Rapport définitif - Rapport No. 363, Mars 2012

Cas no 2839 (Uruguay) - Date de la plainte: 23-FÉVR.-11 - Clos

Allégations: L’organisation plaignante fait état de l’inobservation d’une convention collective par la Direction nationale des douanes et de la modification unilatérale des conditions d’emploi; de plus, l’organisation plaignante conteste la décision de demander aux travailleurs d’indiquer s’ils ont participé à une grève et fait état de retenues arbitraires sur les salaires des travailleurs en raison de leur participation à la grève

1. 1157. La plainte figure dans une communication de février 2011 de l’Association des fonctionnaires des douanes de l’Uruguay (AFA).
2. 1158. Le gouvernement a adressé ses observations dans une communication en date du 6 octobre 2011.
3. 1159. L’Uruguay a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, et la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 1160. Dans sa communication de février 2011, l’Association des fonctionnaires des douanes (AFA) indique qu’elle est l’unique organisation syndicale représentative qui regroupe les fonctionnaires de la Direction nationale des douanes de l’Uruguay. Elle a la personnalité juridique octroyée par le ministère de l’Education et de la Culture de la nation, et est régie par des statuts approuvés par cette autorité nationale, conformément à la législation en vigueur. L’AFA ajoute que la Direction nationale des douanes (DNA) est un organe qui dépend du ministère de l’Economie et des Finances, lequel relève du pouvoir exécutif, et dont l’autorité supérieure est le directeur national des douanes.
2. 1161. L’AFA fait partie de la Centrale unique des travailleurs de l’Uruguay, la Plénière intersyndicale des travailleurs – Convention nationale des travailleurs (PIT-CNT) et, au niveau des organisations de branche, de la Confédération des organisations de fonctionnaires (COFE). Elle fait partie aussi de la Fédération des fonctionnaires des douanes et des services de perception du MERCOSUR (FRASUR).
3. 1162. L’AFA affirme que, depuis des années, elle fait l’objet de diverses formes de discrimination de la part des autorités du gouvernement, qui consistent en la perte ou la diminution d’avantages obtenus tout au long de son histoire, pour la plupart à la suite de la lutte syndicale. Cette situation a conduit, à diverses reprises, à mener des actions syndicales pour protester.
4. 1163. L’AFA indique que, récemment, en raison du projet de loi budgétaire qui modifie substantiellement le régime de répartition, entre l’ensemble des fonctionnaires, du produit des amendes pour infraction et des confiscations que l’organisme applique, elle a dû mener des actions syndicales, pour l’essentiel des grèves, qui en aucun cas n’ont affecté des domaines que l’on peut considérer comme des services essentiels et qui constituent une pratique traditionnelle du syndicat dans l’exercice de sa capacité d’autorégulation. L’AFA souligne qu’elle a été «forcée» de mener ces actions car le directeur national n’a pas recouru aux mécanismes de négociation collective que la loi prévoit pour le secteur public en Uruguay (loi no 18508 de 2009), mécanismes qui étaient indispensables pour un sujet particulièrement sensible et essentiel de la négociation collective, c’est-à-dire les salaires et les revenus des travailleurs.
5. 1164. L’AFA ajoute qu’il y a eu préalablement des réunions avec le ministère de l’Economie mais qu’il ne s’est agi que d’un «simulacre» de négociation puisque les représentants du ministère ont déclaré d’emblée qu’étaient non négociables, non modifiables et en dehors de la discussion précisément ces questions sensibles pour le syndicat que sont les salaires ou les revenus tirés de la répartition du produit des amendes pour infraction et des confiscations. Ces deux ou trois réunions au siège du ministère de l’Economie ont pris fin à la suite d’une décision abrupte du responsable qui les présidait. Par conséquent, la perte de ces avantages et d’autres ayant été entérinée dans le projet de budget, l’assemblée du syndicat a décidé de prendre des mesures, dont la portée et les garanties syndicales qu’elle comportait sont indiquées précédemment.
6. 1165. Selon l’AFA, dès le début, le comportement du directeur national face à ces mesures a été manifestement antisyndical et, publiquement, lors d’une conférence de presse, il a fait preuve d’un mépris total pour la législation nationale et internationale en matière de liberté syndicale, de droit de grève et de négociation collective, et en particulier pour les dispositions de la Constitution nationale (art. 53, 54 et 57), des conventions internationales du travail nos 87 et 98 et des lois nationales no 17940 sur la protection de la liberté syndicale et de l’immunité syndicale et no 18508 sur la négociation collective dans le secteur public, entre autres.
7. 1166. Une des premières mesures antisyndicales a été d’exiger, par le biais de communiqués internes adressés aux fonctionnaires de l’organisme, que ceux-ci indiquent dans un document écrit signé de leur main s’ils avaient participé ou non à la grève, sous le prétexte d’appliquer des retenues salariales au motif des grèves effectuées. L’AFA estime qu’il s’agit là d’une ingérence dans la vie syndicale et d’une atteinte à la liberté syndicale collective et individuelle, positive et négative. Premièrement, parce que cette mesure vise à affaiblir l’action du syndicat en le soumettant à des obligations formelles qu’aucune loi nationale ne prévoit, mais aussi à affaiblir le syndicat lui-même car ce type de déclaration expresse et publique fait craindre des représailles aux travailleurs et, naturellement, fait baisser la participation à la grève décidée par le syndicat. Deuxièmement, parce qu’exiger une déclaration publique entrave la liberté syndicale positive des personnes qui ont participé à la grève, d’où une intimidation et un cas de conscience pour les travailleurs qui participent à la grève, et parce qu’elle entrave de façon analogue la liberté syndicale négative, puis il a été exigé aussi de ceux qui n’avaient pas participé à la grève de le déclarer publiquement et expressément, ce qui les expose aux yeux du syndicat sans base juridique.
