déclare que les droits de se syndiquer et de négocier collectivement sont garantis aux travailleurs depuis l’adoption de la loi sur la négociation collective de 1943. Ces droits restent garantis pour tous les travailleurs de l’Ontario en vertu de la LRT (loi sur les relations de travail) adoptée en 1995. Les travailleurs soumis à un régime de relations professionnelles spécifique ont plus ou moins la même protection légale concernant leurs droits de négociation collective. L’organisation plaignante affirme toutefois que les travailleurs agricoles continuent de se voir refuser le droit de se syndiquer et de négocier collectivement.
3. 340. L’UFCW Canada rappelle que les travailleurs agricoles se sont vu accorder des droits conformes à ceux dont jouissent les travailleurs agricoles dans tout le Canada lorsque le gouvernement de l’Ontario a promulgué la loi sur les relations de travail dans l’agriculture (LRTA) en 1994. Cette loi accorde aux travailleurs agricoles le droit de se syndiquer et de négocier collectivement en vertu d’une disposition d’ensemble dont l’administration revient à la Commission des relations de travail de l’Ontario. Cette loi a été adoptée après deux années de consultations menées par une équipe spéciale sur les relations de travail dans l’agriculture avec le gouvernement, les groupes des employeurs et les représentants des travailleurs. Ces consultations ont conduit à un consensus sur le fait que la syndicalisation et la négociation collective sont possibles dans le secteur agricole. La LRTA est entrée en vigueur en juin 1994 mais a été abrogée en novembre 1995 par le gouvernement de la province nouvellement élu qui, par la même occasion, a promulgué la LRT qui refuse aux travailleurs agricoles le droit de se syndiquer et de négocier collectivement.
4. 341. L’abrogation de la LRTA et l’exclusion des travailleurs agricoles de la LRT ont été examinées dans une décision de la Cour suprême du Canada en décembre 2001. Cette dernière a estimé que, au regard de la Charte canadienne des droits et libertés, le gouvernement avait le devoir d’adopter une législation prévoyant la protection nécessaire pour garantir aux travailleurs agricoles la possibilité d’exercer de manière significative leur liberté syndicale. La Cour suprême a donné dix-huit mois au gouvernement pour modifier la législation. Le gouvernement de l’Ontario a donc promulgué l’AEPA, qui est entrée en vigueur en juin 2003. Selon l’organisation plaignante, en adoptant la nouvelle loi, le ministre de l’Agriculture et de l’Alimentation a confirmé que la législation proposée n’étendait pas les droits de négociation collective aux travailleurs agricoles.
5. 342. L’organisation plaignante précise que, en vertu de l’AEPA, les employés agricoles ont le droit de former une association d’employés ou d’y adhérer, de participer aux activités légitimes d’une association d’employés, ainsi que de présenter des observations à leur employeur, par l’intermédiaire d’une association d’employés, au sujet de leurs conditions d’emploi. L’UFCW Canada dénonce toutefois le fait que, bien que l’AEPA prévoie que l’employeur donnera à une association de salariés «une occasion raisonnable de formuler ses observations», l’employeur a pour obligation seulement d’écouter les observations si elles sont faites oralement, ou de les lire si elles sont présentées par écrit. L’organisation plaignante regrette que l’AEPA n’impose aucune obligation à l’employeur de négocier.
6. 343. L’UFCW Canada fait savoir que, en 2004, elle a intenté une action devant les tribunaux pour contester la validité de l’AEPA au nom de 300 travailleurs agricoles d’une usine de champignons de la ville de Kingsville, Ontario, lorsque l’employeur a refusé de s’engager dans un processus de négociation collective. L’organisation plaignante s’est également référée à un jugement de la Cour suprême du Canada rendu le 8 juin 2007 concernant la loi sur l’amélioration de la prestation des services de santé et des services sociaux de la province de la Colombie-Britannique. L’organisation plaignante a aussi insisté sur le fait que, à cette occasion, la Cour suprême a clairement affirmé que le gouvernement du Canada a non seulement une obligation morale, mais aussi une obligation légale de se montrer à la hauteur de ses engagement internationaux tels qu’inscrits dans les conventions et les déclarations de l’OIT.
