Rapport définitif - Rapport No. 368, Juin 2013

Cas no 2912 (Chili) - Date de la plainte: 20-OCT. -11 - Clos

Allégations: Les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement a récemment envoyé au parlement un projet de loi en vertu duquel il prévoit d’apporter des modifications au Code pénal qui, s’il était approuvé, violerait les principes de la liberté syndicale et les conventions nos 87, 98 et 135, puisque non seulement il sanctionne une série de protestations et d’actions syndicales légitimes (l’occupation de centres de travail et de rues), mais il rend aussi pénalement responsables les représentants des travailleurs qui organisent les activités, au cas où il se produirait des troubles à l’ordre public

1. 215. La plainte figure dans une communication de la Confédération des fonctionnaires municipaux de santé (CONFUSAM), du Groupement national des employés du secteur public (ANEF), du Syndicat national interentreprises des travailleurs de la métallurgie, des communications, de l’énergie et des activités connexes (SME), de la Confédération nationale unitaire des travailleurs des transports et des secteurs connexes du Chili (CONUTT), de la Fédération des syndicats (Fesinem), de la Fédération des syndicats des travailleurs des industries de la pêche de la dixième Région (Fetrainpes), de la Confédération nationale des gens de mer (Congemar), de la Fédération nationale des professionnels universitaires des services de santé (Fenprus), des Syndicats transitoires, de la Confédération de coordination des syndicats du secteur commercial, de la Fédération des travailleurs temporaires, de la Fédération des pharmacies, du Syndicat Nord-Ouest, de la Confédération du secteur bancaire et des Sous-traitants de Tresmontes Lucchetti, datée du 20 octobre 2011.
2. 216. Le gouvernement a envoyé ses observations dans une communication en date du 28 février 2013.
3. 217. Le Chili a ratifié la convention (no 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical, 1948, la convention (no 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949, et la convention (no 151) sur les relations de travail dans la fonction publique, 1978.

