RECLAMATION (article 24) - POLOGNE - C122 - 1996

1. Entente nationale des syndicats en Pologne (OPZZ)

Clos

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Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation présentée par l'Entente nationale des syndicats en Pologne (OPZZ), en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, alléguant l'inexécution par la Pologne de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation présentée par l'Entente nationale des syndicats en Pologne (OPZZ), en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT, alléguant l'inexécution par la Pologne de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964

Decision

Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

I. Introduction
1. Par une lettre en date du 22 mars 1993, l'Entente nationale des syndicats en Pologne (OPZZ) a adressé au Directeur général du BIT une réclamation fondée sur l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail alléguant l'inexécution par la Pologne de la convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964.
2. La convention (no 122) sur la politique de l'emploi, 1964, a été ratifiée par la Pologne le 24 novembre 1966 et est en vigueur dans ce pays.
3. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail concernant la soumission des réclamations sont les suivantes:
Article 24
Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
Article 25
Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
4. La procédure à suivre en cas de réclamation est régie par le règlement révisé adopté par le Conseil d'administration à sa 212e session (mars 1980).
5. Conformément aux articles 1 et 2 de ce règlement, le Directeur général a accusé réception de cette réclamation, en a informé le gouvernement de la Pologne et l'a transmise au bureau du Conseil d'administration.
6. A sa 257e session (juin 1993), le Conseil d'administration, sur recommandation de son bureau, a décidé que la réclamation était recevable et désigné un comité chargé de l'examiner, composé de Mme M.L.L. Hartwell (membre gouvernemental, Royaume-Uni, présidente), Mme L. Sasso-Mazzufferi (membre employeur, Italie), et Mme U. Engelen-Kefer (membre travailleur, Allemagne).
7. Le gouvernement de la Pologne a présenté ses observations dans une communication en date du 15 juillet 1993.
8. Le comité a tenu sa première réunion à Genève le 16 novembre 1993. Il a invité l'OPZZ à soumettre avant le 31 décembre 1993 tout nouvel élément qu'elle souhaiterait porter à sa connaissance.
9. Par une communication en date du 14 février 1994, l'OPZZ a proposé, eu égard à l'ouverture de négociations avec le gouvernement et à la complexité du problème, de reporter à une date ultérieure l'examen de sa réclamation.
10. Le comité s'est réuni à Genève le 29 mars 1994 et a pris note de cette communication. Il s'est à nouveau réuni à Genève le 24 juin 1994 et a invité l'OPZZ à se déterminer quant à la poursuite de la procédure de réclamation.
11. Par une communication en date du 11 octobre 1994, l'OPZZ a indiqué qu'elle considérait que les motifs justifiant l'ajournement de l'examen de sa réclamation avaient perdu leur actualité et présenté de nouvelles allégations qui ont été transmises au gouvernement de la Pologne.
12. Le comité s'est réuni à Genève le 16 novembre 1994 et a décidé de reprendre l'examen de la réclamation. Conformément au règlement applicable, il a invité le gouvernement à transmettre ses observations avant le 31 janvier 1995.
13. Le gouvernement a présenté ses observations dans une communication en date du 30 janvier 1995 et transmis des informations complémentaires par une lettre en date du 14 février 1996.
14. Le comité a procédé à des échanges de vues sur son projet de rapport à l'occasion des sessions de 1995 du Conseil d'administration. Il s'est réuni le 19 mars 1996 pour la discussion et l'adoption du présent rapport.
II. Examen de la réclamation
1. Allégations formulées par l'organisation plaignante
15. Dans sa lettre en date du 22 mars 1993, l'OPZZ allègue que la passivité du gouvernement face à l'accroissement du chômage massif constitue une violation de la convention no 122, en particulier de son article 1, paragraphes 1 et 2, et de son article 2. L'OPZZ indique que sa réclamation est motivée par le fait que la situation dramatique de l'emploi qui affecte de larges couches de la société polonaise est prise à la légère, et que les engagements et promesses envers les syndicats quant aux mesures qu'appelle cette situation ne sont pas respectés par le gouvernement. Selon les données statistiques officielles, qui ne reflètent pas toute la réalité, les chômeurs enregistrés auprès des bureaux de l'emploi à la fin de février 1993 représentaient 14,2 pour cent de la population active civile. Dans certaines régions, le taux de chômage est bien plus alarmant encore, jusqu'à atteindre près de 50 pour cent dans certaines voïvodies; il dépasse 60 pour cent dans des dizaines de communes. La situation est particulièrement douloureuse pour les 31,4 pour cent de chômeurs enregistrés qui, selon les statistiques de février 1993, n'ont plus droit aux allocations de chômage et se trouvent privés de tout moyen d'existence faute qu'aient été prévues des allocations de sécurité sociale à caractère durable. En outre, les données recueillies par les experts de l'OPZZ permettent à l'organisation d'affirmer que, compte tenu du chômage rural et du chômage des jeunes à l'issue de leurs études, le chômage affecterait en réalité de 18 à 20 pour cent de la population active (soit de 3,4 à 3,6 millions de personnes). Face à cette situation dramatique, le gouvernement n'a élaboré aucun projet de solution, ni de programmes locaux pour les grandes agglomérations urbaines connaissant un chômage massif à caractère structurel.