8. 1167. L’AFA a contesté la mesure et a intenté un recours administratif. Se fondant sur la législation nationale et internationale en matière de liberté syndicale et de droit de grève, elle a invoqué le principe irréfutable qui oblige les dirigeants de l’organisme à effectuer eux-mêmes les contrôles pertinents, ou par le biais des responsables de niveau intermédiaire, à déterminer quels fonctionnaires ont travaillé ou non, et à appliquer les retenues salariales correspondantes dans la stricte proportion du temps non ouvré en raison de la grève. L’AFA ajoute que, en plus de cette mesure discriminatoire, une autre du même type a été prise qui n’est pas moins grave: lorsque les fonctionnaires ont perçu le salaire du mois pendant lequel les grèves ont eu lieu, ils ont constaté que les retenues avaient été totalement arbitraires et sans aucun rapport avec les grèves et qu’elles avaient même touché les non-grévistes; de plus, les retenues ont été appelées «amendes» alors qu’en vertu de la législation internationale ratifiée par le pays les «amendes» sur les salaires sont absolument interdites.
9. 1168. Selon l’AFA, malgré le fait que les fonctionnaires ont intenté un recours administratif pour les motifs mentionnés, lors du deuxième mois (nov. 2010) pendant lequel, après des communiqués préalables identiques, des retenues ont été effectuées, celles-ci ont été de nouveau arbitraires et appelées «amendes», ce qui met en évidence le comportement antisyndical obstiné du directeur national des douanes. Alors que le conflit s’aggravait en raison du refus de la direction de négocier collectivement et du vote imminent au Parlement du projet de loi budgétaire, les grèves se sont intensifiées et, dans ce contexte, il y a eu une escalade des mesures antisyndicales qui a pris une ampleur et atteint des niveaux insoupçonnés. En effet, par des communiqués aux travailleurs, ont été convoqués les fonctionnaires disposés à remplacer les grévistes dans les zones ou services les plus touchés par la grève, et des viatiques leur ont été versés pour faciliter leur déplacement d’un endroit à l’autre du pays. Les mots de passe et instruments nécessaires pour la réalisation des tâches (que les grévistes devaient accomplir à ce moment-là) leur ont été donnés. De plus, par le biais de leurs supérieurs hiérarchiques, des pressions ont été exercées individuellement sur des boursiers et des stagiaires qui, faute de formation et au regard de la loi, n’étaient pas aptes à s’acquitter eux-mêmes de fonctions douanières, en profitant du caractère précaire des contrats, de l’inexpérience professionnelle et de la jeunesse de cette catégorie de travailleurs. Ainsi, dans plusieurs cas, l’objectif de les faire travailler à la place des grévistes a été atteint.
10. 1169. Contrairement à la pratique, ces mesures ont été rendues publiques par la Direction nationale des douanes lors d’une conférence de presse devant divers acteurs économiques du pays, auxquels elle a garanti que les services douaniers seraient maintenus coûte que coûte. Selon l’AFA, cela démontre l’escalade des mesures antisyndicales. En effet, il y a eu des pratiques contraires à la liberté syndicale et à la grève mais, de plus, la Direction nationale des douanes a manifesté publiquement et devant tout le pays son mépris pour le syndicat et l’action syndicale.
11. 1170. Enfin, l’organisation plaignante indique qu’il avait été mis un terme au différend avec une convention collective conclue le 26 novembre 2010 entre, d’une part, le syndicat et la plénière de l’économie (sous-secteur de la Confédération des travailleurs de l’Etat qui regroupe les syndicats du ministère de l’Economie) et, d’autre part, le ministre de l’Economie, le directeur général du secrétariat de ce ministère et le directeur national des douanes. Avaient été adoptées dans le cadre de cette convention plusieurs mesures contraires aux dispositions du projet de loi budgétaire soumis par le pouvoir exécutif, projet qui était voté à ce moment-là au Sénat de la République. Lors d’une réunion le 30 novembre 2010 avec le directeur national, ce dernier a informé, à leur grande surprise, les membres de la direction du syndicat que le projet de loi budgétaire ne serait pas «touché», pas plus qu’il n’y aurait de mesures dans ce sens au Parlement national, et que, plus tard, au stade de la réglementation de la loi, on verrait comment concilier les dispositions de la convention et celles de la loi.
12. 1171. Selon l’AFA, ces éléments montrent que la négociation qui a abouti à la convention collective susmentionnée n’a pas été effectuée de bonne foi par les autorités gouvernementales, comme le requiert la législation en vigueur. En effet, étant donné que le ministère de l’Economie fait partie du pouvoir exécutif, on attendait de ce partenaire qu’il fasse tout ce qui était en son pouvoir pour que les législateurs aient connaissance de ce qui avait été convenu, de l’évolution des vues du pouvoir exécutif et de l’abandon que cette évolution impliquait de certains points du projet de loi qui leur avait été soumis afin d’influer, quand il en était encore temps, sur la décision finale du pouvoir législatif à ce sujet.