A. Allégations des organisations plaignantes

1. 218. Dans leur communication du 20 octobre 2011, la Confédération des fonctionnaires municipaux de santé (CONFUSAM), le Groupement national des employés du secteur public (ANEF), le Syndicat national interentreprises des travailleurs de la métallurgie, des communications, de l’énergie et des activités connexes (SME), la Confédération nationale unitaire des travailleurs des transports et des secteurs connexes du Chili (CONUTT), la Fédération des syndicats (Fesinem), la Fédération des syndicats des travailleurs des industries de la pêche de la dixième Région (Fetrainpes), la Confédération nationale des gens de mer (Congemar), la Fédération nationale des professionnels universitaires des services de santé (Fenprus), les Syndicats transitoires, la Confédération de coordination des syndicats du secteur commercial, la Fédération des travailleurs temporaires, la Fédération des pharmacies, le Syndicat Nord-Ouest, la Confédération du secteur bancaire et les Sous-traitants de Tresmontes Lucchetti allèguent que le gouvernement a récemment envoyé au parlement un projet de loi qui, s’il était approuvé, violerait – comme une bonne partie de la législation en vigueur – les principes de la liberté syndicale et les conventions nos 87, 98 et 135, puisque non seulement il sanctionne une série de protestations et d’actions syndicales légitimes (l’occupation de centres de travail et de rues), mais il rend aussi pénalement responsables les représentants des travailleurs qui organisent les activités, au cas où il se produirait des troubles à l’ordre public, lesquels par ailleurs passent du statut de faute à celui de délit.
2. 219. Les organisations plaignantes considèrent que, si cette initiative légale était approuvée, elle criminaliserait les grèves, les occupations et les piquets de grève; des centaines de dirigeants sociaux et syndicaux seraient accusés et enfermés pendant la durée du procès, même s’ils étaient innocents. Concrètement, le projet de loi dispose ce qui suit:
   • Article premier. Apporter les modifications suivantes au Code pénal:
     • 1) Ajouter à l’article 261 le deuxième alinéa suivant: «Sont compris dans le présent article les membres des forces de l’ordre et de sécurité publique, ainsi que les fonctionnaires de la gendarmerie du Chili, qui sont dans l’exercice de leurs fonctions.»
     • 2) Remplacer l’article 262 par le suivant:
   • Article 262. Les outrages mentionnés à l’article précédent seront passibles d’une peine d’emprisonnement correctionnel de degré moyen, dans l’une ou l’autre des circonstances suivantes:
   • 1a. S’il est avéré qu’il s’agit d’une agression à main armée.
   • 2a. Si, sous la contrainte, l’autorité a accédé aux exigences des délinquants.
   • Si les outrages ont été commis en portant la main sur l’autorité ou sur les personnes venues à son aide, la peine infligée sera un emprisonnement correctionnel de degré minimal à moyen.
   • En l’absence de ces circonstances, la peine infligée sera un emprisonnement correctionnel de degré minimal.
   • Pour déterminer s’il s’agit d’une agression à main armée, il convient de se référer aux dispositions de l’article 132 et à la loi no 17798 sur le contrôle des armes.
   • Les peines prévues par le présent article seront infligées lorsque l’outrage à l’autorité ne constitue pas un délit pour lequel la loi prévoit une peine plus grande, auquel cas seule la peine prévue par la loi sera infligée.
     • 3) Remplacer l’article 269 par le suivant:
   • Article 269. Sont passibles d’une peine d’emprisonnement correctionnel de degré moyen ceux qui participent à des troubles ou à un quelconque acte faisant appel à la force ou à la violence et ayant l’un ou l’autre des effets suivants:
     • 1. Paralyser ou interrompre un quelconque service public, comme les services hospitaliers, d’urgence, d’électricité, de combustibles, d’eau potable, de communication ou de transport;
     • 2. Envahir, occuper ou piller des habitations, des bureaux, des établissements commerciaux, industriels, éducationnels, religieux ou autres, qu’ils soient privés, publics ou municipaux;
     • 3. Empêcher ou perturber la libre circulation des personnes ou des véhicules sur les ponts, dans les rues, sur les routes ou sur d’autres biens d’usage public similaires;
     • 4. Outrager l’autorité ou ses agents aux termes des articles 261 ou 262 ou de l’une des manières prévues aux articles 416, 416bis, 416ter et 417 du Code de justice militaire ou aux articles 17, 17bis, 17ter et 17quater du décret-loi no 2460 de 1979, ou aux articles 15 A, 15 B, 15 C et 15 D du décret-loi no 2859 de 1979, selon le cas;
     • 5. Utiliser des armes à feu, des objets coupants ou pointus, des engins ou des éléments explosifs, incendiaires ou chimiques ou d’autres engins pouvant causer des dommages aux personnes ou aux biens; ou,
     • 6. Causer des dommages à la propriété d’autrui, qu’elle soit publique, municipale ou privée.
   • La peine prévue à l’alinéa précédent sera infligée sans préjudice de celle qui, le cas échéant, doit être appliquée en outre aux responsables pour leur participation aux nuisances, à l’incendie, aux outrages, au vol, aux actes constituant une violation de la loi no 17798 sur le contrôle des armes et, en général, à d’autres délits commis à l’occasion des troubles ou des actes faisant appel à la force ou à la violence.
   • Une peine d’emprisonnement correctionnel de degré moyen sera infligée à ceux qui auront incité, favorisé ou encouragé les troubles ou d’autres actes faisant appel à la force ou à la violence ayant entraîné l’un ou l’autre des effets mentionnés au premier alinéa, pour autant que ces actes aient été prévus par ces derniers.
     • 4) Ajouter à la suite de l’article 269 les nouveaux articles 269-A et 269-B suivants:
   • Article 269-A: Sera passible d’une peine d’emprisonnement correctionnel de degré moyen quiconque empêchera ou rendra difficile une intervention du personnel des brigades de pompiers ou d’autres services d’utilité publique visant à prêter assistance lors d’un sinistre ou d’un autre désastre ou malheur représentant un danger pour la sécurité des personnes, sauf si l’acte commis constitue un délit qui mérite une peine plus grande.
   • Article 269-B: En ce qui concerne les délits prévus aux paragraphes 1, 1bis et 2 du présent titre, le degré maximal de la peine sera infligé, s’il s’agit d’une peine divisible, ou le degré minimal ne sera pas appliqué, si la peine comprend deux degrés ou plus, aux responsables qui agissent à visage couvert ou en utilisant tout autre élément qui empêche, rend difficile ou retarde l’identification de l’auteur des faits.
   • Article deuxième…
   • Le présent projet est signé par le Président de la République, le ministre de l’Intérieur et le ministre de la Justice, conformément à la législation en vigueur.
3. 220. Selon les organisations plaignantes, le projet constitue une aberration juridique qui cherche à résoudre les conflits sociaux en emprisonnant ceux qui s’opposent aux décisions ou aux mesures du gouvernement, d’un ministère, d’une entreprise ou d’un service ou ne sont pas d’accord avec celles-ci, sapant ainsi gravement les fondements d’une société plurielle et démocratique. Selon les organisations plaignantes, leur avis concernant le projet concorde avec celui des spécialistes en la matière juridique concernée, qui ont notamment déclaré que la législation rédigée soulèvera de nombreux doutes chez les juges en raison des problèmes d’interprétation importants qu’elle pose, s’agissant de définir ce qui sera considéré comme «de la violence ou un trouble à l’ordre public»; «les délits de trouble ont toujours posé des problèmes, parce que la définition du législateur n’est jamais assez précise pour englober toutes les circonstances»; et un pillage est un vol commis par la force et, pour punir l’incitation à la violence, il existe la loi sur la sécurité de l’Etat, raison pour laquelle la proposition d’une nouvelle législation ne s’explique pas.
4. 221. Les organisations plaignantes ajoutent qu’un important groupe de dirigeants syndicaux de différents secteurs et branches de production des secteurs public et privé a récemment demandé au gouvernement de retirer l’initiative légale mais, cette demande n’ayant pas abouti, il l’a ensuite adressée au parlement, afin que cette initiative gouvernementale ne soit pas examinée. Les organisations plaignantes se disent inquiètes de ce que le gouvernement choisisse la logique de la répression pour aborder les conflits sociaux et poursuive sur la voie du non-respect de ses engagements internationaux, viole les conventions de l’OIT qu’il a librement accepté de ratifier et, loin de corriger ce comportement illicite, essaie d’approfondir son non-respect. Enfin, les organisations plaignantes demandent l’envoi au Chili d’une mission qui puisse se réunir avec tous les acteurs, afin de trouver des mesures concrètes qui permettront de mettre fin aux violations systématiques des normes de l’OIT ratifiées par le Chili et d’effectuer des changements législatifs et les adaptations administratives nécessaires, en vue de mettre toutes les lois chiliennes en conformité avec les normes de l’OIT ratifiées par l’Etat chilien.