16. Dans sa communication en date du 11 octobre 1994, l'OPZZ apporte des précisions sur les raisons qui l'ont conduite à demander la suspension puis la reprise de la procédure de réclamation. L'organisation fait état de son espoir, suite aux élections législatives anticipées et à l'entrée en fonction du nouveau gouvernement, de voir s'instaurer un dialogue social dans le domaine de l'emploi susceptible d'avoir une influence sur la politique menée, grâce notamment à l'institution du Comité tripartite pour les questions économiques et sociales et au relais de parlementaires syndicalistes. L'OPZZ précise que le gouvernement a entamé le 4 février 1994 des négociations portant sur: a) les orientations des modifications à apporter à la législation sur l'emploi et le chômage; b) la politique et les instruments économiques et financiers à mettre en oeuvre dans les régions menacées d'un haut niveau de chômage structurel et les critères d'identification de ces régions; c) le système d'assurance chômage nécessaire; d) les améliorations à apporter au programme gouvernemental de lutte contre le chômage. Un accord a pu être trouvé sur les orientations des modifications à apporter à la législation sur l'emploi et le chômage, ainsi que sur les critères d'identification des régions menacées d'un haut niveau de chômage structurel, mais non sur les autres points, car le gouvernement a affirmé que le programme de lutte contre le chômage adopté en 1993 ne pouvait faire l'objet de négociations. De l'avis de l'OPZZ, ce programme qui a été décidé sans consultation des syndicats consiste à favoriser ou accepter passivement l'accroissement du chômage. Pour l'OPZZ, la cause principale de l'échec de la politique du gouvernement tient à sa conception d'une intervention limitée sur le marché du travail visant à en atténuer les conséquences plutôt qu'à en traiter les causes. Les suppressions d'emplois dans le secteur public se sont poursuivies, les travailleurs et l'emploi sont traités comme des objets, le nombre de chômeurs de longue durée a encore augmenté, comme la proportion de ceux qui n'ont plus droit aux allocations de chômage (près de 60 pour cent) mais peuvent seulement se voir accorder, dans des conditions portant atteinte à leur dignité, une prestation d'assistance sociale insuffisante pour vivre. En résumé, l'organisation syndicale déplore toujours l'absence de politique de l'emploi, de programme de lutte contre le chômage et de programmes régionaux de restructuration.
2. Déclarations du gouvernement
17. Dans sa communication initiale en date du 15 juillet 1993, le gouvernement expose que trois facteurs -- l'introduction de l'économie de marché; la récession économique due en partie à la mise en oeuvre du programme de stabilisation et à l'effondrement du marché de l'Europe orientale; et les privatisations -- ont fait baisser la demande de travail et entraîné une rapide augmentation du chômage à partir de 1991. Les données statistiques sur le chômage rassemblées par les bureaux de l'emploi sont très proches de celles figurant dans l'étude sur l'activité économique de la population menée par le Bureau central des statistiques, dont les travaux correspondent aux critères internationaux; un programme de renforcement du système d'information sur le marché du travail a été entrepris en 1992 et l'assertion de l'OPZZ selon laquelle les statistiques du chômage en sous-estimeraient l'ampleur et ne seraient pas fiables n'apparaît pas fondée. Comme le montrent les informations statistiques détaillées fournies, la situation du marché du travail varie fortement selon les régions, avec des taux de chômage de 6 à 25 pour cent en mars 1993. Ces disparités ont imposé de distinguer entre les régions menacées d'un haut niveau de chômage structurel et les régions où le marché du travail devait être surveillé afin d'atténuer les effets du chômage et de stimuler l'emploi. Des mesures particulières ont été décidées par le Conseil des ministres pour les régions menacées de chômage structurel: le bénéfice de l'indemnité de chômage y est prolongé de six mois au-delà de la période de douze mois prévue par la loi; ces régions bénéficient d'une priorité d'accès aux ressources du Fonds de l'emploi pour un financement accru des mesures actives de lutte contre le chômage; elles bénéficient également de mesures économiques et financières de stimulation de la création d'emplois, notamment de mesures d'incitation fiscale et de subventions aux investissements créateurs d'emplois. En 1993, de nouvelles mesures faisaient l'objet de négociations au sein du groupe de travail paritaire gouvernement-syndicats dont l'OPZZ fait partie. Le gouvernement indique à cet égard que la coopération des partenaires sociaux dans le suivi des évolutions du marché du travail est assurée, au niveau national comme au niveau local. Il estime que cette coopération étroite doit être la règle, notamment dans le cadre des pouvoirs économiques dont sont investies les voïvodies depuis la réforme des pouvoirs locaux.
