Rapport où le comité demande à être informé de l’évolution de la situation - Rapport No. 365, Novembre 2012

Cas no 2863 (Chili) - Date de la plainte: 09-MAI -11 - Clos

Allégations: L’organisation plaignante allègue que la Direction générale de l’aviation civile a engagé des procédures administratives contre quatre dirigeants de cette organisation à la suite de leur utilisation de congés syndicaux, et qu’elle porte atteinte à la liberté d’expression en interdisant à l’ANFDGAC d’installer des pancartes et des banderoles ou autres supports de ce type

1. 315. La plainte figure dans une communication de l’Association nationale des fonctionnaires de la Direction générale de l’aviation civile (ANFDGAC) en date du 9 mai 2011. L’ANFDGAC a envoyé des informations complémentaires dans une communication en date du 16 août 2011.
2. 316. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication datée du 14 mai 2012.
3. 317. Le Chili a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations de l’organisation plaignante

1. 318. Dans sa communication du 9 mai 2011, l’Association nationale des fonctionnaires de la Direction générale de l’aviation civile (ANFDGAC) indique qu’elle est une organisation nationale qui rassemble les fonctionnaires de la Direction générale de l’aviation civile (DGAC), qui relève de la fonction publique du Chili. Elle précise que, conformément aux dispositions de la loi no 19296, la structure de l’ANFDGAC se compose d’un comité directeur national et de comités directeurs régionaux et provinciaux, qui sont reconnus aux termes d’un certificat de constitution délivré par l’inspection du travail et qui coordonnent et gèrent l’activité syndicale au sein de la DGAC. Dans ce contexte, MM. Cristian Fuentealba Pincheira et Javier Norambuena Morales occupent, respectivement, les fonctions de troisième directeur national et secrétaire régional de Concepción, et de secrétaire national et régional de la base de Punta Arenas; MM. Dalivor Eterovic Díaz et Rodrigo Leficura Sánchez sont des directeurs régionaux de Punta Arenas.
2. 319. L’organisation plaignante allègue que la Direction générale de l’aviation civile, par la décision no 0363 du 25 mars 2010, a approuvé la première édition de la procédure interne intitulée PRO.DRH no 23 qui porte sur l’enregistrement des congés syndicaux des directeurs des associations de fonctionnaires de la DGAC, congés qui sont prévus par la loi no 19296. Elle indique avoir, à plusieurs reprises, attaqué en nullité la décision des autorités aériennes au motif que la procédure interne en question porte atteinte à la protection syndicale, situation qui n’a pas été prise en considération comme en atteste le traitement administratif des démarches suivantes: 1) le 19 avril 2010, l’ANFDGAC adresse, par voie de la lettre no 39/1/2010, une réclamation au directeur général de l’aviation civile; 2) le 10 mai 2010, l’ANFDGAC adresse, par voie de la lettre no 52/1/2010, une réclamation aux services du Contrôleur général de la République; 3) le 14 décembre 2010, les services du Contrôleur général de la République émettent l’avis no 75117 dans lequel ils valident dans des termes généraux la procédure PRO.DRH no 23; et 4) le 19 avril 2011, l’ANFDGAC présente, par voie de la lettre no 38/1/2011, une demande de reconsidération aux services du Contrôleur général de la République, qui n’y ont pas encore répondu à ce jour.
3. 320. L’organisation plaignante affirme que la loi no 19296 ne prévoit pas la possibilité d’établir des règles relatives à l’exercice du droit aux congés syndicaux, ce qui n’a pas empêché la haute direction d’adopter des mesures en vue d’enregistrer les congés syndicaux en question. C’est ainsi que la Direction générale de l’aviation civile a publié une procédure interne, intitulée PRO.DRH no 23, régissant l’utilisation des congés syndicaux prévus dans la loi no 19296. Les points 2.2.1 et 2.2.4 de cette procédure sont formulés comme suit: «2.2.1. La durée des congés syndicaux est de 11 heures hebdomadaires pour chacun des directeurs représentant l’association des fonctionnaires de la DGAC dans leur région respective, et de 22 heures hebdomadaires pour chaque directeur de l’association nationale.»; «2.2.4. Les directeurs pourront dépasser la durée de congé prévue en cas de convocation par des autorités publiques dûment accréditées.»