7. 344. Enfin, tout en faisant mention des principes établis par le Comité de la liberté syndicale concernant la promotion de la négociation collective en tant qu’élément essentiel de la liberté syndicale, l’organisation plaignante rappelle la conclusion du comité dans un cas précédent mettant en cause le gouvernement de l’Ontario et portant sur l’exclusion d’un certain nombre de travailleurs de la négociation collective (voir cas no 1900, rapport no 308, paragr. 139-194). Le comité a estimé qu’une telle exclusion violait les normes de l’OIT.

B. Réponse du gouvernement

1. 345. Dans sa communication du 9 octobre 2009, le gouvernement transmet une communication du gouvernement de l’Ontario qui indique en premier lieu qu’une affaire est à l’examen devant la Cour suprême du Canada à l’initiative de l’UFCW Canada qui demande que l’AEPA soit déclarée inconstitutionnelle au motif qu’elle viole la liberté syndicale consacrée par l’article 2(d) de la Charte canadienne des droits et libertés. Le gouvernement provincial explique que l’appel doit être examiné le 17 décembre 2009. Il estime que, compte tenu de la similarité des problèmes tant dans l’action en inconstitutionnalité au niveau national que dans la plainte présentée devant l’OIT, et de la nature évolutive de la liberté syndicale dans le droit constitutionnel canadien, le jugement de la Cour suprême du Canada pourra avoir une influence sur la nature de la réponse du gouvernement à la plainte, voire sur son approche de la question en général. Il demande de ce fait au comité de différer son examen du cas jusqu’à ce que la Cour suprême du Canada ait rendu sa décision.
2. 346. Le gouvernement provincial indique, en lien avec sa demande visant à faire différer l’examen de la plainte, qu’il ne va pas fournir une réponse détaillée à celle-ci, mais qu’il va brièvement décrire la raison d’être de l’AEPA et mettre en relief certaines inexactitudes figurant dans la plainte.
3. 347. S’agissant des allégations selon lesquelles l’AEPA viole les conventions nos 87 et 98, le gouvernement provincial rappelle que le Canada n’a pas ratifié la convention no 98. En ce qui concerne le but de l’AEPA, le gouvernement provincial indique que cette loi offre une autre politique du travail adaptée à la situation du travail agricole et aux caractéristiques uniques du secteur. L’AEPA contient des dispositions très similaires, pour ne pas dire identiques, aux dispositions de la LRT qui instituent le droit d’organisation et qui interdisent les pratiques déloyales d’un employeur qui constitueraient une ingérence. En outre, la loi oblige les employeurs à examiner les plaintes d’associations de travailleurs et permet qu’une demande soit présentée en vue de l’obtention d’une ordonnance autorisant l’accès à une exploitation agricole hébergeant des salariés pour leur proposer d’adhérer à une association de salariés.
4. 348. Contrairement aux allégations de l’organisation plaignante, le gouvernement provincial affirme que rien dans l’AEPA n’empêche sous aucune forme la négociation collective entre les associations de salariés, y compris les syndicats, et les employeurs d’exploitations agricoles. Les parties en présence dans le secteur agricole de la province de l’Ontario sont libres de négocier collectivement les conditions d’emploi, sans ingérence. Le gouvernement provincial précise en outre que, en vertu de l’AEPA, les travailleurs sont libres de choisir la forme d’association qui représente le mieux leurs intérêts et sont libres de collaborer avec d’autres associations ou syndicats, étant donné que l’AEPA ne confère pas à une association le droit exclusif de représenter tous les travailleurs agricoles. Le gouvernement provincial souligne que l’AEPA respecte le caractère volontaire de la négociation collective en tant qu’aspect essentiel de la liberté d’association établie par le comité à de nombreuses reprises.
5. 349. Le gouvernement provincial conclut en exprimant l’espoir que, dans l’hypothèse où le comité déciderait d’aller de l’avant dans l’examen de la plainte, les éclaircissements fournis l’aideront à établir ses conclusions intérimaires en attendant une nouvelle soumission une fois le cas présenté en appel au niveau national devant la Cour suprême du Canada examiné.