18. Le gouvernement a transmis à l'appui de ses observations une description du "Programme de lutte contre le chômage et d'atténuation de ses effets négatifs" adopté en 1993. Ce programme repose sur la conviction que la croissance économique seule n'est pas suffisante pour contenir la progression du chômage, mais que la politique du marché du travail est fondamentale à cet égard. Les principaux objectifs de ce programme, qui devaient être pleinement mis en oeuvre à partir de 1994, sont la préservation des emplois productifs et la création de nouveaux emplois, la mise en place d'un marché du travail dynamique, l'amélioration du système de protection sociale des chômeurs et l'intégration des activités de l'ensemble des acteurs intervenant sur le marché du travail. Le gouvernement fournit encore des indications sur le nombre de chômeurs participant aux programmes de formation pour l'emploi et ceux auxquels un emploi temporaire ou permanent a été offert par les bureaux de l'emploi. Il précise que les personnes au chômage depuis plus de douze mois font l'objet d'une attention particulière grâce à la collaboration entre les bureaux de l'emploi et les services de l'assistance sociale. Le gouvernement se réfère en outre à l'exécution par le BIT de projets de coopération technique financés par la Banque mondiale portant sur le développement des services de l'emploi et la formation des adultes. De l'avis du gouvernement, les informations fournies démontrent qu'il ne demeure pas passif mais a, au contraire, entrepris de multiples actions en vue de limiter le chômage et de lutter contre ses effets.
19. Dans une communication ultérieure en date du 30 janvier 1995, présentée en réponse à celle du 11 octobre 1944 de l'OPZZ, le gouvernement indique que, parallèlement aux travaux du ministère du Travail et de la Politique sociale visant à développer un programme gouvernemental de lutte contre le chômage, des négociations avec l'OPZZ ont été entreprises en avril 1993 sur la "Charte des garanties sociales". L'un des trois groupes de travail constitués dans ce cadre était consacré à la lutte contre le chômage; sur proposition de l'OPZZ, ce groupe de travail a désigné quatre sous-groupes de travail (traitant respectivement du programme gouvernemental, du chômage des jeunes, de l'évaluation des dispositions légales et des régions menacées d'un haut niveau de chômage structurel). Le sous-groupe traitant du programme gouvernemental de lutte contre le chômage s'est réuni le 29 avril et le 14 mai 1993. Lors de cette dernière réunion, la délégation de l'OPZZ a approuvé les objectifs du projet de programme et proposé de le compléter par une répartition entre les différents ministères des tâches nécessaires à sa mise en oeuvre. Le projet de programme a été complété afin de tenir compte de la proposition de l'OPZZ et a été adressé le 17 juin 1993 à l'ensemble des organisations syndicales qui ont été invitées à transmettre leurs commentaires. Aucun commentaire n'a été reçu de l'OPZZ. Le programme de lutte contre le chômage a été approuvé dans sa version définitive par le gouvernement le 14 septembre 1993. Pour le gouvernement, à la lumière de ces explications, l'allégation d'absence de consultation de l'OPZZ lors de l'élaboration de ce programme apparaît infondée. Le gouvernement fait en outre observer que la communication de l'OPZZ en date du 11 octobre 1994 omet de mentionner les consultations intervenues après le 4 avril 1994. L'accord conclu le 4 mai 1994, auquel l'OPZZ est partie, assure une collaboration permanente entre le gouvernement, les syndicats et les organisations d'employeurs en ce qui concerne la politique applicable aux régions menacées d'un haut niveau de chômage structurel. Dans le cadre de cet accord, un groupe de travail paritaire auquel participe l'OPZZ soumet au gouvernement des propositions portant sur la révision de la liste de ces régions ainsi que sur l'évaluation et l'adaptation des mesures qui y sont mises en oeuvre. Le gouvernement consulte l'ensemble des intéressés lors des décisions importantes concernant le marché du travail, même s'il peut être difficile de parvenir à un accord entre les différentes parties.
20. Le gouvernement a communiqué également des informations complémentaires sur la mise en oeuvre du programme de lutte contre le chômage dans le cadre de sa "Stratégie pour la Pologne" et l'évolution de la situation de l'emploi en 1994. Un groupe interministériel de lutte contre le chômage a été mis en place, qui a été chargé notamment de la révision des tâches gouvernementales dans le cadre du programme de lutte contre le chômage. La décélération du rythme d'accroissement du chômage puis sa stabilisation depuis le début de 1994 sont dues en partie à la mise en oeuvre de ce programme et montrent que l'allégation de l'OPZZ selon laquelle celui-ci favoriserait ou accepterait passivement l'accroissement du chômage n'est pas justifiée. Le chômage de longue durée, dont le rythme de progression s'est ralenti, reste toutefois un grave problème. Il impose au gouvernement l'obligation d'assurer une protection particulière à cette catégorie de chômeurs, sous la forme d'une garantie de ressources et de programmes spéciaux de promotion de l'activité économique, pour favoriser leur retour à l'emploi. L'introduction proposée d'un système d'assurance chômage devrait à l'avenir permettre l'accroissement des ressources réservées aux mesures actives de politique de l'emploi (Note 1).