4. 321. D’après l’organisation plaignante, le libellé des points reproduits ci-dessus a permis au directeur général de l’aviation civile d’engager des procédures administratives contre quatre dirigeants de l’ANFDGAC, nommément cités plus haut, attendu que les autorités aériennes, au vu de la formulation de ces points, ont fait de la durée minimale du congé syndical prévu par la loi no 19296 une durée maximale. A cet égard, l’organisation plaignante indique que, du 30 août au 3 septembre 2010, un audit spécial (no 15/2010) a été effectué sur le site de l’aérodrome Carriel Sur – Concepción, à l’issue duquel il a été établi ce qui suit: «Les cartes de présence et les fiches de contrôle du service pour les mois de janvier à août 2010, dont des copies sont jointes, du fonctionnaire Cristian Fuentealba, membre de l’association syndicale de la DGAC et troisième directeur national et secrétaire régional de Concepción, ont été examinées. Il en ressort que l’intéressé n’a pas respecté la durée de travail légale mensuelle et que, par conséquent, les heures de travail qu’il n’a pas effectuées au cours de cette période ne lui ont pas été décomptées.» En outre, «cette situation est contraire aux principes établis dans l’article 65 de la loi no 18834 “Statut administratif”, en ce qui concerne la durée normale du travail des fonctionnaires, à savoir 44 heures par semaine. Par conséquent, les fonctionnaires sont tenus d’occuper leur poste sans interruption pendant la durée normale du travail, obligation que M. Fuentealba n’a pas respectée. Compte tenu de ce qui précède et, conformément aux dispositions légales, il aurait fallu décompter à M. Fuentealba le nombre d’heures indiqué dans le tableau précédent, soit 146 heures au total.» A cet égard, il convient de préciser que l’ANFDGAC a présenté, par voie de la lettre no 151/1/2010 du 6 décembre 2010, ses observations concernant le rapport d’audit spécial soumis pour commentaire.
5. 322. L’ANFDGAC ajoute que, le 14 octobre 2010, le directeur général de l’aviation civile, par la décision de la DGAC no 30, a ordonné l’ouverture d’une procédure administrative pour déterminer les responsabilités éventuelles qui pourraient être établies sur le plan administratif à la suite de la plainte que l’auditeur interne de la DGAC a formulée dans la communication (O) no 03/0/239 du 23 septembre 2010, sur la base de ses constatations et des dispositions prises par le directeur général. En complément de ce qui précède, le 24 novembre 2010, un audit complet (no 17/2010) a été effectué au sous-département de la zone aéroportuaire australe. A cette occasion, diverses constatations ont été faites quant au respect de la durée mensuelle légale du travail par les trois directeurs régionaux, à savoir le président régional, M. Dalivor Eterovic Díaz, le trésorier régional, M. Rodrigo Leficura Sánchez, et le secrétaire régional et national, M. Javier Norambuena Morales. Face à cette situation, l’ANFDGAC a présenté ses observations concernant le rapport de l’audit intégral susmentionné, dans sa lettre no 02/1/2011 du 12 janvier 2011. Le 30 novembre 2010, le directeur général de l’aviation civile, par la décision DGAC no 36, a ordonné l’ouverture d’une procédure administrative pour enquêter sur le non-respect de la durée mensuelle légale du travail par les directeurs de l’Association des fonctionnaires du service de la zone aéroportuaire australe visés dans le rapport d’audit no 17/2010, en vue d’établir les responsabilités que pourraient entraîner de tels faits sur le plan administratif.
6. 323. Le 17 novembre 2010, le procureur chargé de l’enquête, ayant constaté une série de faits en l’espèce, a décidé de clore la phase d’enquête de la procédure administrative engagée contre le directeur national et régional, M. Cristian Fuentealba Pincheira, et a présenté ses conclusions au directeur général de l’aviation civile sans formuler d’accusation. Le 2 mars 2011, le directeur général de l’aviation civile a décidé de rouvrir la procédure administrative en ordonnant une enquête, aux termes de la décision DGAC no 33 du 14 octobre 2010, au motif que selon lui des formalités restent à accomplir, en vue de signer la plainte de l’auditeur interne de la DGAC, et il a nommé responsable de l’enquête le fonctionnaire M. Eduardo Demanet Hurtado.
7. 324. L’organisation plaignante indique que, le 2 mai 2011, le responsable de l’enquête, en vertu de la décision de la DGAC susmentionnée et de la décision de la DGAC du 2 mars 2011, a indiqué que les accusations ci-après sont portées contre M. Cristian Fuentealba Pincheira: inobservation répétée de la durée journalière du travail, qui se traduit au total par 171 heures d’absence au cours de la période ayant fait l’objet de l’audit (de janvier à août 2010). Cette situation est due au fait que l’intéressé a dépassé la limite maximale des 33 heures autorisées au titre des congés syndicaux auxquels il a droit en tant que dirigeant syndical, sans avoir demandé à cumuler ou à céder ces heures durant le mois calendaire correspondant, ni avoir pu dûment justifier d’une quelconque convocation par une autorité publique, comme le prévoient les règles applicables (loi no 19296 et procédure PRO.DRH no 23). Ce comportement constitue une infraction à l’article 61 d) du DFL no 29 et à l’article 31 de la loi no 19296.