6. 350. Dans une communication en date du 8 octobre 2010, le gouvernement de l’Ontario confirme que l’appel interjeté a été entendu par la Cour suprême du Canada le 17 décembre 2009; cependant, la date à laquelle la cour rendra sa décision n’est pas connue. Le gouvernement provincial réitère qu’il se réserve le droit de fournir une réponse complète après que la Cour suprême a rendu sa décision.

C. Conclusions du comité

1. 351. Le comité note que le présent cas porte sur l’exclusion alléguée des travailleurs agricoles de l’accès à la négociation collective par l’adoption de l’AEPA. Le comité note, dans la communication de l’organisation plaignante, que cette dernière a également intenté une action devant les tribunaux pour contester la validité de l’AEPA en 2004 au nom des travailleurs agricoles d’une usine de champignons lorsque l’employeur de celle-ci a refusé de s’engager dans un processus de négociation collective. La question fondamentale de cette action en justice consiste à savoir si l’AEPA viole la liberté d’association prévue par l’article 2(d) de la Charte canadienne des droits et libertés.
2. 352. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement provincial selon laquelle un appel a été formé devant la Cour suprême du Canada, lequel a été examiné le 17 décembre 2009. Cependant, la date à laquelle la Cour suprême rendra sa décision n’est pas connue. C’est pourquoi, eu égard à la similarité des problèmes dans les deux procédures et au fait que le jugement rendu par la Cour suprême pourrait avoir des incidences sur la nature de l’approche du gouvernement de l’Ontario par rapport à cette question en général, le gouvernement provincial demande au comité de différer son examen de la plainte jusqu’à ce que la Cour suprême ait rendu sa décision.
3. 353. En ce qui concerne la demande du gouvernement provincial que l’examen complet de ce cas soit différé jusqu’à l’issue du recours pour anticonstitutionnalité formé par l’UFCW Canada et qui serait prochainement entendu, au moment de la demande, par la Cour suprême du Canada, le comité souhaite rappeler que, si le recours à la procédure judiciaire interne, quel qu’en soit le résultat, constitue un élément qui doit certes être pris en considération, il a toujours estimé, étant donné la nature de ses responsabilités, que sa compétence pour examiner les allégations n’est pas subordonnée à l’épuisement des procédures nationales de recours. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, annexe I, paragr. 30.]
4. 354. Le comité a toutefois été sensible aux arguments du gouvernement provincial et a décidé de différer l’examen du cas jusqu’à sa réunion de novembre 2010 en espérant que dans l’intervalle la Cour suprême du Canada rendrait sa décision sur la constitutionnalité de l’AEPA. Le comité rappelle que le recours initial devant les tribunaux a été formé en 2004 et que la justice ne s’est toujours pas prononcée. Il estime aussi que son examen du présent cas sur la base de principes longuement établis peut être utile pour un examen à l’échelon national des problèmes en jeu. C’est dans cet esprit, et conformément à sa décision antérieure de ne pas différer le cas au-delà de sa réunion de novembre 2010, que le comité procédera à l’examen des points importants soulevés dans ce cas.
5. 355. Le comité prend note des allégations de l’organisation plaignante selon lesquelles les droits de se syndiquer et de négocier collectivement ont été accordés aux travailleurs de la province de l’Ontario depuis l’adoption de la loi sur la négociation collective de 1943. Ces droits demeurent garantis pour tous les travailleurs de l’Ontario en vertu de la loi sur les relations professionnelles promulguée en 1995. Certes, les travailleurs ayant des statuts spécifiques du point de vue des relations professionnelles bénéficient plus ou moins de la même protection statutaire concernant les droits à la négociation collective, mais il reste qu’il est allégué que les travailleurs agricoles continuent de se voir refuser le droit de se syndiquer et de négocier collectivement. En particulier, l’organisation plaignante allègue que l’AEPA viole les principes de l’OIT concernant la liberté d’association et de négociation collective telle que consacrée dans la Constitution et les conventions pertinentes de l’OIT. Tout en prenant dûment note du rappel du gouvernement provincial selon lequel le Canada n’a pas ratifié la convention no 98, le comité réaffirme que l’objet de la procédure concernant la liberté syndicale est de promouvoir le respect des droits syndicaux en droit et en pratique et, en conséquence, les plaintes dont le comité est saisi peuvent être présentées indépendamment du fait que le pays mis en cause a ou n’a pas ratifié les conventions sur la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 5.]