13. 1172. L’AFA ajoute que, dès la fin du différend, la Direction nationale des douanes a établi un ordre du jour afin d’appliquer un décret du pouvoir exécutif qui modifie unilatéralement les conditions de travail des fonctionnaires des douanes, lesquelles sont en vigueur depuis 1994. Ainsi, le temps de travail a été allongé sans augmentation de salaire et, à nouveau, il n’a pas été tenu compte de la négociation collective, alors que la question à l’examen en relève.

B. Réponse du gouvernement

1. 1173. Dans sa communication en date du 6 octobre 2001, le gouvernement indique en premier lieu que, à son sens, la plainte est sans proportion aucune avec les éventuels désaccords ou mésententes qui existent entre le chef de la Direction nationale des douanes et le syndicat. Le gouvernement ajoute qu’il convient de rappeler que le Comité de la liberté syndicale estime que les fonctionnaires des douanes sont couverts par la convention no 87 et doivent donc bénéficier du droit syndical.
2. 1174. S’agissant des allégations relatives à la nécessité que les travailleurs indiquent dans un document écrit et signé s’ils ont participé ou non à la grève, le gouvernement déclare que, naturellement, il partage l’avis selon lequel indiquer la participation à la grève ne constitue pas une condition formelle pour légitimer la grève, eu égard au régime de liberté syndicale absolue qui existe dans le pays et qui n’est entravé d’aucune manière. Il convient d’ajouter que les fonctionnaires sont régis par un système de stabilité absolue dans l’emploi et qu’ils ne peuvent être destitués que pour des motifs strictement définis dans la Constitution. De plus, les fonctionnaires relèvent de la loi de protection contre la discrimination pour des activités syndicales. Compte tenu du système qui prévoit des garanties aussi élevées, il semble démesuré de considérer qu’il est porté atteinte à l’organisation plaignante simplement parce que l’administration cherche à identifier les travailleurs qui ont exercé leur droit de grève. Cette mesure ne vise qu’à vérifier qui a participé à la grève afin d’effectuer les retenues salariales pour le temps non ouvré.
3. 1175. La Direction nationale des douanes, dans les communiqués nos 52/2010 et 64/2010 de la Division de gestion des ressources, a prié instamment les fonctionnaires de la douane d’indiquer s’ils avaient participé ou non à telle ou telle grève afin d’effectuer le cas échéant les retenues correspondantes. Ces communiqués ne sont pas nouveaux dans les douanes uruguayennes, et d’autres directeurs nationaux y ont déjà recouru. A titre d’exemple, le libellé du communiqué no 16/2009 est presque identique à celui du no 52/2010. Or il semble que ni l’AFA ni aucun fonctionnaire n’aient intenté une action ou porté plainte au motif de pratiques antisyndicales contre le directeur qui était en fonction en 2009.
4. 1176. Le gouvernement affirme que la direction actuelle a poursuivi la pratique existante, qui se fonde d’ailleurs sur le décret du pouvoir exécutif no 401/2008 du 18 août 2008, qui ordonne à son paragraphe et article 1 d’effectuer des retenues proportionnelles sur les salaires des fonctionnaires de l’administration centrale qui mènent des actions syndicales ou analogues – grève perlée, grève du zèle, grève des bras croisés – entraînant une diminution de leurs tâches pendant leurs horaires habituels de travail.
5. 1177. De même, le considérant VII du décret susmentionné dispose que, à l’avenir, dans le cas de telles mesures, des retenues proportionnelles à la diminution de leur travail seront effectuées sur les salaires des fonctionnaires qui font grève. A cette fin, les directeurs des unités opérationnelles communiqueront au directeur général du secrétariat du domaine respectif la liste des noms des fonctionnaires et quantifieront cette diminution. Il n’est pas inutile de préciser que ce décret du pouvoir exécutif n’a pas été dénoncé non plus en tant qu’acte antisyndical devant l’OIT. La Direction nationale des douanes est une unité opérationnelle qui relève du ministère de l’Economie et des Finances et, à ce titre, sous peine d’engager sa responsabilité, elle doit donner les informations mentionnées au paragraphe précédent.
6. 1178. Le gouvernement indique que les retenues qui ont été ordonnées en vertu du décret, qui est le plus récent instrument juridique sur cette question, se fonde aussi sur l’article 20 du texte codifié sur la comptabilité et l’administration financière de l’Etat (TOCAF), sur les articles 280 à 282 du texte codifié sur les fonctionnaires (TOFUP), sur la doctrine nationale et sur les décisions figurant dans la jurisprudence nationale. Il suffit de citer à ce sujet la décision no 629, du 25 octobre 2004, du tribunal du contentieux administratif qui indique que, si les fonctionnaires cessent d’accomplir les tâches qui leur sont confiées pour quelque raison que ce soit (grève, grève perlée ou autres modalités de grève), cela constitue un manquement. Par conséquent, la décision du directeur des douanes est conforme au droit, étant donné que la rémunération de ces fonctionnaires doit être diminuée en proportion de la réduction de leur rendement.