21. Dans une nouvelle communication en date du 14 février 1996, le gouvernement indique que, dans un contexte de forte reprise de la production et des investissements, la tendance à l'amélioration de la situation de l'emploi s'est confirmée en 1995 grâce en particulier à une reprise de la demande de travail et à l'augmentation du nombre de sorties du chômage. Il souligne toutefois que trois caractéristiques inquiétantes du chômage et de sa répartition ne peuvent être ignorées: bien qu'en baisse, le chômage de longue durée (plus de douze mois) représente encore 38,9 pour cent du chômage total; les jeunes de 18 à 24 ans connaissent un taux de chômage de 33 pour cent, ce qui est particulièrement préoccupant compte tenu de l'inadaptation de leurs qualifications et des perspectives de la croissance démographique; la segmentation régionale du chômage reste très marquée, avec des taux de chômage variant entre 4 pour cent et plus de 26 pour cent selon les voïvodies. Afin de faire face aux nouveaux défis du marché du travail, le gouvernement a entrepris la formulation d'un nouveau "programme de promotion de l'emploi productif et de réduction du chômage" qui a été approuvé par le Conseil des ministres le 21 novembre 1995. Le premier programme gouvernemental qui visait à contenir la progression du chômage et à atténuer ses effets ayant atteint ses objectifs, ce nouveau programme vise à éliminer les causes du chômage et à promouvoir l'emploi d'une main-d'oeuvre en croissance rapide. Il comprend des mesures macroéconomiques en faveur d'une meilleure utilisation des capacités de production, de l'investissement et du développement des petites et moyennes entreprises, ainsi que pour la protection des emplois existants et la création de nouveaux emplois dans l'industrie alimentaire. Le programme prévoit également de renforcer l'efficacité des mesures de politique active du marché du travail, en particulier pour les jeunes (dans le cadre du programme de lutte contre le chômage des jeunes adopté le 30 juin 1995), de mieux coordonner l'enseignement avec la demande de main-d'oeuvre et d'accroître les possibilités d'emploi par de nouvelles solutions (partage de postes ou du temps de travail, croissance de l'emploi de courte durée ou temporaire). Le budget de 1996 prévoit une augmentation de la part des ressources allouées au financement des mesures actives par le Fonds de l'emploi (elle serait supérieure à 15 pour cent). Les dispositions de la loi sur l'emploi et la lutte contre le chômage ont à nouveau été modifiées afin de tenir compte des nouvelles priorités et de la contrainte des restrictions budgétaires.
22. En résumé, le gouvernement souligne que l'amélioration de la situation de l'emploi et du chômage, amorcée à partir de 1994 et qui s'est poursuivie jusqu'en 1995, est à porter au crédit de sa politique active du marché du travail. Il met en particulier l'accent sur les changements institutionnels les plus importants, réalisés ou envisagés, comme la réforme des services de l'emploi sur la base des normes de l'OIT, ou celle du système de financement des prestations de chômage. Il considère toutefois que le marché du travail en Pologne est toujours sous la pression de l'accroissement démographique de la main-d'oeuvre, d'une part, et de la poursuite nécessaire de la restructuration économique, d'autre part. Il reconnaît que le chômage massif constitue toujours une grande menace pour le processus de transition: toute nouvelle amélioration de la situation demandera une cohérence et une détermination exceptionnelles dans la mise en oeuvre des programmes et stratégies de développement économique. De fait, le gouvernement assure que les décisions macroéconomiques sont de plus en plus souvent prises en tenant compte de leurs effets potentiels sur le marché du travail. La politique du marché du travail est conçue comme partie intégrante de la politique économique.
3. Conclusions du comité
23. Les allégations de l'organisation plaignante portent principalement sur: a) le défaut de mise en oeuvre d'une politique active de l'emploi face à la progression du chômage; b) l'absence de consultations efficaces des organisations de travailleurs sur les mesures à prendre en matière de politique de l'emploi; et c) l'insuffisance des prestations versées aux chômeurs de longue durée. Bien que l'organisation plaignante ne vise expressément que l'article 1, paragraphes 1 et 2, et l'article 2 de la convention, les allégations portant sur les consultations sont à examiner au regard des dispositions de son article 3. Quant à la question des prestations de chômage, elle n'est pas expressément couverte par la convention. Le comité a donc examiné si elle pouvait avoir une incidence sur l'application de la convention.
a) Allégation de défaut de mise en oeuvre d'une politique active de l'emploi
24. Selon l'OPZZ, le gouvernement aurait adopté une attitude passive face à la progression du chômage et ne s'en tiendrait qu'à une intervention limitée sur le marché du travail pour en atténuer les conséquences plutôt que pour en traiter les causes. L'organisation évoque à cet égard des suppressions d'emploi dans le secteur public. Dans sa réponse, le gouvernement reconnaît que la transition vers l'économie de marché dans un contexte de récession a entraîné une rapide augmentation du chômage à partir de 1991. Il décrit en détail le programme de lutte contre le chômage mis en oeuvre dès cette époque et régulièrement révisé depuis, en insistant en particulier sur les mesures destinées aux régions les plus affectées. Selon le gouvernement, ces différentes mesures auraient permis d'arrêter la progression du chômage depuis 1994.