8. 325. Selon l’organisation plaignante, les accusations formulées dans le cadre de la procédure engagée contre le directeur national, M. Fuentealba Pincheira, sont incompatibles avec l’article 61 d) du DFL no 29 qui dispose: «Observer rigoureusement le principe de probité administrative impose au fonctionnaire d’avoir une conduite moralement irréprochable et d’exercer ses fonctions en toute honnêteté et loyauté, en faisant primer l’intérêt public sur l’intérêt privé.» L’article 125 du même instrument juridique prévoit que: «La destitution est la décision de l’autorité habilitée à procéder aux nominations de mettre un terme aux services d’un fonctionnaire. La mesure disciplinaire de destitution s’applique uniquement lorsque les faits constitutifs de l’infraction portent gravement atteinte au principe de probité administrative…»
9. 326. L’organisation plaignante indique que, à ce jour, aucune accusation n’a été portée contre MM. Dalivor Eterovic Díaz, Rodrigo Leficura Sánchez et Javier Norambuena Morales dans le cadre de la procédure administrative engagée en vertu de la décision DGAC no 36 du 30 novembre 2011. Toutefois, les arguments avancés par ces deux services d’audit étant identiques, il faut s’attendre à ce que ces directeurs se voient rapidement reprocher les mêmes griefs que ceux visant M. Fuentealba Pincheira. L’organisation plaignante considère que tout ce qui précède a permis à la Direction générale de l’aviation civile de commettre une violation flagrante de la liberté syndicale en perturbant, menaçant et empêchant l’exercice légitime du droit aux congés syndicaux prévu dans la loi no 19296; cela se traduit par des actes de discrimination antisyndicale et des représailles à l’égard des dirigeants, sous la forme de procédures administratives engagées contre eux, au mépris de leur protection syndicale, par la Direction de l’aéronautique qui cherche à destituer les dirigeants de l’ANFDGAC.
10. 327. Dans une communication en date du 16 août 2011, l’organisation plaignante allègue que la Direction générale de l’aviation civile a adopté des instructions, constituant une ingérence dans les activités syndicales, qui consistaient à interdire la mise en place d’écriteaux, de pancartes, de banderoles et tout autre support de ce type dans les locaux administrés par la DGAC tels que les aéroports, les aérodromes ou autres locaux sans autorisation préalable.

B. Réponse du gouvernement

1. 328. Dans sa communication du 14 mai 2012, le gouvernement indique que la Direction générale de l’aviation civile fait état de ce qui suit en ce qui concerne les allégations.
2. 329. La Direction générale de l’aviation civile indique qu’elle réfute totalement les allégations figurant dans la plainte de l’ANFDGAC, car elles ne reflètent pas la réalité. Au contraire, les mesures prises par la DGAC en l’espèce sont tout à fait conformes aux normes juridiques en vigueur et aux conventions internationales signées et ratifiées par le Chili.
3. 330. Elle indique que les directeurs de l’association de fonctionnaires bénéficient de l’immunité syndicale, de l’inamovibilité et de droits à congés conformément aux dispositions de la loi no 19296, ainsi que de la prérogative de ne pas être soumis à des évaluations annuelles. De cette façon, le statut spécial dont ils jouissent devrait leur garantir l’indépendance nécessaire au plein exercice de leurs fonctions syndicales.
4. 331. Le gouvernement ajoute que les normes applicables aux directeurs de l’association de fonctionnaires en matière de congés syndicaux sont régies par les articles 31 et 32 de la loi no 19296; que, à chaque fois qu’a eu lieu une élection nationale ou régionale de l’ANFDGAC, les privilèges et avantages légaux correspondants ont été accordés; que, au sein de la DGAC, il existe une association nationale de fonctionnaires qui élit sept directeurs nationaux et 49 directeurs régionaux, et que chacun de ces fonctionnaires a hebdomadairement droit, respectivement, à 22 heures et 11 heures de congé, qu’ils peuvent cumuler s’ils exercent à la fois les fonctions de directeur national et régional. Ainsi, sur une semaine légale de 44 heures, les directeurs régionaux ont 11 heures de congé et les directeurs nationaux en ont 22, ce qui représente dans les cas où les deux se cumulent 75 pour cent de la durée hebdomadaire de travail. Il ne leur reste donc que 25 pour cent du temps à consacrer aux activités professionnelles pour lesquelles ils ont été engagés. Ce cas de figure concerne MM. Guillermo Martínez San Juan, Cristián Fuentealba Pincheira, Manuel Soto Vega, Víctor Hernández Maulen et Javier Norambuena Morales.
