RECLAMATION (article 24) - CHINE, REGION ADMINISTRATIVE SPECIALE DE HONG KONG - C097 - 2003

Congrès philippin des syndicats (TUCP)

Clos

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par la Chine - Région administrative spéciale de Hong-Kong de la convention (no 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par le Congrès philippin des syndicats (TUCP)

Decision

1. Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

1. Rapport du Directeur général Deuxième rapport supplémentaire: Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation alléguant l'inexécution par la Chine Région administrative spéciale de Hong-kong de la convention (nº 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949, présentée en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT par le Congrès philippin des syndicats (TUCP)
2. I. Introduction
3. 1. Par des communications datées respectivement du 5 mars et du 18 mars 2003, le Congrès philippin des syndicats (TUCP), invoquant l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, a présenté au Bureau international du Travail une réclamation alléguant que le gouvernement de la Chine n'a pas respecté les dispositions de la convention (nº 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949, dans la Région administrative spéciale (RAS) de Hong-kong.
4. 2. Cette réclamation a trait à une convention concernant laquelle la Chine a envoyé une notification d'acceptation relative à la Région administrative spéciale de Hong-kong le 7 juillet 1997; cette notification est toujours en vigueur.
5. 3. Les dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail en ce qui concerne la présentation de réclamations sont les suivantes:
6. Article 24
7. Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
8. Article 25
9. Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
10. 4. La procédure à suivre lorsqu'une réclamation est adressée au Bureau est régie par le règlement révisé adopté par le Conseil d'administration à sa 212e session en mars 1980. Conformément à l'article 1 et à l'article 2, paragraphe 1, de ce règlement, le Directeur général a accusé réception de la réclamation, en a informé le gouvernement de la Chine par une lettre datée du 25 mars 2003, et a transmis cette réclamation au bureau du Conseil d'administration.
11. 5. A sa 286e session (mars 2003), le Conseil d'administration, sur recommandation de son bureau, a décidé que la réclamation était recevable et il a désigné un comité chargé de l'examiner, dont les membres étaient M. Sung Ki Yi (membre gouvernemental, République de Corée), M. A. W. Tabani (membre employeur, Pakistan) et M. N. M. Adhyanthaya (membre travailleur, Inde).
12. 6. En vertu de l'article 4, paragraphe 1 a) et c) du règlement, le bureau du Conseil d'administration a autorisé le Bureau: a) à inviter l'organisation auteur de la réclamation à fournir des renseignements complémentaires avant le 30 juin 2003, étant bien entendu que toute information complémentaire communiquée par l'organisation plaignante serait transmise au gouvernement mis en cause pour commentaire; et b) à inviter ce gouvernement à fournir des informations complémentaires parallèlement à sa déclaration sur la réclamation, au plus tard pour le 30 juin 2003. A cet égard, une communication a été envoyée à la fois à l'organisation plaignante et au gouvernement mis en cause le 7 avril 2003, et une lettre de rappel a été envoyée au gouvernement le 23 juillet 2003.
13. 7. Le gouvernement a fait parvenir ses observations dans une communication reçue par le Bureau le 28 juillet 2003.
14. 8. Le comité s'est réuni en novembre 2003 pour adopter ce rapport.
15. II. Examen de la réclamation
16. A. Allégations de l'organisation plaignante
17. 9. Dans sa réclamation, le TUCP allègue que l'administration de Hong-kong «a approuvé certaines mesures qui auront des conséquences considérables pour les travailleurs domestiques philippins à Hong-kong». A cet égard, le TUCP se réfère à une déclaration du secrétaire en chef de l'administration auprès du conseil législatif concernant le «Rapport du groupe de travail sur la politique de la population» du 26 février 2003 communiquée au Bureau international du Travail par le TUCP le 18 mars 2003 qui indique «qu'il faut procéder à des améliorations du mécanisme d'admission des travailleurs domestiques étrangers afin de réduire les abus et le nombre d'emplois locaux accaparés par les travailleurs domestiques étrangers». La déclaration fournit également des détails sur les mesures spécifiques prises par l'administration de Hong-kong lesquelles, selon le TUCP, auront de graves conséquences pour les travailleurs philippins se trouvant sur le territoire, en violation de la convention.
