Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration - Rapport No. 378, Juin 2016

Cas no 3039 (Danemark) - Date de la plainte: 29-AOÛT -13 - Clos

Suites données aux recommandations du comité et du Conseil d’administration

1. 27. Le comité a examiné le présent cas, dans lequel les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement a violé le principe de la négociation de bonne foi durant le processus de négociation collective et a prolongé et renouvelé la convention collective par voie législative sans consultation des associations de travailleurs concernées, pour la dernière fois à sa réunion d’octobre 2014. [Voir 373e rapport, paragr. 230 à 265.] A cette occasion, le comité a exprimé l’attente que, durant les cycles de négociation pour la période 2014-15 entre le Syndicat danois des enseignants (DUT), le gouvernement local du Danemark (LGDK) et l’Agence pour la modernisation de l’administration publique (ci-après l’Agence pour la modernisation): a) le gouvernement s’efforce de promouvoir et prioriser la négociation collective libre, volontaire et de bonne foi en tant que moyen de déterminer les conditions de travail dans le secteur de l’éducation, notamment en ce qui concerne la durée du travail; et b) les principes concernant la consultation des organisations de travailleurs et d’employeurs lors de l’élaboration de textes législatifs affectant la négociation collective ou les conditions d’emploi soient pleinement respectés.
2. 28. Dans leur communication en date du 27 mai 2015, les organisations plaignantes transmettent des informations complémentaires. Premièrement, elles allèguent que, pendant deux ans, le gouvernement n’a pas autorisé le DUT à participer aux calculs des incidences financières de l’intervention législative sur les groupes d’enseignants. A cet égard, les organisations plaignantes expliquent que les calculs des coûts des mesures d’amélioration possibles sont généralement effectués en séance publique dans le cadre de la négociation collective sur l’emploi, la rémunération et le temps de travail. Selon les organisations plaignantes, le ministère de l’Emploi et les employeurs publics ont affirmé avoir appliqué les règles de calcul usuelles, ce qui signifie concrètement que l’intervention législative a privé les enseignants de plusieurs centaines de millions de couronnes danoises allouées au fil du temps dans le cadre de la négociation collective pour améliorer leur situation concernant les heures de travail, ainsi que des ressources dégagées suite à la suppression progressive des règles spéciales de réduction des heures de travail applicables aux enseignants âgés de plus de 60 ans. Les organisations plaignantes indiquent que, depuis la promulgation de la loi no 409, le DUT a demandé à plusieurs reprises une réunion avec le ministère de l’Emploi pour s’entretenir de la question, mais cette demande a systématiquement été refusée. Suite aux recommandations formulées par le comité, la réunion a finalement eu lieu en janvier 2015. Bien que l’objet de la réunion ait été clairement exprimé, le ministre de l’Emploi a refusé d’aborder les circonstances qui ont conduit à l’intervention législative en adoptant la loi no 409 et les méthodes de calcul appliquées, faisant valoir qu’il avait déjà reconnu que les organisations de travailleurs n’avaient pas été associées à l’élaboration du projet de loi et qu’il s’en était excusé. Dans la mesure où ces deux points étaient le seul objet de la réunion, l’entrevue a pris fin.
3. 29. Deuxièmement, les organisations plaignantes affirment que le gouvernement est une nouvelle fois intervenu dans la négociation collective et n’a pas permis la tenue de négociations véritables et libres sur la durée du travail dans le secteur de l’éducation en 2015. Elles allèguent en particulier que, même si le DUT avait réclamé que la négociation collective aboutisse à une nouvelle convention sur la durée du travail en remplacement de la loi no 409, les deux représentants des employeurs avaient fait savoir dès le début des négociations qu’ils ne pouvaient pas modifier le contenu du texte législatif. Afin que les établissements scolaires ne soient pas de nouveau frappés par un conflit, un lock-out ou des mouvements de grève, le DUT a décidé de prendre part aux négociations. Les organisations plaignantes précisent en outre que les intérêts politiques en jeu concernant la durée du travail des enseignants ont influé sur les négociations avec le LGDK. En particulier, au moment où les négociateurs désignés par les employeurs et le DUT étaient parvenus à un projet d’accord, le ministère des Finances a contacté le LGDK et l’a instamment prié de modifier le projet d’accord, entraînant ainsi le blocage et la prolongation des négociations (même s’il n’existe aucune preuve écrite, les négociateurs du DUT ont été les témoins directs de cette ingérence). Ces négociations n’ont pas abouti à la conclusion de nouvelles conventions sur la durée du travail, mais uniquement à la présentation d’initiatives pour l’application de la loi au niveau local. Selon les organisations plaignantes, le gouvernement n’a pas été en mesure de maintenir le «principe d’égalité et d’indépendance mutuelle des parties», il a limité et influencé la tenue de négociations véritables et libres et porté atteinte à la négociation collective dans le secteur de l’éducation. En conséquence, les enseignants des écoles publiques, des écoles privées et de certains établissements d’enseignement pour adultes continuent d’être soumis à une réglementation stricte sur la durée du travail. Les organisations plaignantes estiment que les autorités publiques devraient promouvoir la libre négociation collective lorsqu’elles agissent à titre d’employeur et ont assumé la responsabilité de conclure des accords en les contresignant.