5. 332. Les autorités de la DGAC précisent également que leur service a respecté à la lettre les normes relatives aux congés syndicaux des directeurs, en accordant aux 51 directeurs élus les congés auxquels ils ont droit et en ne leur assignant pas de tâches spécifiques. Par ailleurs, les directeurs de l’association auraient utilisé des congés en sus de ceux que prévoit la législation en vertu de l’article 31 de la loi no 19296, dans la mesure où ils avaient été demandés conformément aux instructions du Contrôleur général de la République. Ce dernier a indiqué que, si l’exercice des activités syndicales demande du temps supplémentaire, l’autorité compétente, dans le cadre de ses pouvoirs administratifs, peut autoriser ou refuser d’accorder des congés supplémentaires. Elles précisent que tous ces congés sont accordés sans préjudice de la participation pleine et entière des dirigeants de l’ANFDGAC à leurs activités diverses (formation, participation à des réunions de travail, activités en rapport avec des concours, des évaluations, etc.) qui ne sont pas prises en compte au titre des congés syndicaux.
6. 333. Les autorités de la DGAC mentionnent également que l’unité d’audit interne, dans l’exercice de ses fonctions, a procédé à des contrôles internes, qui ont révélé que certains fonctionnaires des aérodromes de Concepción et Punta Arenas n’accomplissaient pas la durée mensuelle légale de travail, en particulier qu’au moins trois d’entre eux ne respectaient pas leurs obligations en matière de présence et de congé, et que sur les deux procédures administratives dont il est question dans la réclamation, l’une est en instance et l’autre est close, les fonctionnaires impliqués ayant été acquittés puisque l’enquête a permis d’établir que, en dépit du fait qu’ils s’absentaient du travail à de multiples occasions, au-delà même des heures de congé autorisées, ces fonctionnaires avaient des raisons qui permettaient de les décharger de leurs responsabilités administratives. La procédure disciplinaire a donc été close.
7. 334. Pour conclure, les autorités de la DGAC indiquent que la direction générale ne s’est pas livrée à des pratiques antisyndicales et encore moins à des représailles. Elles rappellent que le service a accordé à tous les dirigeants de l’association des fonctionnaires, qu’ils soient directeurs nationaux ou régionaux, les congés syndicaux auxquels ils ont légalement droit, leur permettant ainsi de dûment exercer leurs activités syndicales, en respectant l’immunité dont ils jouissent, mais en exigeant le respect des règles applicables à tous les fonctionnaires publics.
8. 335. Le gouvernement, pour sa part, fait les observations suivantes en ce qui concerne les allégations. La loi no 19296, qui définit les règles des associations de fonctionnaires de l’administration d’Etat, dispose à l’article 31 que:
   • La haute direction du service concerné devra accorder aux directeurs des associations les congés nécessaires leur permettant d’accomplir leurs activités syndicales en dehors du lieu de travail. Ceux-ci ne pourront pas être inférieurs à 22 heures hebdomadaires pour un directeur d’association à caractère national, et à 11 heures pour un directeur d’association à caractère régional, provincial ou communal ou qui exerce dans un ou plusieurs établissement de santé ainsi que pour tous les directeurs régionaux ou provinciaux élus conformément à l’alinéa 2 de l’article 17.
   • Les heures de congés hebdomadaires sont cumulables au cours du mois calendaire correspondant et un directeur peut céder, à un ou plusieurs autres directeurs, la totalité des heures auxquelles il a droit ou une partie d’entre elles, pour autant qu’il en avise préalablement par écrit la haute direction du service concerné.
   • En outre, le nombre d’heures cumulées en application des alinéas susmentionnés peut être dépassé en cas de convocation en leur qualité de directeurs d’associations, par les autorités publiques, convocations qu’il convient de dûment justifier si la haute direction du service concerné le demande. Le temps consacré à ces rendez-vous n’est pas pris en compte par les dispositions susmentionnées. Les heures de congés syndicaux sont considérées comme du temps de travail à tous égards, garantissant le droit à rémunération.
9. 336. Le gouvernement ajoute que, parallèlement, l’article 32 de la loi précitée précise que:
   • Des congés autres que ceux mentionnés dans l’article précédent peuvent être pris:
     • a) Les directeurs d’associations, sur approbation de leurs assemblées respectives, conformément aux statuts des associations, peuvent, en conservant leur emploi, être exemptés de l’obligation d’accomplir leur activité professionnelle dans le service où ils sont affectés pendant toute une journée ou pour une demi-journée, pour autant que ces absences ne se répètent pas à moins de six mois d’intervalle, et ce pendant toute la durée de leur mandat.
     • b) Les dirigeants peuvent, en conformité avec les statuts de l’association, s’absenter cinq jours ouvrables au cours de l’année civile, pour effectuer des activités nécessaires ou supposées telles pour l’exercice de leurs fonctions de dirigeants ou pour se perfectionner dans cette fonction.
   • Dans les cas signalés dans les alinéas précédents, les directeurs d’associations doivent notifier par écrit à la haute direction du service concerné, avec un préavis de dix jours, au moins, les raisons pour lesquelles ils vont avoir recours aux congés prévus à ce titre.