B. Réponse du gouvernement

1. 222. Dans sa communication du 28 février 2013, le gouvernement déclare que le projet de loi qui renforce l’ordre public a pour objet de protéger ceux qui souhaitent manifester sans violence en sanctionnant ceux qui ont recours à celle-ci et causent des troubles à l’ordre public graves à l’occasion d’une manifestation. Selon le gouvernement, il est important de souligner qu’il ne s’agit pas d’une loi en vigueur dans le système normatif chilien, mais seulement d’une proposition du pouvoir exécutif présentée en octobre 2011 devant le Congrès national afin qu’elle fasse l’objet de l’examen parlementaire pertinent par les représentants démocratiquement élus. A l’heure actuelle, elle est en train d’être examinée au Congrès national et n’a pas été approuvée.
2. 223. Le gouvernement ajoute que, à la suite de l’examen effectué au Congrès national par les députés, le contenu du projet en question a assez changé depuis la date de la présentation de la plainte (le gouvernement envoie la dernière version du projet de loi, bulletin no 7975 25, approuvé en août 2012 par la Commission de la sécurité des citoyens et des drogues de la Chambre des députés). Enfin, le gouvernement répète que l’approbation ou le rejet de cette initiative légale n’a pas encore été décidé par le Congrès national. Toutefois, même si elle était approuvée dans sa teneur actuelle, elle ne violerait en aucun cas ni en aucune façon les conventions de l’OIT mentionnées par les organisations plaignantes, dans la mesure où elle protège ceux qui manifestent sans violence et sanctionne ceux qui provoquent des troubles à l’ordre public graves au moyen de la violence ou de l’intimidation. En effet, non seulement les dispositions légales qui y sont précisées relèvent du sens commun, mais elles sont également en pleine conformité avec les fondements des organisations syndicales et les avis exprimés par les organismes associés à la surveillance du respect des conventions de l’OIT eux-mêmes.