4. 30. Troisièmement, les organisations plaignantes indiquent que, même si la loi no 409 prévoit la possibilité pour les parties à l’échelon local de conclure des accords sur la durée du travail, le ministère a une fois encore déconseillé la conclusion de tels accords, limitant ainsi la capacité des organisations de se faire entendre au niveau local et compromettant l’ensemble du modèle de négociation collective. Selon les organisations plaignantes, cela démontre que le gouvernement a besoin de conserver la loi comme fondement pour la réglementation de la durée du travail des enseignants, de manière à pouvoir mettre en œuvre le changement introduit pour obtenir plus de temps d’enseignement à partir du même nombre d’enseignants.
5. 31. Quatrièmement, les organisations plaignantes indiquent que le gouvernement a créé un comité d’application composé de représentants du LGDK, de l’Agence pour la modernisation, du ministère des Affaires économiques et commerciales, du ministère des Affaires sociales et du ministère de l’Education, chargé de garantir que les réformes gouvernementales, y compris celles sur le temps de travail, atteignent ses objectifs. Les organisations plaignantes ajoutent qu’il est clairement établi que le comité d’application doit veiller à l’application effective de la loi no 409, ce qui prouve que le gouvernement poursuivait un objectif politique clair en intervenant en 2013 et que son intervention ne consistait pas simplement à mettre un terme au conflit pour des raisons sociales. Les organisations plaignantes dénoncent également le fait que les organisations d’employeurs sont représentées dans le secrétariat du comité d’application, alors que les organisations de travailleurs ne le sont pas, ce qui montre que le gouvernement continue de faire participer les employeurs en laissant à l’écart les organisations de travailleurs. De l’avis des organisations plaignantes, le gouvernement a rompu avec le modèle danois de négociation collective et réduit à néant toute possibilité de conclure des conventions collectives pour une grande partie des travailleurs du secteur public.
6. 32. Dans sa communication en date du 24 septembre 2015, le gouvernement répond aux informations complémentaires fournies par les organisations plaignantes et fait savoir, concernant le premier point, qu’il est conscient de ce que le DUT est en désaccord avec le montant des indemnités accordées à la suite de l’intervention législative, mais que cette intervention n’a pas compromis les droits existants en matière de négociation collective. Le gouvernement ajoute que, suite à la précédente action collective, les parties n’étaient plus tenues par les conventions collectives et que la méthode usuelle a été appliquée pour estimer le montant des compensations suite aux modifications des conventions collectives. Concernant le second point, le gouvernement indique que la négociation collective dans le secteur public pour la période 2014 15 a été menée dans le cadre habituel et que ce à quoi elle a abouti (y compris le renouvellement des conventions collectives), notamment une déclaration extrajudiciaire conjointe sur la durée du travail, a été approuvé par l’organisation des travailleurs le 10 avril 2015. S’agissant du troisième point, le gouvernement indique que les conventions collectives dans le secteur public prévoient la possibilité pour les parties à l’échelon local de conclure des accords qui complètent ou s’écartent des règles sur la durée du travail approuvées au niveau national, mais que l’Agence pour la modernisation, en sa qualité d’association d’employeurs pour le secteur public, a informé les employeurs locaux que, tant dans le secteur de l’éducation que dans le reste du secteur public, cette possibilité n’était pas censée être utilisée pour conclure des accords au niveau local qui restreignent les droits des employeurs d’attribuer et de gérer les tâches des travailleurs. Concernant le quatrième point, le gouvernement déclare avoir créé le comité d’application pour veiller à ce que les effets pratiques de la mise en œuvre des réformes globales des écoles du primaire et du premier cycle du secondaire, des institutions d’enseignement et de formation professionnels, ainsi que les nouvelles dispositions sur la durée du travail atteignent les objectifs fixés par le gouvernement et le Parlement, mais que ce comité n’a rien à voir avec le processus de négociation collective.