10. 337. Le gouvernement indique que les rémunérations, les prestations et les cotisations sociales à charge du service, durant les congés dont il est question au présent article et à l’alinéa 1 de l’article suivant, seront versées par l’association concernée uniquement dans le cas où les directeurs dépassent le nombre d’heures d’absence accordées au titre des congés syndicaux auxquels ces derniers ont droit, conformément aux dispositions de l’alinéa 1 de l’article précédent.
11. 338. De son côté, la DGAC a établi une procédure interne pour enregistrer les absences pour congés syndicaux des directeurs des associations de fonctionnaires conformément à la loi no 19296 sur les associations de travailleurs de la fonction publique, également connue sous le nom PRO.DRH no 23.
    • Ce règlement établit en son article 2.2.1: «que le nombre d’heures d’absence autorisées est de 11 heures par semaine par directeur représentant l’association des fonctionnaires de la DGAC dans la région et de 22 heures pour un directeur d’association nationale».
    • L’article 2.2.4. du même règlement dispose que: «les directeurs peuvent s’absenter au-delà des heures prévues s’il s’agit d’absences pour convocation par les autorités publiques dûment accréditées».
12. 339. En ce qui concerne ce qui est dit plus haut, le gouvernement fait observer que le règlement mentionné permet le plein exercice de la liberté syndicale dans le contexte des congés accordés aux dirigeants syndicaux, car l’autorité de la DGAC n’a en aucun cas limité ces droits. Elle a simplement, par le biais d’une instruction interne, établi le nombre d’heures minimal prévu en vertu de la loi no 19296, à savoir 11 heures ou 22 heures. Toute absence au-delà de ce nombre d’heures minimal peut être autorisée ou accordée par l’autorité, dans le respect le plus strict de l’obligation de direction qui incombe aux autorités.
13. 340. En ce qui concerne la mise en place d’une procédure interne, les autorités de la DGAC ont élaboré le règlement PRO.DRH no 23, par souci de service et de contrôle adéquat, en conformité avec l’article 5 de la loi no 18575 qui impose aux autorités et aux fonctionnaires l’obligation de veiller à l’efficience de l’administration publique, en tirant le meilleur parti des instruments à disposition. De cette façon, ils se sont limités à établir un mécanisme de contrôle des absences autorisées des dirigeants, vu que la législation nationale prévoit la cession et le cumul des heures d’absence autorisées. Il était nécessaire de disposer d’un outil permettant de calculer exactement le nombre d’heures d’absence effectivement utilisées par chacun des intéressés.
14. 341. Les éléments qui précèdent sont en conformité avec la jurisprudence administrative des services du Contrôleur général de la République, qui ont soutenu dans le jugement no 6171 de 2009 que l’autorité pouvait adopter les mesures qu’elle estime appropriées pour vérifier que les absences ne sont pas supérieures à ce qui est prévu dans la loi no 19296 et exiger que les dirigeants notifient leurs absences en temps opportun et qu’ils enregistrent en outre chacune d’entre elles.
15. 342. C’est la raison pour laquelle, au Chili, les procédures administratives sont le moyen utilisé pour enquêter sur les faits intervenus au sein des services publics, le but étant de faire la lumière sur les responsabilités administratives. Le gouvernement considère donc qu’il est inexact de prétendre que le simple fait d’instruire une procédure porte atteinte aux droits que la loi confère aux directeurs d’associations. Dans le même ordre d’idées, les services du contrôleur, dans leur jurisprudence invariable, ont indiqué que les directeurs conservent leur statut de fonctionnaire et sont donc assujettis aux règles applicables à leur statut et, en cas de transgression de ces règles, engagent leur responsabilité administrative, comme le confirme l’avis no 46592 de 2000.
16. 343. Qui plus est, l’article 66 de la loi no 19296 reconnaît que les directeurs peuvent engager leur responsabilité administrative dans l’accomplissement de leurs fonctions, c’est-à-dire dans l’exercice de leurs activités syndicales. De ce fait, les directeurs de l’ANFDGAC sont tenus d’effectuer le nombre d’heures de travail normal et, s’ils n’ont pas de motifs valables pour justifier une absence, ils s’exposent à des sanctions administratives. Faute d’une telle disposition, le principe constitutionnel d’égalité devant la loi serait constamment enfreint. La disposition figurant à l’article 31 de la loi no 19296 serait ainsi instrumentalisée, dans le but de ne pas respecter le temps de travail règlementaire en vigueur pour tous les fonctionnaires publics.
17. 344. Le gouvernement ajoute que, finalement, le statut administratif régit et garantit comme il se doit les droits des intéressés, instituant le droit à comparaître, à présenter des preuves, à élaborer une défense et à être notifié légalement et, en cas de sanction, à déposer un recours devant les instances compétentes. En particulier, toute décision rendue sur les procédures administratives doit être adressée aux services du contrôleur pour examen de la légalité et de la constitutionnalité.