25. Le comité rappelle que la convention impose à l'Etat partie l'obligation principale de formuler et d'appliquer, comme un objectif essentiel, une politique active visant à promouvoir le plein emploi, productif et librement choisi (article 1), ainsi que de déterminer et revoir régulièrement, dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée, les mesures à adopter à cet effet (article 2).
26. En se fondant également sur des informations et des analyses fournies par les services compétents du Bureau international du Travail ou émanant d'autres organisations internationales (Note 2), le comité croit pouvoir résumer les évolutions de l'emploi et du chômage en Pologne depuis 1990 de la manière suivante. Dans le contexte de la transition vers l'économie de marché, la croissance de l'emploi dans le secteur privé n'a pas suffi à compenser la contraction de l'emploi dans le secteur public. Il en est résulté une baisse de l'emploi global d'environ 22 pour cent entre 1989 et 1993 et une rapide progression du chômage, entretenue par la croissance de la population active et le maintien de taux d'activité élevés, malgré des mesures de retraite anticipée. Selon les estimations du Bureau central des statistiques (Note 3), le taux de chômage, qui s'établissait à 0,6 pour cent en janvier 1990, atteignait 6,1 pour cent en décembre 1990, 11,8 pour cent en décembre 1991, 13,6 pour cent en décembre 1992, 16,4 pour cent en décembre 1993. Ce taux s'est stabilisé au cours du premier semestre de 1994 et a sensiblement baissé depuis lors: il était de 14,9 pour cent en décembre 1995. La reprise de la croissance de l'activité économique et de l'emploi est cependant inégale selon les régions et les secteurs d'activité, et le maintien de taux de chômage localement très élevés laisse craindre l'apparition de poches de chômage structurel.
27. Le niveau et les évolutions de l'emploi et du chômage ne sauraient toutefois permettre, à eux seuls, d'évaluer l'application de la convention. Ce qu'il importe de déterminer, c'est si, compte tenu du volume et de la répartition de l'emploi, de l'ampleur du sous-emploi et du chômage et de leurs perspectives d'évolution, une politique active visant à promouvoir l'emploi est formulée et appliquée.
28. Le comité relève, en premier lieu, que le gouvernement n'a pas ignoré que l'apparition du chômage appelait des mesures spécifiques. Avec l'adoption de la loi du 29 décembre 1989 sur l'emploi (Note 4), il s'est doté des instruments nécessaires à son intervention sur le marché du travail. Cette loi a organisé le placement par les services de l'emploi, institué des conseils de l'emploi et un Fonds de l'emploi et mis en place un système d'indemnisation du chômage. Elle a par la suite été remplacée par la loi du 16 octobre 1991 sur l'emploi et le chômage (Note 5), elle-même plusieurs fois modifiée.
29. Le comité prend note, en outre, de la description du programme de mesures de placement, de formation et d'incitation à la création d'emplois fournie par le gouvernement dans sa réponse aux allégations de l'organisation plaignante.
30. Dans ce contexte, les critiques de l'OPZZ ont trait, d'une part, à l'ampleur de l'intervention du gouvernement sur le marché du travail, qui serait limitée, et, d'autre part, à la finalité de cette intervention, qui serait d'atténuer les conséquences du chômage plutôt que d'en traiter les causes.
31. Sur le premier point, différents observateurs s'accordent pour estimer que la part des ressources consacrées en Pologne aux mesures de politique active du marché du travail est limitée, et que ces mesures ne bénéficient qu'à une proportion relativement faible des chômeurs. En outre, leur efficacité est variable et pourrait dans certains cas être renforcée (Note 6). Pour sa part, le comité fait observer que la convention dispose à son article 2 que l'Etat partie doit "par des méthodes adaptées aux conditions du pays et dans la mesure où celles-ci le permettent: a) déterminer et revoir régulièrement, dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée, les mesures à adopter en vue d'atteindre les objectifs énoncés à l'article 1". En application de cette disposition, les mesures d'intervention sur le marché du travail devraient être revues régulièrement en fonction des résultats qu'elles ont permis d'obtenir. Il revient au gouvernement d'évaluer périodiquement l'efficacité de ces mesures et de procéder le cas échéant à leur aménagement, compte tenu également des contraintes qui pèsent sur leur financement. A cet égard, le comité n'ignore pas qu'en période de progression rapide du chômage la croissance des dépenses d'indemnisation des chômeurs tend à limiter la part des fonds publics disponibles pour financer les mesures actives des politiques du marché du travail. Le gouvernement indique d'ailleurs dans les dernières informations communiquées que les niveaux actuels du PIB et du déficit budgétaire ne permettaient pas le maintien du système actuel des prestations de chômage. L'institution envisagée par le gouvernement d'un système d'assurance chômage aurait précisément pour objectif de réserver les ressources du Fonds de l'emploi au financement de telles mesures. Le comité relève en outre avec intérêt que le gouvernement a entrepris depuis 1994 d'accroître significativement le financement des mesures de soutien à la création d'emplois et le nombre de leurs bénéficiaires, comme en témoignent les indications les plus récentes qu'il a fournies en ce qui concerne le budget de 1996. Il a par ailleurs fait appel à la coopération technique de l'OIT pour renforcer la capacité des services de l'emploi, promouvoir l'emploi indépendant parmi les chômeurs et développer la formation des adultes pour l'emploi.