7. 33. En ce qui concerne la recommandation a), le gouvernement donne des informations générales sur la négociation collective pour la période 2014 15 dans le secteur public, qui comprend l’Etat, les municipalités et les régions. L’Agence pour la modernisation a fait savoir que, au niveau de l’Etat, la négociation collective avait eu lieu dans le cadre habituel, sur lequel s’accordent l’Agence pour la modernisation et la Fédération centrale danoise des organisations de fonctionnaires (CFU) avant chaque cycle de négociation et dont la structure reste habituellement identique. L’accord général définit la résiliation des conventions collectives et les règles applicables aux actions de revendication. S’agissant de la négociation collective de 2014 15 au niveau de l’Etat, le gouvernement fait savoir que: les parties ont échangé leurs revendications et mené des négociations; des questions générales concernant les conditions de rémunération et d’emploi ont été réglées; l’accord général prévoit des projets d’intérêt commun et un renouvellement des conditions de rémunération et d’emploi pour les enseignants du deuxième cycle du secondaire dans le secteur de l’enseignement public; des accords secondaires sur les conditions de rémunération et d’emploi entre l’Agence pour la modernisation et les diverses organisations de travailleurs ont été conclus le 9 mars 2015; l’un des accords secondaires entre l’Agence pour la modernisation et les organisations de travailleurs représentant les enseignants du primaire et du premier cycle du secondaire dans le secteur de l’enseignement public prévoit le renouvellement des conditions de rémunération et d’emploi, des adaptations mineures de caractère technique et une déclaration extrajudiciaire conjointe sur la durée du travail; et les organisations de travailleurs ont approuvé le résultat final de la négociation collective le 10 avril 2015. Concernant les municipalités, le gouvernement indique que le ministère de l’Emploi ne participe pas au processus de négociation collective et, étant donné que le LGDK est une organisation privée, le ministère n’a pas accès aux informations détaillées sur les négociations, qui sont suivies de près par les médias. Concernant les régions, le gouvernement précise que les régions danoises constituent également une organisation privée et que le ministère de l’Emploi n’a pas accès aux informations détaillées sur les négociations. S’agissant de la négociation collective pour la période 2014 15 aux niveaux municipal et régional, le gouvernement précise que: les parties ont échangé leurs revendications et mené des négociations; des questions générales concernant les conditions de rémunération et d’emploi ont été réglées; des questions concernant la rémunération et l’emploi ont été résolues entre le LGDK et la Confédération des syndicats des enseignants (municipalités) et entre les régions danoises et la Confédération des syndicats des enseignants (régions); les parties ne sont pas parvenues à un nouvel accord sur la durée du travail, mais ont adopté une déclaration sur la durée du travail; et les parties ont approuvé le résultat final de la négociation collective tant au niveau des municipalités qu’à celui des régions, le 16 mars 2015.
8. 34. Dans une communication en date du 10 novembre 2015, les organisations plaignantes apportent des informations supplémentaires et soutiennent que les informations fournies par le gouvernement dans sa réponse à leur communication du 27 mai 2015 ne sont qu’une description générale de l’application du modèle danois de la négociation collective dans le secteur public, ainsi que des formalités relatives aux négociations et à l’approbation des résultats auxquels sont parvenues les parties, mais n’abordent pas le contenu des négociations. Concernant le premier point, les organisations plaignantes indiquent que le gouvernement se borne dans sa réponse à répéter ses précédentes observations, il ne répond pas aux allégations concrètes et refuse de s’expliquer sur la dimension économique de l’intervention législative. S’agissant de la réponse au second point, les organisations plaignantes dénoncent le fait que le gouvernement n’ait pas abordé les principales questions soulevées au sujet de la négociation collective en 2015, et qu’il se soit contenté de mentionner le déroulement formel des négociations et de donner une description très générale des résultats de l’accord. Elles ajoutent que le gouvernement avait adopté la position suivante: la loi no 409 sur la durée du travail dans le secteur de l’éducation ayant été promulguée, il n’était nullement question de laisser le cycle suivant de négociation collective (2014 15) changer quoi que ce soit. Selon les organisations plaignantes, cette position signifiait également que le LGDK n’avait aucun pouvoir pour négocier sans le consentement du ministère des Finances, ce qui a clairement restreint la tenue de négociations libres et véritables. Concernant le troisième point, les organisations plaignantes affirment que, si la législation autorise de facto les parties à un accord à conclure des accords au niveau local sur la durée du travail, c’est à ces parties qu’il revient de décider de la manière de mettre à profit cette possibilité. En conséquence, les organisations plaignantes allèguent que, lors du renouvellement de la convention collective en 2015, le gouvernement a omis d’accorder aux négociateurs le droit de négocier librement et maintenu que la loi no 409 avait été adoptée dans un objectif qui reste à atteindre et ressort clairement avec la création du comité d’application. De l’avis des organisations plaignantes, le gouvernement continue de superviser l’application de la loi no 409 par l’intermédiaire du comité d’application sans montrer la moindre volonté de confier les négociations sur les dispositions régissant les heures de travail des enseignants aux parties à la convention collective. En outre, par ses déclarations, le gouvernement a confirmé que l’application de la loi no 409 n’a pas été confiée ni ne sera confiée aux parties, mais qu’elle restera sous son contrôle et celui des représentants des employeurs. En conclusion, les organisations plaignantes indiquent que, étant donné la volonté de veiller à ce que les dispositions réglementaires sur la durée du travail répondent aux objectifs que le gouvernement a fixés dans la loi no 409, il est évident que les négociations sur la durée du travail dans le secteur de l’éducation n’incombent plus aux parties à la convention collective.