18. 10. Les mesures spécifiques qui, selon les allégations, sont néfastes aux travailleurs philippins, sont les suivantes. Premièrement, le TUCP maintient qu'à partir du 1er avril 2003 le salaire minimum des travailleurs domestiques sera réduit de 400 dollars de Hong-kong par mois, ce qui, selon le TUCP, correspond à une réduction de 11 pour cent du salaire minimum admissible (MAW), alors que les traitements des fonctionnaires de la RAS de Hong-kong ne seront réduits que de 6 pour cent, et seulement à compter de 2004 et 2005. Deuxièmement, le TUCP déclare que, à partir du 1er octobre 2003, en vertu de l'ordonnance de 1992 concernant la réadaptation professionnelle, une taxe mensuelle de 400 dollars de Hong-kong sera imposée à tous ceux qui emploient des travailleurs domestiques étrangers. D'après le TUCP, les économies réalisées par les employeurs grâce à la réduction de salaire de 11 pour cent correspondent au montant de la taxe qui leur est imposée. En conséquence, le TUCP estime que les travailleurs domestiques étrangers qui comptent parmi les membres les moins payés, les plus vulnérables de la société de Hong-kong, subiront la charge de la réadaptation professionnelle des travailleurs domestiques locaux et d'autres travailleurs licenciés.
19. 11. Dans sa communication, le TUCP affirme en outre qu'une troisième mesure prise par l'administration de Hong-kong concernant l'exclusion éventuelle des travailleurs domestiques étrangers n'ayant pas résidé dans la RAS de Hong-kong pendant au moins sept ans du bénéfice des services de santé publique subventionnés constitue un abus. Selon le TUCP, les conditions d'emploi actuelles prévoient que les employeurs sont tenus d'assurer le traitement médical des salariés, mais non pas une couverture d'assurance médicale. En outre, la responsabilité des employeurs ne couvre pas le séjour de quatorze jours autorisé après la cessation du contrat ni aucun prolongement de séjour en cas de complication avec les services d'immigration ou de police. Selon le TUCP, cette mesure porterait préjudice à 70 pour cent au moins des travailleurs domestiques philippins, car ils ne sont pas à même d'assumer les coûts prohibitifs du traitement médical dans la Région administrative spéciale de Hong-kong.
20. 12. Enfin, il est allégué qu'en cas de violation des contrats de travail par les employeurs ou les travailleurs domestiques il sera interdit aux travailleurs domestiques étrangers de travailler à nouveau en RAS de Hong-kong. D'après le TUCP, le contrat type de travail actuel présente des difficultés en matière de sécurité de l'emploi, ce qui entraîne des situations dans lesquelles beaucoup de travailleurs domestiques, par crainte de perdre leur travail, sont forcés de suivre les instructions des employeurs, même si celles-ci vont à l'encontre des ordonnances sur l'émigration ou l'emploi de la RAS de Hong-kong. Le TUCP considère que, dans ces conditions, il n'est pas juste d'interdire aux travailleurs domestiques étrangers de retourner travailler en RAS de Hong-kong.
21. 13. Le TUCP allègue que les mesures susmentionnées prises par l'administration de Hong-kong sont «injustes et discriminatoires à l'égard de ses travailleurs» et qu'elles constituent une violation de la convention no 97. A cet égard, le TUCP se réfère en particulier à l'article 6 de la convention qui interdit les inégalités de traitement, entre les immigrants et les ressortissants, fondées sur la nationalité, la race, la religion ou le sexe, qui résultent de la législation ou de la pratique des autorités administratives dans les domaines tels que la rémunération, la sécurité sociale, les taxes afférentes au travail et les actions en justice.
22. B. Observations du gouvernement
23. 14. Dans sa lettre du 21 juillet 2003, le gouvernement de la Région administrative spéciale de Hong-kong déclare que, de son point de vue, et en dépit des allégations faites par le TUCP, il n'y a pas eu violation de la convention no 97.