18. 345. Suite aux événements susmentionnés, la DGAC a instruit deux procédures à l’encontre des dirigeants syndicaux (dans un cas les fonctionnaires ont été acquittés, comme il est indiqué plus haut). Les dirigeants ont présenté un recours en révision auprès de leur supérieur hiérarchique, puis une plainte auprès des services du Contrôleur général de la République, afin que celui-ci se prononce sur la légalité de la procédure mise en place par la direction générale pour enregistrer les absences pour congés syndicaux des directeurs, ces derniers faisant valoir qu’une telle réglementation pouvait s’apparenter à une pratique antisyndicale qui allait à l’encontre des dispositions de la législation nationale et internationale applicables en la matière.
19. 346. L’organe de contrôle, à son tour, a rendu l’avis no 75117 du 14 décembre 2010, portant sur l’analyse juridique de la procédure interne (PRO.DRH no 23), dans lequel il conclut que celle-ci est conforme à la législation nationale et internationale en vigueur. Il fonde sa décision sur le fait que, si la loi no 19296 ne prévoit pas la possibilité d’adopter une réglementation concernant l’exercice du droit relatif aux congés syndicaux, elle ne s’oppose pas au fait que la haute direction prenne des mesures à cet égard, estimant qu’il est de son devoir de veiller à la bonne marche du service et qu’à ce titre elle est en droit d’adopter toutes les dispositions propices au développement normal de l’établissement. Dans ces circonstances, la direction nationale peut exiger que les dirigeants syndicaux enregistrent les absences dues à l’exercice de leurs fonctions syndicales, c’est-à-dire qu’elle peut mettre en place un dispositif pour vérifier que les directeurs ne se servent pas de leurs autorisations d’absence à des fins autres que celles prévues par le législateur.
20. 347. Toujours est-il que la direction de l’ANFDGAC, en désaccord avec cette décision, a présenté un recours en révision de ladite décision, faisant valoir que la procédure PRO.DRH no 23 n’était pas conforme au droit. Face à cela, les services du contrôleur ont complété leur décision antérieure en publiant l’avis no 43894 du 12 juillet 2011, réitérant les conclusions précédemment exposées, à savoir que la procédure contestée est conforme au droit et que la forme sous laquelle les points 2.2.1. et 2.2.4. ont été rédigés ne saurait être interprétée comme définissant un nombre maximal d’heures au titre des congés syndicaux. Le contrôleur réaffirme également dans sa décision qu’il appartient à la haute direction de décider ou non d’octroyer des congés supplémentaires.
21. 348. Pour conclure, le contrôleur a soutenu que, si l’exercice des activités syndicales demande davantage de temps, l’autorité compétente, dans le cadre de ses pouvoirs administratifs généraux, peut accorder ou non de nouvelles autorisations d’absence, invoquant des décisions antérieures à l’appui de cette affirmation.
22. 349. Le gouvernement affirme que la DGAC a adopté ces mesures dans le cadre des attributions que l’ordre juridique national octroie aux chefs de service et en se fondant sur la jurisprudence des services du Contrôleur général de la République. Les mesures de la DGAC n’avaient pas pour objet de limiter ou de perturber l’exercice des droits que la loi no 19296 procure aux directeurs des associations de fonctionnaires et, en dépit de l’adoption de ces mesures, les directeurs de l’association ont exercé leurs droits au titre de la loi précitée, en bénéficiant des congés syndicaux conformément à la législation en vigueur.
23. 350. Enfin, le gouvernement indique qu’il importe de signaler qu’il n’est constaté aucune pratique antisyndicale, ni une quelconque violation des conventions nos 87, 98 et 151 de l’OIT, étant donné que les autorités de la DGAC ont agi conformément au droit. Les instances administratives compétentes de par la loi ont été saisies, les organes de contrôle ont émis leurs avis respectifs, à savoir que l’application de la procédure PRO.DRH no 23 s’est faite conformément au droit. En outre, les directeurs nationaux et régionaux ont chaque semaine utilisé leurs droits à congés, qu’il s’agisse de 11 heures, de 22 heures ou de 33 heures d’absence, sans que l’existence de la procédure interne de contrôle contestée n’ait fait obstacle à l’exercice des droits prévus par la législation.