C. Conclusions du comité

1. 224. Le comité observe que les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement a envoyé au parlement un projet de loi qui, s’il était approuvé, violerait les principes de la liberté syndicale et les conventions nos 87, 98 et 135, puisque non seulement il sanctionne une série de protestations et d’actions syndicales légitimes (l’occupation de centres de travail et de rues), mais il rend aussi pénalement responsables les représentants des travailleurs qui organisent les activités, au cas où il se produirait des troubles à l’ordre public.
2. 225. A cet égard, le comité prend note que le gouvernement déclare: 1) que le projet de loi qui renforce l’ordre public a pour objet de protéger ceux qui souhaitent manifester sans violence en sanctionnant ceux qui ont recours à celle-ci et causent des troubles à l’ordre public graves à l’occasion d’une manifestation; 2) qu’il ne s’agit pas d’une loi en vigueur dans le système normatif chilien, mais seulement d’une proposition du pouvoir exécutif présentée en octobre 2011 devant le Congrès national afin qu’elle fasse l’objet de l’examen parlementaire pertinent par les représentants démocratiquement élus et que, à l’heure actuelle, elle est en train d’être examinée au Congrès national et n’a pas été approuvée; 3) que, à la suite de l’examen effectué au Congrès national par les députés, le contenu du projet en question a assez changé depuis la date de la présentation de la plainte (le gouvernement envoie la dernière version du projet de loi, bulletin no 7975-25, approuvé en août 2012 par la Commission de la sécurité des citoyens et des drogues de la Chambre des députés); 4) que l’approbation ou le rejet de cette initiative légale n’a pas encore été décidé par le Congrès national mais que, même si elle était approuvée dans sa teneur actuelle, elle ne violerait pas les conventions de l’OIT mentionnées par les organisations plaignantes, dans la mesure où elle protège ceux qui manifestent sans violence et sanctionne ceux qui provoquent des troubles à l’ordre public graves au moyen de la violence ou de l’intimidation; et 5) que les dispositions du projet sont en pleine conformité avec les fondements des organisations syndicales et les avis exprimés par les organismes associés à la surveillance du respect des conventions de l’OIT eux-mêmes.
3. 226. Le comité observe que le projet envoyé par les organisations plaignantes contient des dispositions au titre desquelles on prévoit de sanctionner les personnes qui commettent ou incitent à commettre des troubles, des actes faisant appel à la force ou à la violence, qui ont pour effet notamment: de paralyser ou d’interrompre les services hospitaliers, d’urgence, d’électricité, de combustibles, d’eau potable, de communication ou de transport; d’envahir, d’occuper ou de piller des habitations, des bureaux, des établissements commerciaux, industriels, éducationnels, religieux ou autres, qu’ils soient privés, publics ou municipaux; d’empêcher ou de perturber la libre circulation des personnes ou des véhicules sur les ponts, dans les rues, sur les routes ou sur d’autres biens d’usage public similaires. Toutefois, le comité observe qu’une nouvelle version du projet envoyée par le gouvernement diffère de la première en ceci qu’elle prévoit par exemple qu’une peine d’emprisonnement correctionnel d’un degré minimal à moyen sera infligée à ceux qui participent à des troubles «graves», et que seront considérés comme graves les troubles à l’ordre public qui auront l’un ou plusieurs des effets suivants: 1) paralyser ou interrompre, en usant de force à l’égard des biens ou de violence ou d’intimidation à l’égard des personnes, un quelconque service public, comme les services hospitaliers, d’urgence, d’électricité, de combustibles, d’eau potable, de communication ou de transport; 2) envahir, en usant de violence ou d’intimidation à l’égard des personnes, et sans le consentement des propriétaires, des habitations, des bureaux, des établissements commerciaux, industriels, éducationnels, religieux ou autres, qu’ils soient privés, publics ou municipaux; 3) piller des habitations, des bureaux, des établissements commerciaux, industriels, éducationnels, religieux ou autres, qu’ils soient privés, publics ou municipaux; 4) empêcher ou perturber, en usant de violence ou d’intimidation à l’égard des personnes, la libre circulation sur les ponts, dans les rues, sur les routes ou sur d’autres biens d’usage public similaires, en résistant à l’intervention de l’autorité; 5) outrager l’autorité; 6) employer des armes à feu; et 7) causer des dommages à la propriété d’autrui.
4. 227. Le comité rappelle que «les principes de la liberté syndicale ne protègent pas les abus dans l’exercice du droit de grève qui constituent des actions de caractère délictueux» et que «s’il appartient aux syndicats de respecter les dispositions légales visant à assurer le maintien de l’ordre public, les autorités publiques n’en sont pas moins tenues de s’abstenir de toute intervention de nature à restreindre le droit des syndicats d’organiser librement la tenue et le déroulement des réunions», en particulier à l’occasion de conflits de travail. [Voir Recueil de décisions et de principes du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 667, 147 et 131.] Le comité rappelle également que le droit de manifestation et le droit de grève exercés de manière pacifique constituent des éléments essentiels de la liberté syndicale et que, dans l’exercice des droits qui leur sont reconnus par la présente convention, les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives sont tenus, à l’instar des autres personnes ou collectivités organisées, de respecter la légalité. Par ailleurs, le comité rappelle que les autorités ne devraient pas recourir aux mesures d’arrestation et d’emprisonnement en cas d’organisation ou de participation à une grève pacifique, et de telles mesures comportent de graves risques d’abus et de sérieux dangers pour la liberté syndicale. [Voir Recueil, op. cit., paragr. 671.]
5. 228. Compte tenu de ce qui précède, observant que le projet auquel s’opposent les organisations plaignantes a été changé par un autre texte communiqué par le gouvernement, le comité souligne que le texte final du projet ne devrait pas permettre d’interprétation susceptible de porter atteinte aux droits de manifestation et de grèves pacifiques et s’attend à ce que le projet en question fasse l’objet de consultations avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives et que les principes et considérations évoqués soient dûment pris en compte.

Recommandation du comité

1. 229. Au vu des conclusions qui précèdent, le comité invite le Conseil d’administration à approuver la recommandation suivante:
   • Le comité s’attend fermement à ce que le projet final en vertu duquel il est prévu d’apporter certaines modifications au Code pénal fasse l’objet de consultations avec les organisations de travailleurs et d’employeurs les plus représentatives et que les principes mentionnés dans les conclusions soient dûment pris en compte.