24. 15. Le gouvernement explique que les travailleurs «importés», y compris ceux qui sont recrutés dans le cadre des programmes d'importation de main-d'÷uvre, et les travailleurs domestiques étrangers jouissent des mêmes droits et des mêmes prestations que les travailleurs locaux, en vertu de la législation du travail, et qu'ils ont le même accès à la justice. En outre, en vertu du contrat type de travail mis au point par le gouvernement, les travailleurs domestiques ont droit à des prestations dont ne bénéficient pas, en principe, les salariés locaux, telles que la fourniture d'un logement, les frais de voyage vers leur pays d'origine, un traitement médical gratuit assuré par leur employeur et un salaire minimum.
25. 16. Le gouvernement fait savoir aussi qu'en 2003 il a entrepris un examen global de sa politique en matière de travailleurs domestiques étrangers dans le contexte de son étude sur la politique de la population, et qu'il a fait un certain nombre de recommandations figurant dans le rapport du Groupe de travail sur la politique de la population, annexé à sa lettre du 21 juillet 2003. Ce groupe de travail a notamment recommandé: a) d'introduire une taxe grevant l'emploi des travailleurs domestiques étrangers du même montant (c'est-à-dire 400 dollars de Hong-kong) que celle qui est imposée en vertu du Programme d'importation de main-d'÷uvre complémentaire (SLS); b) de réduire le salaire minimum admissible (MAW) des travailleurs domestiques étrangers de 400 dollars de Hong-kong (soit de 10,9 pour cent), applicable aux nouveaux contrats et aux renouvellements de contrats effectués à dater du 1er avril 2003; c) d'accélérer la mise en vigueur des mesures prévenant les abus contre le système en ce qui concerne les travailleurs domestiques étrangers; d) d'empêcher l'exploitation des travailleurs et de promouvoir les offres d'emploi pour les travailleurs domestiques locaux. Ce groupe de travail a également recommandé l'adoption du principe de la résidence de «sept ans» au moins comme condition indispensable pour bénéficier des prestations fortement subventionnées par les fonds publics.
26. 17. Le gouvernement déclare que rien ne permet d'affirmer que l'ajustement du salaire minimum admissible et la taxe grevant l'emploi des travailleurs domestiques étrangers constituent une discrimination contre ces derniers en faveur des salariés locaux, car les conditions d'emploi de ces deux groupes de travailleurs ne sauraient être comparées. Les salaires sont négociés librement entre employeurs et salariés locaux, mais les travailleurs domestiques étrangers ont le droit de recevoir un salaire qui ne doit pas être inférieur au salaire minimum admissible. Le gouvernement fait savoir que ce salaire est soumis à une révision annuelle et que sa réduction se fonde à juste titre sur un ensemble d'indicateurs économiques (pour la période 1999 à 2002) qui constituent le mécanisme de fixation du salaire minimum annuel et qui comprennent des facteurs tels que l'indice des prix à la consommation (A), le niveau des salaires des travailleurs dans des catégories professionnelles comparables, le revenu mensuel moyen des ménages, le produit intérieur brut et le taux de chômage. Le gouvernement ajoute que les indicateurs suivants justifient la révision à la baisse: a) le revenu mensuel moyen des ménages employant des travailleurs domestiques étrangers a baissé de 17 pour cent; b) les gains mensuels moyens des travailleurs occupés dans des professions exigeant peu de qualifications (tels les travailleurs domestiques locaux et étrangers) ont baissé d'environ 16 pour cent; c) les gains mensuels moyens des travailleurs des services et du commerce de détail ont baissé d'environ 11 pour cent; d) l'indice des prix à la consommation (A) a diminué d'environ 10 pour cent et l'ajustement saisonnier du taux de chômage a révélé une hausse, portant ce taux de 6,3 pour cent à 7,2 pour cent.