C. Conclusions du comité

1. 351. Le comité observe que dans le cas examiné l’organisation plaignante est opposée à l’application de la procédure interne PRO.DRH no 23 pour enregistrer les congés syndicaux auxquels ont droit les directeurs des associations des fonctionnaires de la Direction générale de l’aviation civile en vertu de la loi no 19296 sur les associations de travailleurs de la fonction publique. L’organisation plaignante allègue ce qui suit: 1) la loi no 19296 ne prévoit pas la possibilité d’adopter des règles relatives à l’exercice du droit aux congés syndicaux et, nonobstant, la procédure PRO.DRH no 23 a été promulguée; 2) la procédure PRO.DRH prévoit des congés syndicaux de 11 heures hebdomadaires pour chaque directeur représentant l’ANFDGAC et de 22 heures hebdomadaires pour chaque directeur de l’association nationale et indique que les directeurs pourront dépasser la durée prévue en cas de convocation par des autorités publiques dûment accréditées; 3) la formulation de cette procédure a permis aux autorités de la Direction générale de l’aviation civile d’engager des procédures administratives contre quatre dirigeants de l’ANFDGAC (MM. Cristian Fuentealba Pincheira, Javier Norambuena Morales, Dalivor Eterovic Díaz et Rodrigo Leficura Sánchez), étant donné que les autorités aériennes ont fait de la durée minimale des congés syndicaux prévus par la loi no 19296 une durée maximale (à ce jour des accusations ont été formulées contre M. Fuentealba Pincheira et il faut s’attendre à ce que des accusations soient rapidement portées contre les autres dirigeants); et 4) des instructions qui rappellent l’interdiction de mettre en place sans autorisation préalable des écriteaux, des pancartes, des banderoles et tout autre support de ce type dans les locaux administrés par la DGAC tels que les aéroports, les aérodromes ou autres locaux.
2. 352. Le comité note que le gouvernement indique, en ce qui concerne les allégations relatives à la procédure adoptée en matière de congés syndicaux, que la Direction générale de l’aviation civile (DGAC) affirme ce qui suit: i) les directeurs de l’Association nationale des fonctionnaires de la Direction générale de l’aviation civile (ANFDGAC) bénéficient de l’immunité syndicale, de l’inamovibilité et de droits à congés conformément aux dispositions de la loi no 19296, ainsi que de la prérogative de ne pas être soumis à des évaluations annuelles; ii) les règles applicables aux congés syndicaux auxquels ont droit les directeurs de l’Association de fonctionnaires sont régies par les articles 31 et 32 de la loi no 19296; iii) la DGAC a respecté à la lettre les dispositions relatives aux congés syndicaux des directeurs, en accordant aux 51 directeurs élus les congés auxquels ils ont droit et en ne leur assignant pas de tâches spécifiques. Par ailleurs elle ne s’est pas livrée à des pratiques antisyndicales ni à des actes de représailles. Pour sa part, le gouvernement indique ce qui suit: 1) la DGAC a mis en place une procédure interne d’enregistrement des absences pour congé syndical des directeurs des associations de fonctionnaires de la DGAC prévue par la loi no 19296 sur les associations de travailleurs de la fonction publique, également dénommée PRO.DRH no 23; 2) le règlement mentionné permet le plein exercice de la liberté syndicale dans le contexte des congés accordés aux dirigeants syndicaux car l’autorité de la DGAC n’a en aucun cas limité les droits syndicaux. Elle a simplement, par le biais d’une instruction interne, établi le nombre d’heures minimal prévu en vertu de la loi no 19296, à savoir 11 heures ou 22 heures. Toute absence au-delà de ce nombre d’heures minimal peut être autorisée ou accordée par l’autorité, dans le respect le plus strict de l’obligation de direction qui incombe aux autorités; 3) Le Contrôleur général de la République a rendu l’avis no 75117 du 14 décembre 2010, portant sur l’analyse légale de la procédure interne (PRO.DRH no 23), dans lequel il conclut que celle-ci est conforme à la législation nationale et internationale en vigueur; et 4) l’ANFDGAC, en désaccord avec cette décision, a présenté un recours en révision de ladite décision, faisant valoir que la procédure PRO.DRH no 23 n’était pas conforme au droit. Face à cela, les services du contrôleur ont complété leur décision antérieure en publiant l’avis no 43894 du 12 juillet 2011, réitérant les conclusions précédemment exposées, à savoir que la procédure contestée est conforme au droit.
3. 353. Le comité rappelle que le paragraphe 10 (3) de la recommandation (no 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971, indique que «des limites raisonnables pourront être fixées pour la durée du temps libre accordé aux représentants des travailleurs…». Le comité observe que la procédure PRO.DRH no 23 (dont une copie est adressée par l’organisation plaignante) prévoit l’octroi de congés syndicaux aux directeurs régionaux (11 heures hebdomadaires) et aux directeurs nationaux (22 heures hebdomadaires), que ces congés syndicaux ont pour caractéristique d’être cumulables au cours du mois, qu’ils sont cessibles à d’autres dirigeants et que, tout au long de la période pendant laquelle ils bénéficient de ces autorisations d’absence, les dirigeants conservent le droit de percevoir une rémunération et autres prestations prévues par la loi. Le comité prend note également du fait que les services du Contrôleur général de la République, à la demande de l’organisation plaignante, se sont prononcés sur la question en ces termes: «la procédure adoptée par la Direction générale de l’aviation civile dans le domaine de l’enregistrement des congés syndicaux des directeurs des associations de fonctionnaires de cette institution est conforme à la législation et à la jurisprudence en vigueur en la matière». Dans ces conditions, compte tenu de ces informations, le comité conclut que la procédure contestée PRO.DRH no 23 ne pose pas en elle-même de problèmes de conformité aux principes de la liberté syndicale.