7. 1179. Le gouvernement ajoute que, pour retenir sur le salaire les heures non ouvrées, l’employeur doit savoir qui a fait grève ou non. Dans le cas des grèves qui consistent à ne pas se rendre sur le lieu de travail, il est facile de le savoir. Autrement dit, les personnes qui ont pointé n’ont pas fait grève et les retenues correspondantes seront appliquées aux personnes qui n’ont pas pointé. Mais, pour les grévistes qui se trouvaient sur le lieu de travail – grève des bras croisés – des difficultés se posent puisqu’ils ont pointé comme s’ils travaillaient. La pointeuse ne permet pas de savoir qui a fait grève ou non. Autre difficulté: la juridiction de la Direction nationale des douanes est nationale et couvre un ample espace géographique (18 administrations dans tout le pays, le siège central, le port de Montevideo, l’aéroport de Carrasco, les zones franches, les aéroports en province et les ports fluviaux qui, en province, sont très éloignés les uns des autres). Par conséquent, la capacité qu’ont l’administration, les administrateurs, les chefs de département ou les directeurs de division de contrôler effectivement la participation ou non à la grève est pour le moins amoindrie. En outre, dans les cas où c’était le dirigeant du département correspondant qui déterminait qui a fait grève ou non, il y a eu parfois des recours intentés par des travailleurs qui estimaient ne pas avoir fait grève. Ainsi, depuis 2009 – une autre administration était alors en fonction – on utilise un système dans lequel les travailleurs eux-mêmes indiquent s’ils ont fait grève ou non.
8. 1180. C’est le mécanisme qui a été appliqué pour effectuer les retenues dans le respect de la législation en vigueur. A ce jour, ni la Commission parlementaire de la législation du travail, que l’AFA a saisie de cette question, ni l’AFA, dans ses notes et manifestations, n’ont proposé d’autres mécanismes. Si l’on part du principe que, lorsque les tâches sont interrompues, les retenues correspondantes doivent être effectuées, ce que l’AFA elle même reconnaît, il faut utiliser un mécanisme pour constater qui a exercé son droit de grève dans les situations susmentionnées car on ne peut pas ne pas respecter la législation en vigueur. Il faut donc procéder à des retenues et communiquer au directeur général du secrétariat du ministère de l’Economie et des Finances la liste des noms des grévistes et le volume du travail non effectué.
9. 1181. Le directeur national des douanes n’a pas commis d’acte discriminatoire à l’encontre de la liberté syndicale loin de là; il a appliqué la législation en vigueur et donné la possibilité aux travailleurs, dans le cadre de l’exercice sans restriction du droit de grève consacré à l’article 57 de la Constitution de la République et dans des traités internationaux, d’indiquer s’ils avaient fait grève ou non, étant donné qu’il est impossible de savoir autrement qui a fait grève ou non et que, dans ce type de grève, les travailleurs pointent sur le lieu de travail comme s’ils travaillaient. Pourtant, à la suite de la plainte pour répression des activités syndicales à la Direction nationale des douanes, que l’AFA a portée devant l’Inspection générale du travail et de la sécurité sociale du ministère du Travail, l’inspection a émis une résolution qui a exhorté la Direction nationale des douanes à ordonner une modification du contrôle de la présence des fonctionnaires sur le lieu de travail les jours où des mesures syndicales étaient prises et où les grévistes étaient présents au travail, conformément au décret no 401/008, et selon les modalités adaptées au fonctionnement de cette unité opérationnelle. L’inspection avait demandé aussi d’être informée sur le système en question.
10. 1182. Quant à l’allégation selon laquelle des retenues arbitraires auraient été effectuées au motif de l’exercice du droit de grève, le directeur national des douanes, en tant qu’autorité supérieure de l’ensemble des services de la douane uruguayenne, est tenu de faire respecter la législation en vigueur sur les retenues salariales en raison d’une grève. Or l’AFA affirme, sans en apporter aucune preuve, que des retenues ont été faites sur les salaires de personnes qui n’ont pas fait grève, ce qui met en évidence une éventuelle erreur qui ne constitue nullement une atteinte à la liberté syndicale de fonctionnaires qui n’ont pas exercé leur droit de grève. Par ailleurs, l’AFA indique que les retenues ont été qualifiées d’«amendes». C’est vrai, mais cela est dû à une dénomination que prévoit le système informatique de liquidation des salaires de toute l’administration centrale uruguayenne – et pas seulement les douanes. Cette dénomination figure dans le Système intégré d’information financière (SIIF) et provient du document de classification des objets des dépenses, dont le texte est joint, de la Comptabilité générale de la nation. Bien entendu, ce n’est pas le mot qui importe mais la réalité. Il ne s’agissait pas d’amendes mais de simples retenues liées aux jours de grève.