27. 18. Le gouvernement déclare en outre que l'ajustement du salaire minimum admissible et celui des traitements de la fonction publique devraient être considérés comme deux questions bien distinctes. Le salaire minimum admissible est revu en fonction des conditions économiques et d'emploi qui prévalent à Hong-kong, tandis que l'ajustement des traitements de la fonction publique dépend d'un mécanisme distinct qui prend en compte des facteurs tels que l'économie, les considérations budgétaires, l'évolution du coût de la vie et les propositions concernant la rémunération du personnel. Compte tenu de la nature très différente de ces deux questions, le gouvernement estime qu'il n'est pas approprié de faire référence à l'ajustement des traitements de la fonction publique lorsqu'on traite de l'ajustement du salaire minimum admissible. Par conséquent, ce dernier ajustement ne devrait pas être considéré comme l'application d'un traitement moins favorable aux salariés locaux en matière de rémunération, en vertu de l'article 6, paragraphe 1, alinéa a), sous-alinéa i), de la convention no 97.
28. 19. En ce qui concerne l'imposition d'une taxe de réadaptation professionnelle aux employeurs des travailleurs domestiques étrangers, le gouvernement déclare dans sa communication que l'ordonnance concernant la réadaptation professionnelle a été promulguée en 1992 pour créer le Conseil de réadaptation professionnelle, dans le but de favoriser la réadaptation professionnelle des salariés locaux à Hong-kong. Les employeurs qui «importent» de la main-d'÷uvre, en vertu de divers programmes d'importation de main-d'÷uvre, sont tenus de s'acquitter d'une taxe de réadaptation professionnelle pour les salariés s'élevant à 400 dollars de Hong-kong par mois, pour financer les activités de ce conseil. L'importation des travailleurs domestiques étrangers est considérée comme un programme d'importation de main-d'÷uvre, en vertu de l'ordonnance concernant la réadaptation professionnelle (chap. 432) avec effet à partir du 1er octobre 2003. L'examen de la politique en matière de travailleurs domestiques étrangers a permis de conclure que la taxe de réadaptation professionnelle devrait également être imposée aux employeurs de travailleurs domestiques étrangers puisqu'ils bénéficient des services des travailleurs «importés» peu qualifiés, plutôt que de ceux des salariés locaux. Le gouvernement fait encore observer que le principe selon lequel les employeurs recrutant de la main-d'÷uvre importée peu qualifiée doivent contribuer à la formation et à la réadaptation professionnelle de la main-d'÷uvre locale, est un principe bien établi. En outre, compte tenu de la demande croissante de formation et de réadaptation professionnelle de la main-d'÷uvre locale, résultant d'un taux de chômage élevé, de la restructuration économique ainsi que de la baisse des recettes fiscales du conseil, il est évident qu'il faut amplifier la source de ses revenus.
29. 20. Selon le gouvernement, l'ajustement du salaire minimum et la taxe imposée aux employeurs des travailleurs domestiques étrangers constituent deux questions distinctes et cette taxe ne constitue un impôt ni direct ni indirect sur l'emploi des travailleurs domestiques étrangers. Alors que cette taxe, dont le montant est fixé depuis 1992, met en fait les employeurs des travailleurs domestiques étrangers à égalité avec d'autres employeurs de salariés immigrés en vertu de l'ordonnance concernant la réadaptation professionnelle, le salaire minimum admissible doit être revu, qu'il y ait ou non réexamen global de la situation des travailleurs domestiques étrangers. Selon le gouvernement, nombre d'employeurs de travailleurs domestiques étrangers continuent de leur verser un salaire plus élevé que le salaire minimum admissible révisé après l'introduction de l'ajustement au 1er avril 2003. On ne saurait donc évoquer une discrimination contre les travailleurs domestiques étrangers, non plus qu'une transmission du fardeau de la réadaptation professionnelle à un groupe de travailleurs migrants. Le gouvernement souligne en outre que, puisque l'article 6 de la convention no 97 ne porte pas sur le droit d'un Etat d'admettre ou de refuser un étranger sur son territoire, une taxe prélevée auprès d'un employeur prospectif ne saurait être considérée comme une mesure discriminatoire contrevenant soit à l'esprit soit à la lettre de l'article 6.