32. Le comité estime qu'il devrait être demandé au gouvernement de fournir dans son prochain rapport sur l'application de la convention des informations complètes et détaillées sur les résultats obtenus par les différentes mesures de politique du marché du travail qu'il met en oeuvre, en précisant les insuffisances ou les difficultés qu'il aura éventuellement constatées et la manière dont il envisage d'y remédier. Le gouvernement devrait également être invité à indiquer le parti qu'il a tiré de l'assistance technique internationale pour renforcer ses politiques visant à promouvoir l'emploi et à réduire le chômage, s'agissant en particulier des projets de coopération technique de l'OIT.
33. Le second aspect de l'allégation, à savoir que les mesures d'intervention sur le marché du travail seraient sans effet sur les facteurs à l'origine de la progression du chômage, conduit le comité à préciser la portée que devrait avoir une politique active de l'emploi au sens de la convention. Il est indéniable que les mesures de politique du marché du travail, notamment celles qui visent à influencer directement l'offre et la demande de travail sur un plan tant quantitatif que qualitatif, sont un élément important de la politique de l'emploi, en particulier dans un contexte de chômage élevé. De telles mesures de placement, de formation, d'incitation à l'embauche ou au retrait du marché du travail sont effectivement mises en oeuvre en Pologne. Elles devraient cependant, aux termes de la convention, s'inscrire dans le cadre plus large d'une "politique économique et sociale coordonnée" tendant à promouvoir "comme un objectif essentiel" le plein emploi, productif et librement choisi. Comme l'a souligné le Conseil d'administration à l'occasion de l'approbation du formulaire de rapport révisé pour la convention (Note 7), une politique active de l'emploi dépend en grande partie des mesures prises en matière de politique économique et sociale générale et elle engage d'autres aspects de l'action gouvernementale que ceux dont le ministère du Travail est traditionnellement en charge. Le gouvernement le reconnaissait d'ailleurs lui-même dans son dernier rapport sur la convention qui ait été examiné par la commission d'experts, à sa session de mars 1992 (Note 8): dans une demande adressée directement au gouvernement, la commission d'experts prenait note de l'indication figurant dans ce rapport selon laquelle "le ministère du Travail et de la Politique sociale ne peut être considéré comme seul responsable du niveau du chômage car, s'il est en charge de la lutte contre les effets du chômage, il n'a qu'une influence directe limitée sur son volume". Aussi la commission d'experts invitait-elle le gouvernement à "indiquer les procédures adoptées afin qu'il soit dûment tenu compte de l'objectif du plein emploi, productif et librement choisi dans le cadre d'une politique économique et sociale coordonnée de transition vers l'économie de marché", en précisant "les mesures prises à cet effet s'agissant de la réforme du régime de propriété et de gestion des entreprises; des politiques budgétaire, monétaire et du taux de change; des politiques d'investissement, des prix, des revenus et des salaires; des politiques industrielles globales, sectorielles et régionales; et des politiques visant à un développement régional équilibré, y compris dans le domaine de l'agriculture".
34. Le comité note que le gouvernement déclare dans sa réponse aux allégations que son programme de lutte contre le chômage s'inscrit dans le cadre des orientations générales de politique économique de sa "Stratégie pour la Pologne". Il note également les indications fournies par le gouvernement dans sa toute dernière communication sur la contribution à la promotion de l'emploi qui est attendue de certaines mesures de politique macroéconomique intégrées dans un programme qui vise désormais à combattre les causes économiques du chômage. Le comité estime que le gouvernement devrait être appelé à décrire la manière dont il est tenu compte des objectifs de l'emploi lors de la prise de décisions en matière de politique économique et sociale générale, en fournissant dans son prochain rapport sur l'application de la convention des informations complètes en réponse aux questions figurant dans le formulaire de rapport sous les articles 1 et 2, eu égard en particulier aux points soulevés par la commission d'experts dans sa dernière demande directe.