11. 1183. Le gouvernement souligne que l’AFA n’a pas indiqué en quoi consistent les mesures arbitraires qu’il évoque – à l’évidence, les retenues faites pour ceux qui n’avaient pas fait grève et l’utilisation d’un intitulé qui n’incombe pas au directeur national des douanes ni ne dépend de lui ne constituent pas de telles mesures. Le gouvernement ajoute que, comme dans toute activité humaine, il peut y avoir des erreurs, au détriment ou en faveur des intéressés, dans la liquidation d’actifs mais qu’il s’agit de problèmes qui, s’ils étaient fondés et s’ils se posaient gravement, pourraient être résolus sur le plan juridique. Le gouvernement affirme être tout à fait disposé à examiner toute erreur matérielle commise par l’administration.
12. 1184. Le gouvernement réfute l’allégation selon laquelle il y a eu un communiqué sur le remplacement de grévistes par des fonctionnaires non grévistes pour accomplir leurs tâches, ce que l’AFA considère comme une mesure antisyndicale. En fait, à l’Administration nationale des douanes, ce sont les fonctionnaires non grévistes qui ont travaillé, ce qui constitue aussi un droit inaliénable pour eux. De plus, cela a permis de garantir le fonctionnement d’un service essentiel, à savoir le commerce extérieur. Il suffit de penser à l’importance des activités douanières pour la sécurité et la santé publiques, au delà de leurs fonctions de perception fiscale, pour comprendre qu’elles ne sauraient être interrompues parce qu’un groupe de fonctionnaires a décidé, comme il en a le droit légitime, de faire grève.
13. 1185. Par ailleurs, le gouvernement réfute aussi vigoureusement l’affirmation de l’organisation plaignante selon laquelle les fonctionnaires grévistes ont été remplacés par des fonctionnaires «boursiers et stagiaires qui, faute de formation et au regard de la loi, n’étaient pas aptes»: pour l’essentiel, ont travaillé des fonctionnaires permanents ou vacataires mais aussi, bien sûr, des boursiers qui, pour la majorité, suivent à un niveau avancé des études universitaires tertiaires. S’ajoute à leur jeunesse la ferme volonté de progresser et de travailler. Selon le gouvernement, il n’est pas discriminatoire de procéder à une réorganisation des fonctions pour couvrir les postes de travail car il ne s’agissait pas du recours à des briseurs de grève mais simplement de décisions que l’administration a prises conformément à ses facultés juridiques et constitutionnelles.
14. 1186. Le gouvernement réfute également l’affirmation de l’AFA selon laquelle le directeur national des douanes, «lors d’une conférence de presse devant divers acteurs économiques», a reconnu «publiquement» des mesures antisyndicales. S’il n’y a pas eu de mesures syndicales, il est d’autant moins possible que le directeur national des douanes ait affirmé de manière insensée qu’il y en a eu. En fait, il a déclaré à plusieurs reprises devant la presse que les douanes assureraient leurs services essentiels avec les fonctionnaires qui ne feraient pas grève.
15. 1187. En ce qui concerne la prétendue inobservation d’une convention collective, le gouvernement déclare que, en premier lieu, il convient d’indiquer que l’inobservation d’une convention collective ne suppose pas en soi un acte antisyndical. Quoi qu’il en soit, la convention collective n’a pas été enfreinte dans le cas présent mais au contraire a été strictement respectée. En effet, pour ce qui est de l’inobservation supposée qu’évoque l’AFA, il est indiqué ce qui suit dans la convention: seront inclus dans le fonds pour l’amélioration des tâches, qui sera créé en vertu de la loi budgétaire, tous les fonctionnaires de la Direction nationale des douanes et, dans la répartition du fonds, il sera tenu compte particulièrement de la participation directe des fonctionnaires à la constatation des infractions et de la réalisation d’autres objectifs individuels ou collectifs. Ces dispositions ont été inscrites dans la loi budgétaire à la demande de la Direction nationale des douanes et il est donc impossible de comprendre en quoi peut exister l’inobservation qui est alléguée.
16. 1188. En effet, l’article 311 de la loi no 18719 sur le budget national dispose que le produit des amendes infligées pour les infractions douanières de tous types sera réparti comme suit: 70 pour cent pour la constitution d’un fonds pour l’amélioration des tâches, en vue d’indemnisations spéciales des ressources humaines de la Direction nationale des douanes. Aux fins de cette répartition, il sera tenu compte de l’accomplissement des objectifs individuels, collectifs et institutionnels de réalisation des tâches, ainsi que de la participation des fonctionnaires à la constatation des infractions douanières. Le pouvoir exécutif réglementera le champ d’application de la disposition. On le voit, ce qui est indiqué dans la convention collective avec l’AFA et dans la loi, à la demande de la Direction nationale des douanes, coïncide totalement. Par conséquent, il n’y a pas eu d’acte antisyndical. De plus, le gouvernement rappelle que le régime de répartition du produit des amendes n’a pas de lien avec la rémunération des fonctionnaires; il s’agit d’une prime ou incitation pour quiconque dénonce des infractions douanières, qu’il s’agisse d’un fonctionnaire des douanes ou non. Avec la modification proposée, qui est prévue dans la convention collective conclue avec l’AFA, le régime de répartition du produit des amendes visera l’ensemble des fonctionnaires des douanes, ce qui n’empêchera pas de prendre en compte aussi la participation et l’action des fonctionnaires ainsi que l’accomplissement de leurs tâches.