30. 21. Quant à l'éventuelle exclusion des travailleurs domestiques du bénéfice des services de santé publique subventionnés, le gouvernement explique qu'actuellement les services de soins de santé publique fortement subventionnés sont accessibles à la fois à la population locale et à la population de passage, y compris les travailleurs domestiques étrangers. Après un examen approfondi dans le contexte de la formulation d'une politique générale de la population, le gouvernement appliquera une règle uniforme de sept années de résidence conditionnant la fourniture de tous les services sociaux fortement subventionnés, y compris les prestations de soins de santé publique. L'éligibilité est fondée sur une condition de sept années de résidence dans le pays et reflète la contribution qu'un résident a faite à l'économie pendant une certaine période de temps; c'est aussi l'une des conditions nécessaires à l'obtention du statut de résident permanent. Cette politique sera appliquée à long terme à la population de passage, y compris aux travailleurs domestiques étrangers et aux travailleurs «importés».
31. 22. Le gouvernement ajoute que le droit des travailleurs domestiques étrangers de bénéficier, dans le cadre du contrat type de travail, d'un traitement médical gratuit en cas de maladie ou de lésion, qu'elle soit ou non attribuable à l'emploi, ne sera pas compromis par la règle des sept ans de résidence. Par conséquent, les travailleurs domestiques étrangers ne seront pas tenus d'assumer leurs dépenses médicales à Hong-kong.
32. 23. En ce qui concerne le droit des travailleurs domestiques étrangers aux soins médicaux pendant les quatorze jours réglementaires ou tout prolongement de séjour, le gouvernement déclare que l'article 6 de la convention ne s'applique pas à des ressortissants étrangers dont le contrat d'emploi est terminé, et qui continuent de séjourner à Hong-kong, car il ne s'agit plus de travailleurs migrants. Le gouvernement estime que, puisque les prestations de soins de santé fortement subventionnées proviennent des fonds publics, l'arrangement spécial aux termes duquel les prestations médicales pour les travailleurs domestiques étrangers sont fournies par leur employeur au lieu du gouvernement s'inscrit dans les limites fixées par l'article 6, paragraphe 1, alinéa b), sous-alinéa ii), de la convention no 97. L'accès aux prestations médicales subventionnées est fondé sur la durée de la résidence et non pas sur la nationalité et, à ce titre, il est compatible avec l'article 6. Le gouvernement déclare en outre que le droit des travailleurs domestiques étrangers à la couverture médicale en vertu du contrat type de travail est une prestation à laquelle, en principe, n'ont pas accès les salariés locaux possédant des qualifications comparables.
33. 24. En ce qui concerne les allégations du TUCP concernant la protection de l'emploi, le gouvernement explique que l'ordonnance sur l'emploi (chap. 57) s'applique tant aux travailleurs domestiques étrangers qu'aux salariés locaux, et qu'elle accorde une protection adéquate aux salariés contre un licenciement injustifié. Le gouvernement indique qu'il travaille par ailleurs sur un amendement à la législation, afin que le Tribunal du travail puisse ordonner la réinsertion ou le réengagement professionnel sans nécessité d'obtenir le consentement de l'employeur, en cas de licenciement injustifié ou illégal. Le gouvernement ajoute qu'en ce qui concerne les demandes d'emploi de travailleurs domestiques étrangers reçues par le Département de l'immigration à dater du 1er avril 2003 tous les travailleurs domestiques étrangers et leurs employeurs sont tenus de s'engager à respecter la législation de l'emploi et de l'immigration de Hong-kong et les conditions du contrat de travail. Cet engagement vise à protéger les droits et les prestations dont bénéficient les travailleurs domestiques étrangers ainsi que les possibilités d'emploi pour les travailleurs locaux. La violation du contrat peut entraîner l'interdiction d'employer des travailleurs domestiques étrangers pour les employeurs, et celle de travailler à Hong-kong pour les travailleurs domestiques étrangers, pendant un certain temps. Le gouvernement déclare en outre que les travailleurs domestiques étrangers qui subissent des pressions de la part de leurs employeurs, les induisant à manquer à leur engagement contre leur volonté, devraient saisir le Département du travail ou le Département de l'immigration, le cas échéant, pour déclencher une action appropriée. Les employeurs qui violent la loi seront poursuivis en justice.
34. III. Conclusions du comité
35. 25. Le comité prend note du fait que cette réclamation contient des allégations en vertu desquelles l'article 6 de la convention no 97 a été violé par le gouvernement de la Chine par l'adoption d'une série de mesures annoncée dans une déclaration du 26 février 2003 par le secrétaire en chef de l'administration auprès du conseil législatif, et qui aura de graves conséquences sur la situation des travailleurs domestiques philippins dans la Région administrative spéciale de Hong-kong.