35. C'est dans cet esprit que devrait également être envisagée la question des suppressions d'emplois dans le secteur public qui est évoquée par l'organisation plaignante. Le comité n'a pas à se prononcer sur une option politique aussi fondamentale que le choix de la transition vers l'économie de marché -- qui, par nature, suppose une réduction importante de la part du secteur public dans l'emploi --, et la convention ne met pas à la charge du gouvernement d'obligation spécifique d'expansion ou de maintien de l'emploi public. En revanche, il appartient au gouvernement de veiller, dans le choix des réformes qu'il entreprend, à conserver à la promotion de l'emploi son caractère d'objectif essentiel, compte tenu "des rapports existant entre les objectifs de l'emploi et les autres objectifs économiques et sociaux", ainsi que le prévoit l'article 1, paragraphe 3, de la convention. L'ajustement des effectifs des entreprises du secteur public à la récession semble avoir été, dans un premier temps, relativement modéré par comparaison avec la baisse de production dans ce secteur (Note 9). Il est d'autant plus important que, dans la poursuite des réformes structurelles, l'effort de promotion des possibilités d'emploi dans le secteur privé tienne compte des suppressions d'emplois intervenant dans le secteur public, et que des mesures d'accompagnement efficaces soient prises pour faciliter la mobilité des travailleurs affectés.
b) Allégation d'absence de consultations efficaces
36. Dans sa première communication, l'OPZZ évoque des engagements que le gouvernement aurait pris envers les syndicats en matière de politique de l'emploi et qu'il n'aurait pas tenus. Dans sa deuxième communication, l'organisation fait état de négociations avec le gouvernement pour regretter qu'elles n'aient abouti qu'en partie à un accord. Le gouvernement fournit pour sa part des indications détaillées sur les consultations intervenues au sein d'instances tripartites ayant eu à se prononcer sur les grandes orientations de la politique de l'emploi comme sur les mesures à mettre en oeuvre. Il apporte des précisions sur la manière dont l'OPZZ en particulier a été associée à ces consultations et comment il a été tenu compte de certaines de ses suggestions.
37. Le comité rappelle qu'aux termes de l'article 3 de la convention "les représentants des milieux intéressés par les mesures à prendre, et en particulier les représentants des employeurs et des travailleurs, devront être consultés au sujet des politiques de l'emploi, afin qu'il soit pleinement tenu compte de leur expérience et de leur opinion, qu'ils collaborent entièrement à l'élaboration de ces politiques et qu'ils aident à recueillir des appuis en faveur de ces dernières".
38. De l'avis du comité, une distinction doit ici être établie entre la négociation, qui supposerait un ensemble de démarches entreprises par des parties ayant des intérêts différents ou contradictoires en vue de parvenir à un accord, et les consultations requises par cette importante disposition de la convention. La convention impose la consultation des milieux intéressés au sujet des politiques de l'emploi et non la négociation de ces politiques. S'il doit procéder à ces consultations de bonne foi et tenir compte des avis émis, le gouvernement n'est pas tenu de parvenir à un accord. La décision en matière de politique de l'emploi revient, en dernière instance, aux autorités publiques, et l'obligation de procéder à des consultations n'implique pas que toute décision soit subordonnée à l'assentiment de chacun des représentants des milieux intéressés sur chacun de ses aspects. Le comité note à cet égard que l'OPZZ reconnaît implicitement cette prééminence des autorités publiques dans la formulation de la politique de l'emploi en évoquant sa propre influence au Parlement.
39. Les explications fournies par le gouvernement tendent à montrer que des procédures efficaces permettent que les représentants des employeurs et des travailleurs soient régulièrement consultés sur de nombreux aspects des politiques de l'emploi, que ce soit au sein des conseils de l'emploi institués par la loi aux niveaux national, régional et local ou dans le cadre de l'accord du 4 mai 1994.
40. Le comité croit toutefois devoir souligner, à la suite de la commission d'experts (Note 10), que les consultations prévues par la convention ne devraient pas porter sur les seules questions de politique de l'emploi au sens étroit du terme, mais être étendues à l'ensemble des aspects de la politique économique qui exercent une influence sur le marché de l'emploi. Le gouvernement devrait être invité à fournir dans son prochain rapport sur l'application de la convention les informations complètes déjà demandées par la commission d'experts sur la manière dont de telles consultations sont assurées.
c) Allégation d'insuffisance des prestations versées aux chômeurs de longue durée
41. L'OPZZ évoque la situation précaire des nombreux chômeurs de longue durée ayant épuisé leur droit aux allocations de chômage, en raison de l'insuffisance des prestations de remplacement versées par l'assistance sociale et des conditions mises à leur octroi. L'organisation mentionne en outre le cas des jeunes à la recherche d'un premier emploi à l'issue de leurs études, ainsi que celui des populations rurales. Le gouvernement indique pour sa part que, dans les régions menacées de chômage structurel, le bénéfice de l'allocation de chômage est prolongé de six mois au-delà de la période de douze mois prévue par la loi et que les bureaux de l'emploi et les services de l'assistance sociale collaborent pour prêter une attention particulière aux chômeurs de longue durée. Il est rappelé en outre que le gouvernement fait état de la prochaine mise en place d'un système d'assurance chômage devant se substituer au financement actuel de l'indemnisation du chômage par le Fonds de l'emploi. Le comité note toutefois que, dans sa dernière communication, le gouvernement indique qu'en 1995 près de 50 pour cent des chômeurs enregistrés n'avaient pas droit à une allocation de chômage, soit une proportion voisine des estimations fournies par l'OPZZ.