4. 354. Par ailleurs, en ce qui concerne l’ouverture alléguée de procédures administratives contre les dirigeants de l’ANFDGAC, qui constituerait, selon l’organisation plaignante, une violation de la liberté syndicale en ce qu’elle perturbe et empêche l’exercice légitime du droit aux congés syndicaux, le comité prend note que le gouvernement l’informe de ce qui suit: 1) l’unité d’audit interne, dans l’exercice de ses fonctions, a procédé à des contrôles internes qui ont révélé que certains fonctionnaires des aérodromes de Concepción et Punta Arenas n’accomplissaient pas la durée mensuelle légale de travail, en particulier qu’au moins trois d’entre eux ne remplissaient pas les critères de présence et de congés, et que sur les deux procédures administratives dont il est question dans la plainte, l’une est en instance et l’autre est close, les fonctionnaires impliqués ayant été acquittés puisque l’enquête a permis d’établir que, en dépit du fait qu’ils s’absentaient du travail à de multiples occasions, au-delà même des heures de congés autorisées, ces fonctionnaires avaient des raisons qui permettaient de les décharger de toute responsabilité administrative, et de clore la procédure disciplinaire; 2) les dirigeants ont présenté un recours en révision auprès de l’autorité hiérarchique supérieure, puis une plainte auprès des services du Contrôleur général de la République, afin que celui-ci se prononce sur la légalité de la procédure ouverte par la direction générale pour enregistrer les absences pour congés syndicaux des directeurs, ces derniers faisant valoir qu’une telle réglementation pouvait s’apparenter à une pratique antisyndicale qui allait à l’encontre des dispositions de la législation nationale et internationale applicables en la matière; 3) les services du Contrôleur général de la République ont conclu que la procédure interne PRO.DRH no 23 était conforme à la législation nationale et internationale en vigueur et que la direction nationale pouvait exiger que les dirigeants syndicaux enregistrent les absences dues à l’exercice de leurs fonctions syndicales, c’est-à-dire qu’elle pouvait mettre en place un dispositif pour vérifier que les directeurs ne se servent pas de leurs autorisations d’absence à des fins autres que celles prévues par le législateur. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de la décision qui sera rendue au sujet du recours administratif en cours et s’attend à ce que les autorités compétentes tiennent compte des dispositions de l’article 6 de la convention no 151.
5. 355. Enfin, en ce qui concerne l’allégation selon laquelle la Direction générale de l’aviation civile a adopté des instructions d’ingérence dans les activités syndicales interdisant l’installation d’écriteaux, de pancartes, de banderoles ou d’autres supports de ce type dans les locaux administrés par la DGAC tels que les aéroports, les aérodromes ou autres, le comité observe que le gouvernement n’a pas communiqué d’observations à ce sujet. Il rappelle que le paragraphe 15 (1) et (2) de la recommandation (no 143) concernant les représentants des travailleurs, 1971, dispose, d’une part, que les représentants des travailleurs agissant au nom d’un syndicat devraient être autorisés à afficher des avis syndicaux dans l’entreprise à un ou à plusieurs emplacements qui seront déterminés en accord avec la direction et auxquels les travailleurs auront facilement accès et, d’autre part, que la direction devrait autoriser les représentants des travailleurs agissant au nom d’un syndicat à distribuer aux travailleurs de l’entreprise des bulletins d’information, des brochures, des publications et d’autres documents du syndicat. De même, le paragraphe 15 (3) dispose que les avis et documents syndicaux visés dans le paragraphe en question devraient porter sur les activités syndicales normales, leur affichage et leur distribution ne devant pas porter préjudice au fonctionnement régulier ni à la propreté de l’entreprise. Le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour permettre un rapprochement entre les autorités de la Direction générale de l’aviation civile et les dirigeants de l’ANFDGAC afin qu’ils puissent parvenir à un accord sur cette question en s’inspirant des dispositions de la recommandation no 143 pour ce qui est de la diffusion d’avis syndicaux dans les locaux de l’entreprise.

Recommandations du comité

1. 356. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver les recommandations suivantes:
   • a) Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de la décision relative à la procédure administrative engagée contre les dirigeants de l’Association nationale des fonctionnaires de la Direction générale de l’aviation civile (ANFDGAC) et s’attend à ce que les autorités compétentes tiennent compte des dispositions de l’article 6 de la convention no 151.
   • b) Le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour permettre un rapprochement entre les autorités de la Direction générale de l’aviation civile et les dirigeants de l’ANFDGAC afin qu’ils puissent parvenir à un accord sur cette question en s’inspirant des dispositions de la recommandation no 143 pour ce qui est de la diffusion d’avis syndicaux dans les locaux de l’entreprise.