17. 1189. Le gouvernement ajoute qu’il est inadmissible d’affirmer en outre que constitue un acte antisyndical le fait que le directeur national des douanes n’influe pas dans un sens déterminé sur la volonté de l’un des pouvoirs publics, à savoir le pouvoir législatif, pour que soit inscrit dans une loi ce que l’AFA souhaitait. Qui plus est, on reproche au directeur des douanes de ne pas prendre toutes les mesures à sa portée – mesures qui ne sont pas définies – «pour que les législateurs aient connaissance de ce qui a été conclu» alors que la direction est allée jusqu’à diffuser la convention sur sa page Internet. Elle a manifestement pris des initiatives dans la norme qui a été adoptée conformément à la convention et l’on peut supposer également que l’AFA pouvait aussi diffuser et porter à la connaissance des intéressés le contenu d’une convention qu’elle avait signée.
18. 1190. Quant à la prétendue modification des conditions de travail en raison de l’allongement de la journée de travail, le gouvernement déclare que le régime horaire qui s’appliquait à la Direction nationale des douanes s’appuyait sur deux ordres du jour de 1994 qui établissaient un horaire minimum et non maximum. Cela étant, le 26 octobre 2010, le pouvoir exécutif a pris le décret no 319/2010 dont l’article 1 dispose que la durée normale du travail ne peut en aucun cas être inférieure à six heures par jour et à 30 heures par semaine, et que restent en vigueur tous les régimes horaires conformes à la loi qui prévoient une durée du travail supérieure au minimum établi. L’article 23 dispose que les dispositions ministérielles et hiérarchiques contraires aux dispositions du décret ne sont pas applicables. Par conséquent, dans les douanes, les résolutions internes – qui prévoyaient un horaire minimum inférieur – ont été abrogées en vertu de l’article 23 du décret. De plus, le décret souligne la validité des régimes légaux qui prévoient un horaire plus long. C’était le cas dans les douanes, puisque l’article 247 de la loi no 15809 établit un horaire de travail plus long. Cet article prévoit 48 heures de travail hebdomadaire pour les fonctionnaires du programme 007 «Perceptions des revenus douaniers et contrôle du transit douanier de biens» et indique que tous les fonctionnaires peuvent choisir ce régime dans un délai de soixante jours à compter de la publication de la loi. Selon le gouvernement, à ce moment-là, tous les fonctionnaires permanents qui travaillaient alors dans les douanes ont choisi ce régime à l’exception d’un seul qui, par conséquent, ne relève pas de l’horaire plus long qui a été établi.
19. 1191. Pour le gouvernement, cela démontre que le directeur national des douanes a fait son devoir et appliqué la législation en vigueur, et qu’il n’a commis aucun acte antisyndical. Donc, en ce qui concerne la fixation par décret à six heures de la durée de la journée de travail, que l’on présente comme une décision prise sans consultation, cet horaire est en fait inférieur à celui de 48 heures que prévoit la loi et il est applicable aux fonctions douanières (art. 247 de la loi no 15809).
20. 1192. Le gouvernement estime que, dans la plainte, on suppose que toutes les facultés de l’administration doivent faire l’objet de négociation et que toute négociation doit aboutir à un accord conforme à la position de l’organisation plaignante. Le gouvernement affirme que ce n’est pas ce qui ressort de la législation nationale et internationale. En effet, l’article 4 de la loi no 18508 sur la négociation collective dans le secteur public n’impose pas des accords. En revanche, elle établit le principe raisonnable selon lequel les parties sont tenues de négocier, ce qui ne les oblige pas à conclure des accords. En résumé, l’organisation plaignante a recours à un moyen à l’évidence excessif pour dénoncer une situation qui apparaît comme totalement légale puisque l’administration a utilisé ses facultés raisonnablement, a négocié – même si elle n’est pas parvenue sur certains points à des accords – et, enfin, a demandé simplement l’identité des grévistes afin d’appliquer les retenues salariales voulues. Cette pratique, loin d’être antisyndicale, reconnaît la légitimité de la grève et ne vise qu’à établir les conséquences manifestes de la grève pour le patrimoine des travailleurs.
21. 1193. En définitive, le gouvernement estime que sa réponse montre que les prétendus actes antisyndicaux de la Direction nationale des douanes sont inexistants. En revanche, son action a été et reste conforme au droit et il a le souci constant d’assurer de la manière la plus efficace et la plus efficiente possible des services essentiels, tant pour les acteurs du commerce extérieur que pour les citoyens en général. Le dialogue et une bonne relation avec l’AFA sont une priorité pour l’administration, laquelle a négocié avec cette organisation la signature d’une convention collective générale relative à divers aspects de l’activité syndicale et favorable aux deux parties.

C. Conclusions du comité

1. 1194. Le comité observe que, dans le présent cas, l’organisation plaignante affirme que le projet de loi budgétaire a modifié le régime de répartition entre les fonctionnaires de la Direction nationale des douanes (DNA) du produit des amendes, sans tenir compte de ce qui était convenu dans une convention collective conclue le 26 novembre 2010 et que, négligeant la négociation collective, la DNA a modifié unilatéralement les conditions de travail en accroissant la durée du travail. Le comité observe aussi que l’organisation plaignante dénonce les points suivants: 1) la décision de la DNA d’exiger des fonctionnaires qui ont participé à une grève de l’indiquer, sous le prétexte d’effectuer des retenues salariales; 2) les retenues ont été effectuées arbitrairement, sans rapport avec les grèves, et appelées «amendes»; et 3) les travailleurs ont été convoqués et fait l’objet de pressions pour qu’ils remplacent les grévistes.