42. Le comité relève que la convention énonce en termes généraux les objectifs et méthodes d'application de la politique de l'emploi, mais ne comporte pas de disposition relative aux prestations de chômage. Les liens entre les systèmes de protection sociale, le chômage et la politique de l'emploi sont néanmoins reconnus: ils font l'objet d'autres normes internationales du travail (Note 11) et de l'attention de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations dans le cadre de son contrôle de l'application de la convention no 122. Le comité estime également que la politique d'indemnisation du chômage est susceptible d'avoir une incidence sur la poursuite des objectifs du plein emploi, productif et librement choisi. Aussi le gouvernement devrait-il être invité à préciser dans son prochain rapport sur l'application de la convention la manière dont sa politique d'indemnisation du chômage contribue à la poursuite des objectifs de la convention, en ce qui concerne notamment l'institution envisagée d'un système d'assurance chômage.
III. Recommandations du comité
43. Le comité recommande au Conseil d'administration:
a) d'approuver le présent rapport;
b) d'inviter le gouvernement à fournir, dans le prochain rapport qu'il devra présenter en vertu de l'article 22 de la Constitution, des informations complètes sur l'effet donné à la convention, compte tenu notamment des conclusions figurant aux paragraphes 32, 34, 40 et 42 du présent rapport, afin de permettre à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations de reprendre l'examen des problèmes soulevés par l'application de la convention;
c) de déclarer close la procédure engagée devant le Conseil d'administration à la suite de la réclamation de l'Entente nationale des syndicats en Pologne (OPZZ).
Note 1
En 1992, la part des ressources affectées aux mesures actives de politique du marché du travail représentait moins de 5 pour cent du total des dépenses engagées par le Fonds de l'emploi; dans les années 1993 à 1995, la proportion a oscillé entre 11 et 13 pour cent environ selon les données fournies ultérieurement par le gouvernement.
Note 2
Notamment: OCDE -- Centre pour la coopération avec les économies en transition, Le marché du travail en Pologne, 1993; Etudes économiques de l'OCDE, Pologne, déc. 1994; Nations Unies -- Commission économique pour l'Europe, Etude sur la situation économique de l'Europe en 1994-95, juin 1995.
Note 3
Comme dans de nombreux autres pays, les données relatives au chômage proviennent en Pologne de deux sources: les registres des personnes enregistrées auprès des bureaux de l'emploi et les enquêtes trimestrielles sur la population active. Bien qu'elles aient pu diverger par le passé, les estimations du taux de chômage fondées sur l'une ou l'autre de ces sources tendent à se rejoindre. En outre, l'adoption d'une nouvelle méthode d'estimation à partir de décembre 1993 a conduit le Bureau central des statistiques à publier des taux sensiblement plus élevés. Aussi le comité n'a pas estimé qu'il lui était nécessaire d'examiner plus avant l'allégation subsidiaire présentée dans un premier temps et selon laquelle les statistiques publiées par le gouvernement auraient sous-estimé l'ampleur du chômage.
Note 4
BIT: Documents de droit social, 1990/2, 1989-POL 2.
Note 5
BIT: Documents de droit social, 1992/2, 1991-POL 4.
Note 6
Selon les sources précitées, en 1993, 4,3 pour cent des ressources du Fonds de l'emploi auraient servi à subventionner des emplois; 3,8 pour cent à financer des travaux publics; 1,7 pour cent des mesures de promotion des petites entreprises et 1,4 pour cent des mesures de formation. Les coûts de fonctionnement des services de l'emploi auraient représenté 4,8 pour cent de la dépense, le solde (84 pour cent) ayant été intégralement absorbé par le financement de l'indemnisation du chômage. Le taux moyen de participation des demandeurs d'emploi aux programmes de mesures actives aurait été d'environ 11,5 pour cent (4,9 pour cent dans des emplois subventionnés; 3,4 pour cent dans des programmes de formation; 2,8 pour cent dans des travaux publics; 0,4 pour cent dans des programmes de promotion des petites entreprises). En moyenne, ces programmes auraient permis en 1993 à 28 pour cent des participants -- soit 3,2 pour cent de l'ensemble des chômeurs -- de trouver ou retrouver un emploi.
Note 7
Document GB.202/11/23.
Note 8
Conformément à la pratique habituelle, la présentation de la réclamation a conduit la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations à suspendre ses commentaires sur l'application de la convention.
Note 9
E. Kwiatkovski, Public sector adjustment through employment: Retrenchment policies and practices in Poland, ILO interdepartmental project on structural adjustment, Occasional paper No. 20, Genève, déc. 1993.
Note 10
BIT: Etude d'ensemble des rapports relatifs à la convention et à la recommandation sur la politique de l'emploi, 1964, CIT, 57e session, Genève, 1972, rapport III (partie 4B), paragr. 96 et 105.
Note 11
Convention (no 168) et recommandation (no 176) sur la promotion de l'emploi et la protection contre le chômage, 1988.