6. 356. Le comité prend note des allégations de l’organisation plaignante selon laquelle, en vertu de l’AEPA, les employés agricoles ont le droit de former une association d’employés ou d’y adhérer, de participer aux activités légitimes d’une association d’employés, ainsi que de présenter des observations à leur employeur par l’intermédiaire d’une association d’employés, au sujet de leurs conditions d’emploi. Le comité relève toutefois que, selon l’organisation plaignante, l’AEPA prévoit simplement que l’employeur donnera à une association d’employés une occasion raisonnable de formuler ses observations pour les entendre ou les lire, sans aucune obligation de négocier. Le comité note que le gouvernement provincial, pour sa part, considère que l’AEPA offre une autre politique du travail adaptée aux conditions du travail agricole et aux caractéristiques uniques du secteur. Le comité prend note de la déclaration du gouvernement provincial selon laquelle l’AEPA contient des dispositions très similaires, voire identiques, à celles de la LRT qui établissent le droit d’organisation et qui interdisent les pratiques déloyales d’un employeur qui constitueraient une ingérence. Enfin, le comité prend note du point de vue du gouvernement provincial selon lequel rien dans l’AEPA n’empêche sous une forme quelconque la négociation collective entre les associations d’employés, y compris les syndicats, et les employeurs d’exploitations agricoles. Les parties en présence dans le secteur agricole de la province de l’Ontario sont libres de négocier collectivement les conditions d’emploi, sans ingérence. Le comité note que, pour le gouvernement provincial, l’AEPA respecte le caractère volontaire de la négociation collective en tant qu’aspect essentiel de la liberté syndicale établie par le comité à de nombreuses reprises.
7. 357. En ce qui concerne les allégations d’exclusion des travailleurs agricoles de la négociation collective en vertu de l’AEPA, le comité prend note de l’affirmation de l’organisation plaignante selon laquelle les employeurs concernés n’ont aucune obligation légale de négocier avec les associations d’employés ou d’engager une forme quelconque de négociation concernant les conditions d’emploi des travailleurs agricoles. Le comité rappelle qu’il a déjà examiné un cas portant sur le refus du droit de négociation collective à certaines catégories de travailleurs dans la province de l’Ontario, y compris des travailleurs agricoles et de l’horticulture (voir cas no 1900, 308e rapport, paragr. 139194). A cet égard, le comité s’est référé aux travaux préliminaires à l’adoption de la convention no 87 qui indiquent clairement que «l’un des buts principaux de la garantie de la liberté syndicale est de permettre aux employeurs et aux salariés de s’unir en organisations indépendantes des pouvoirs publics, capables de régler, par voie de conventions collectives librement conclues, les salaires et autres conditions d’emploi». [Voir Recueil, op. cit., paragr. 882.] Il a donc demandé au gouvernement de prendre les mesures qui s’imposent pour veiller à ce que ces travailleurs jouissent de la protection nécessaire soit par l’intermédiaire de la LRT, soit au moyen de règles spécifiques à la profession pour pouvoir constituer des organisations de leur choix et s’y affilier, et de prendre les mesures nécessaires pour leur garantir l’accès à des mécanismes et procédures facilitant la négociation collective. Tout en reconnaissant l’importance qu’il accorde à la nature volontaire de la négociation collective, la commission rappelle que la négociation volontaire des conventions collectives, et donc l’autonomie des partenaires sociaux à la négociation, constitue un aspect fondamental des principes de la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 925]. Le comité rappelle également que des mesures devraient être prises pour encourager et promouvoir le développement et l’utilisation les plus larges de procédures de négociation volontaire de conventions collectives entre les employeurs et les organisations d’employeurs, d’une part, et les organisations de travailleurs, d’autre part, en vue de régler par ce moyen les conditions d’emploi. Enfin, à plusieurs reprises, le comité a souligné l’importance qu’il attache au droit de négociation des organisations représentatives, qu’elles soient enregistrées ou non. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 880 et 884.]