2. 1195. En ce qui concerne l’allégation selon laquelle le projet de loi budgétaire a modifié le régime de répartition entre les fonctionnaires de la DNA du produit des amendes sans tenir compte de ce qui était convenu dans une convention collective conclue le 26 novembre 2010, le comité note que le gouvernement indique ce qui suit: 1) il n’y a pas eu de la part du gouvernement d’inobservation de la convention collective mais au contraire un strict respect de celle-ci; 2) à la demande de la DNA, a été inscrit dans la loi budgétaire l’engagement de répartir le produit des amendes; 3) ce qui est inscrit dans la convention collective avec l’AFA et dans la loi budgétaire coïncide totalement, et il n’y a donc pas eu d’acte antisyndical; et 4) le régime de répartition du produit des amendes prendra en compte l’ensemble des fonctionnaires des douanes, ce qui n’empêchera pas de prendre en compte aussi la participation et l’action des fonctionnaires ainsi que l’accomplissement de leurs tâches. Compte tenu de ces informations et des assurances données par le gouvernement, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.
3. 1196. Au sujet des allégations selon lesquelles, négligeant la négociation collective, la DNA a modifié unilatéralement les conditions de travail en accroissant la durée du travail, le comité note que le gouvernement déclare ce qui suit: 1) le régime horaire qui s’appliquait à la DNA s’appuyait sur deux ordres du jour de 1994 qui établissaient un horaire minimum et non maximum; 2) le 26 octobre 2010, le pouvoir exécutif a pris le décret no 319/2010 dont l’article 1 dispose que la durée normale du travail ne peut en aucun cas être inférieure à six heures par jour et à 30 heures par semaine, et que restent en vigueur tous les régimes horaires conformes à la loi qui prévoient une durée du travail supérieure au minimum établi; 3) l’article 23 dit que ne s’appliquent pas les dispositions ministérielles et hiérarchiques contraires aux dispositions du décret; 4) par conséquent, dans les douanes, les résolutions internes – qui prévoyaient un horaire minimum inférieur – ont été abrogées en vertu de l’article 23 du décret; de plus, le décret souligne la validité des régimes légaux qui prévoient un horaire supérieur; c’était le cas dans les douanes puisque l’article 247 de la loi no 15809 établit un horaire de travail plus long. Par ailleurs, il a été établi que tous les fonctionnaires peuvent choisir ce régime dans un délai de soixante jours à partir de la publication de la loi; et 5) tous les fonctionnaires permanents actuellement en fonction dans les douanes ont choisi ce régime à l’exception d’un seul qui, par conséquent, ne relève pas de l’horaire plus long qui a été établi. A ce sujet, le comité signale que, même si l’on s’efforce d’indiquer clairement que les normes administratives de rang supérieur priment sur celles de rang inférieur, il serait bon que l’adoption de ce type de mesures qui entraînent des changements dans la pratique fasse l’objet de consultations avec les organisations de travailleurs concernés. Néanmoins, compte tenu des informations communiquées par le gouvernement, en particulier celle selon laquelle tous les travailleurs à l’exception d’un seul auraient choisi librement le nouveau régime horaire, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.
4. 1197. En ce qui concerne la décision, contestée, de la DNA d’exiger des fonctionnaires qui ont participé à une grève de l’indiquer sous le prétexte d’appliquer des retenues salariales, le comité note que le gouvernement déclare ce qui suit: 1) il partage la vue selon laquelle indiquer la participation à la grève n’est pas une condition formelle pour légitimer la grève, eu égard au régime de liberté syndicale absolue qui existe dans le pays et qui n’est entravé d’aucune manière; 2) les fonctionnaires sont régis par un système de stabilité absolue dans l’emploi et il semble démesuré de considérer qu’il est porté atteinte à l’organisation simplement parce que l’administration cherche à identifier les travailleurs qui ont exercé leur droit de grève; cette mesure vise seulement à vérifier qui a participé à la grève afin d’effectuer les retenues salariales pour le temps non ouvré; 3) la DNA, dans les communiqués nos 52/2010 et 64/2010 de la Division de gestion des ressources, a prié instamment les fonctionnaires des douanes d’indiquer s’ils avaient participé ou non à telle ou telle grève afin d’effectuer le cas échéant les retenues correspondantes; 4) ces communiqués ne sont pas nouveaux dans les douanes uruguayennes, et d’autres directeurs nationaux y ont déjà recouru; 5) dans le cas des grèves qui consistent à ne pas se rendre sur le lieu de travail, il est facile de savoir qui a participé à la grève mais, pour les grévistes qui se trouvaient sur le lieu de travail – grève des bras croisés – des difficultés se posent puisqu’ils pointent comme s’ils travaillaient; ainsi, la pointeuse ne permet pas de savoir qui a fait grève ou non; 6) autre difficulté: la juridiction de la DNA est nationale et couvre un ample espace géographique (18 administrations dans tout le pays); 7) le directeur national des douanes n’a pas commis d’acte discriminatoire à l’encontre de la liberté syndicale, loin de là; il a appliqué la législation en vigueur et donné la possibilité aux travailleurs, dans le cadre de l’exercice sans restriction du droit de grève, d’indiquer s’ils avaient fait grève ou non, étant donné qu’il est impossible de savoir autrement qui a fait grève ou non; 8) pourtant, à la suite de la plainte pour violation de la liberté syndicale à la DNA, que l’AFA a portée devant l’Inspection générale du travail et de la sécurité sociale du ministère du Travail, l’inspection a émis une résolution qui a exhorté la DNA à ordonner une modification du contrôle de la présence des fonctionnaires sur le lieu de travail les jours où des mesures syndicales étaient prises et où les grévistes étaient présents sur le lieu de travail, conformément au décret no 401/008, et selon les modalités adaptées au fonctionnement de cette unité opérationnelle. A ce sujet, le comité considère que la décision de demander aux travailleurs d’indiquer s’ils ont participé à la grève afin de déduire de leurs salaires les jours non ouvrés ne porte pas atteinte en soi aux principes de la liberté syndicale. Dans ces conditions, et tenant compte du fait que, selon le gouvernement, l’Inspection générale du travail est intervenue et a recommandé une modification du contrôle de la présence sur le lieu de travail, mais n’a pas constaté de violations des droits syndicaux, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.