9. 35. Dans une communication reçue en date du 2 mars 2016, le gouvernement estime que la communication des organisations plaignantes en date du 10 novembre 2015 ne justifie pas de formuler d’autres observations. Par conséquent, le gouvernement déclare ne pas avoir d’autres commentaires à ajouter à ceux qu’il a formulés en date du 24 septembre 2015.
10. 36. Le comité prend dûment note des informations détaillées fournies par les organisations plaignantes, ainsi que des indications complémentaires du gouvernement et de sa réponse à la communication des organisations plaignantes. Concernant sa recommandation de promouvoir des négociations libres et volontaires dans le secteur de l’éducation en 2014 15, le comité relève une divergence de vues entre les organisations plaignantes et le gouvernement. Les organisations plaignantes allèguent que le gouvernement est intervenu dans les négociations avec le LGDK et a conseillé aux employeurs de ne pas conclure d’accords locaux sur la durée du travail, alors que le gouvernement affirme que la négociation collective en 2014 15 a été menée dans le cadre habituel et explique que l’Agence pour la modernisation peut, en sa qualité d’association d’employeurs pour le secteur public, conseiller aux employeurs locaux de ne pas conclure de conventions collectives au niveau local. Rappelant que la loi no 409 permet de conclure des conventions collectives sur la durée du travail au niveau local, le comité prie instamment le gouvernement de prendre les mesures nécessaires pour autoriser la négociation collective au niveau local, y compris sur la durée du travail. Le comité regrette que le gouvernement ne réponde pas aux allégations graves relatives à son intervention dans les négociations avec le LGDK et à son refus de confier les négociations sur la réglementation du temps de travail des enseignants aux parties à la convention collective dans le cadre de la loi. Le comité veut croire que, dans tous les cycles de négociation collective futurs entre les parties, le gouvernement s’efforcera de promouvoir et prioriser la négociation collective libre, volontaire et de bonne foi en tant que moyen de déterminer les conditions de travail dans le secteur de l’éducation, notamment en ce qui concerne la durée du travail, et veillera à ce que les autorités s’abstiennent de toute ingérence majeure dans ce processus de négociation.
11. 37. Concernant sa recommandation de consulter les organisations de travailleurs et d’employeurs en promulguant une législation ayant une incidence sur la négociation collective ou les conditions d’emploi, tout en observant qu’aucune autre législation n’a été élaborée à cet égard, le comité note avec préoccupation que le comité d’application, créé par le gouvernement pour garantir l’application de la loi no 409, est exclusivement composé de représentants du LGDK, de l’Agence pour la modernisation et du gouvernement, tandis que les représentants des travailleurs en sont exclus. Le comité note l’affirmation du gouvernement selon laquelle le comité d’application n’a rien à voir avec le processus de négociation, mais qu’il a été créé pour veiller à ce que les effets pratiques de la mise en œuvre des réformes globales atteignent les objectifs fixés par le gouvernement et le Parlement. Cependant, le gouvernement n’explique pas pourquoi les représentants des organisations d’employeurs font partie du comité d’application, alors que ceux des organisations de travailleurs ne peuvent pas participer à ses activités. A cet égard, le comité souhaite se référer à la recommandation (no 113) sur la consultation aux échelons industriel et national, 1960, qui, en son paragraphe 1, dispose que des mesures devraient être prises en vue de promouvoir une consultation et une collaboration efficaces entre les autorités publiques et les organisations d’employeurs et de travailleurs sans qu’aucune discrimination ne soit exercée à l’égard de ces dernières. Aux termes du paragraphe 5 de la recommandation, cette consultation devrait viser à faire en sorte que les autorités publiques sollicitent de façon appropriée les vues, les conseils et le concours des organisations en question, notamment dans la préparation et la mise en œuvre de la législation touchant leurs intérêts. [Voir Recueil de décisions et de principe du Comité de la liberté syndicale, cinquième édition, 2006, paragr. 1068.] En conséquence, le comité s’attend à ce que le gouvernement prenne les mesures nécessaires pour faire en sorte que les organisations de travailleurs soient consultées concernant l’application de la loi no 409 et d’autres initiatives touchant leurs intérêts. Le comité prie le gouvernement de le tenir informé de tout fait nouveau à cet égard.