8. 358. Le comité, notant en particulier que ni le gouvernement ni l’organisation plaignante n’ont fait état de conventions collectives négociées avec succès depuis l’adoption de la loi en 2002, ni même de négociations de bonne foi, continue à estimer que l’absence d’un mécanisme pour la promotion de la négociation collective de travailleurs agricoles constitue un obstacle à l’un des principaux objectifs de la garantie de la liberté syndicale
   • – l’établissement d’organisations indépendantes explicitement capables de conclure des accords collectifs. Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que le gouvernement provincial mette en place des mécanismes et des procédures appropriés pour la promotion de la négociation collective dans le secteur agricole et le prie de le tenir informé de tout progrès réalisé à cet égard. Des mécanismes appropriés peuvent être adaptés aux circonstances nationales sous réserve que les principes rappelés ci-dessus soient pleinement respectés.
9. 359. Par ailleurs, le comité note que l’appel formé par l’UFCW Canada pour contester la constitutionnalité de l’AEPA devant la Cour d’appel de l’Ontario a donné lieu à un jugement reconnaissant le droit pour les travailleurs agricoles de l’Ontario à une législation qui protège leur capacité de négocier collectivement, et que le gouvernement de l’Ontario a fait appel de la décision devant la Cour suprême du Canada. Le comité demande au gouvernement de fournir la décision de la Cour suprême du Canada concernant la constitutionnalité de l’AEPA dès qu’elle sera rendue et d’indiquer toutes les implications que cette décision pourrait avoir sur la question du droit à la négociation dans le secteur agricole de l’Ontario.
10. 360. Le comité note que l’organisation plaignante s’est référée à la décision rendue le 8 juin 2007 par la Cour suprême du Canada concernant la loi sur l’amélioration des services de santé et des services sociaux de la province de la Colombie-Britannique qui a été notée par le comité lors de l’examen du cas no 2173. Au cours de l’examen de ce cas, le comité avait dûment pris note des conclusions de la Cour suprême qui établissent que «la protection de la négociation collective garantie par l’alinéa 2(d) de la Charte des droits et libertés du Canada est compatible avec les valeurs reconnues par la charte et avec l’ensemble de ses objectifs, et confirme ses valeurs» et que «reconnaître que le droit des travailleurs de négocier collectivement est inhérent à leur liberté d’association réaffirme les valeurs de dignité, de l’autonomie de la personne, d’égalité et de démocratie intrinsèques à la charte», et avait exprimé l’espoir que le règlement conclu dans un secteur à la suite de la décision de la Cour suprême servirait de modèle pour le règlement des différends dans d’autres secteurs. Le comité espère donc que le lien expressément établi entre ces droits fondamentaux par la Cour suprême aidera à l’élaboration de mécanismes appropriés pour la garantie de la négociation collective dans le secteur agricole de l’Ontario.

Recommandation du comité

1. 361. Au vu des conclusions intérimaires qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité reste d’avis que l’absence de mécanisme quelconque pour la promotion de la négociation collective des travailleurs agricoles constitue un obstacle à l’un des principaux objectifs de la garantie de la liberté syndicale: l’établissement d’organisations indépendantes capables de conclure des conventions collectives. Le comité demande au gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que le gouvernement provincial mette en place les mécanismes et procédures nécessaires pour la promotion de la négociation collective dans le secteur agricole et le prie de le tenir informé de tout progrès réalisé à cet égard. Des mécanismes appropriés peuvent être adaptés aux circonstances nationales sous réserve que les principes rappelés dans les conclusions ci-dessus soient pleinement respectés.
   • b) Le comité demande au gouvernement de fournir la décision de la Cour suprême du Canada concernant la constitutionnalité de l’AEPA dès qu’elle sera rendue et d’indiquer toute implication que cette décision pourrait avoir sur la question du droit à la négociation dans le secteur agricole de l’Ontario.