5. 1198. Quant aux allégations selon lesquelles les retenues au motif des jours de grève ont été faites de manière arbitraire et sans aucun rapport avec les grèves, le comité note que le gouvernement déclare ce qui suit: 1) l’organisation plaignante n’explique pas en quoi consistent les mesures arbitraires qu’il évoque; 2) comme dans toute activité humaine, il peut y avoir des erreurs, au détriment ou en faveur des intéressés, dans la liquidation d’actifs mais il s’agit de problèmes qui, s’ils étaient fondés et s’ils se posaient gravement, pourraient être résolus sur le plan juridique; et 3) le gouvernement est tout à fait disposé à examiner toute erreur matérielle commise par l’administration. Tout en tenant compte de l’esprit d’ouverture du gouvernement qui est disposé à examiner toute retenue qui, à la suite d’une erreur, serait supérieure ou inférieure à ce qui est juste, le comité invite l’organisation plaignante, dans le cas où elle constaterait des faits arbitraires dans les retenues, à communiquer à l’administration les données nécessaires pour que les travailleurs soient dûment indemnisés.
6. 1199. Au sujet des allégations selon lesquelles les retenues au motif des jours de grève ont été appelées «amendes», le comité note que, selon le gouvernement, cela est dû à un intitulé informatique. Cette dénomination est prévue par le système informatique de liquidation des salaires de toute l’administration centrale uruguayenne – et pas seulement les douanes – qui figure dans le Système intégré d’information financière (SIIF) et provient du document de classification des objets des dépenses de la Comptabilité générale de la nation; de plus, le gouvernement déclare qu’il ne s’agissait pas d’amendes mais de simples retenues en raison des jours de grève non ouvrés. Compte tenu de ces informations, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.
7. 1200. Enfin, en ce qui concerne l’allégation selon laquelle les travailleurs ont été convoqués et ont fait l’objet de pressions pour qu’ils remplacent les grévistes, le comité note que le gouvernement indique ce qui suit: 1) il n’y a jamais eu de communiqué, contrairement à ce qu’affirme l’organisation plaignante, sur le remplacement de grévistes par des fonctionnaires non grévistes pour accomplir leurs tâches; 2) en fait, à l’Administration nationale des douanes, ce sont les fonctionnaires non grévistes qui ont travaillé, ce qui constitue aussi un droit inaliénable pour eux; 3) le gouvernement réfute absolument l’affirmation de l’organisation plaignante selon laquelle les fonctionnaires grévistes ont été remplacés par des fonctionnaires «boursiers et stagiaires qui, faute de formation et au regard de la loi, n’étaient pas aptes»: pour l’essentiel, ont travaillé des fonctionnaires permanents ou vacataires mais aussi, bien sûr, des boursiers qui, pour la majorité, suivent à un niveau avancé des études universitaires tertiaires; et 4) il n’est pas discriminatoire de procéder à une réorganisation des fonctions pour couvrir les postes de travail car il ne s’agissait pas du recours à des briseurs de grève mais simplement de décisions que l’administration a prises conformément à ses facultés juridiques et constitutionnelles. Tenant compte de ces informations, en particulier qu’aucun travailleur n’a été engagé pour remplacer les grévistes, le comité ne poursuivra pas l’examen de ces allégations.

Recommandation du comité

1. 1201. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil l’administration à approuver la recommandation suivante:
   • S’agissant des allégations selon lesquelles les retenues au motif des jours de grève à la Direction nationale des douanes ont été faites de manière arbitraire et sans aucun rapport avec les grèves, le comité prend note de l’esprit d’ouverture du gouvernement qui est disposé à examiner toute retenue qui, à la suite d’une erreur, serait supérieure ou inférieure à ce qui est juste. Le comité invite l’organisation plaignante, dans le cas où elle constaterait des faits arbitraires dans les retenues, à communiquer à l’administration les données nécessaires pour que les travailleurs soient dûment indemnisés.