36. 26. Le comité note qu'au moment où la réclamation a été reçue (mars 2003) l'organisation plaignante a allégué que le salaire minimum des travailleurs domestiques étrangers allait être réduit de 400 dollars de Hong-kong par mois, à dater du 1er avril 2003, et qu'une taxe mensuelle de 400 dollars de Hong-kong par mois serait perçue, en vertu de l'ordonnance de 1992 concernant la réadaptation professionnelle, auprès des employeurs de travailleurs domestiques étrangers, à dater du 1er octobre 2003. Le TUCP maintient que les économies émanant de cette réduction de salaire représentent le même montant que la taxe imposée, et que les travailleurs domestiques étrangers, qui sont les membres de la société de Hong-kong les plus mal payés et les plus vulnérables, portent le fardeau de la réadaptation professionnelle des travailleurs domestiques locaux et d'autres travailleurs licenciés. Le comité note, en outre, la comparaison établie par le TUCP entre la réduction du salaire minimum admissible des travailleurs domestiques étrangers, qui sera de 11 pour cent, et celle du traitement des fonctionnaires, qui sera de 6 pour cent, à partir de 2004 et de 2005.
37. 27. Le comité rappelle qu'en vertu de l'article 6, paragraphe 1 a) i), de la convention no 97, tout Etat qui ratifie la convention s'engage à appliquer, sans discrimination de nationalité, de race, de religion ni de sexe, aux immigrants qui se trouvent légalement dans les limites de son territoire, un traitement qui ne soit pas moins favorable que celui qu'il applique à ses propres ressortissants en ce qui concerne, notamment, la rémunération, dans la mesure où ces questions sont réglementées par la législation ou dépendent des autorités administratives.
38. 28. Le comité note qu'en vertu de la section 14 de l'ordonnance sur la réadaptation professionnelle le secrétaire en chef auprès du conseil peut, de temps en temps, approuver un programme d'importation de main-d'÷uvre, en vertu duquel une taxe devra être versée par les employeurs à la direction de l'Immigration pour chaque travailleur importé et employé. A cet égard, le comité prend note de la décision du 25 février 2003 prise par le secrétaire en chef de considérer les travailleurs domestiques étrangers comme un programme d'importation de main-d'÷uvre en vertu de l'ordonnance de la réadaptation professionnelle de 1992; il note également qu'en vertu du calendrier 3 de l'ordonnance sur la réadaptation professionnelle une taxe mensuelle d'un montant de 400 dollars de Hong-kong est prélevée auprès des employeurs de travailleurs domestiques étrangers. Le comité note aussi que le secrétaire en chef a ordonné une réduction du salaire minimum admissible qui est actuellement de 3 670 dollars de Hong-kong, d'un montant de 400 dollars de Hong-kong (soit presque 11 pour cent) à dater du 1er avril 2003, et que ces deux décisions sont désormais en vigueur.
39. 29. Le comité note également les informations complémentaires fournies par le gouvernement selon lesquelles, outre le programme d'importation de main-d'÷uvre concernant les travailleurs domestiques étrangers récemment établi, le seul programme d'importation de main-d'÷uvre en vigueur en vertu de l'ordonnance sur la réadaptation professionnelle de 1992 est le programme d'importation de main-d'÷uvre complémentaire (SLS). Le SLS comprend 833 travailleurs et 264 travailleuses «importés» (au 30 avril 2003), alors que le nombre des travailleurs domestiques étrangers était de 237 104 à la fin de 2002, dont 62,6 pour cent étaient des Philippins.
40. 30. Le comité note que, dans une communication du 7 avril 2003, le Bureau, autorisé par le bureau du Conseil d'administration, a demandé des informations complémentaires, y compris des statistiques réparties par sexe, à l'organisation plaignante et au gouvernement, concernant notamment le nombre des travailleurs étrangers, leurs salaires et leurs professions ainsi que des informations sur les conditions d'emploi, y compris la rémunération et les prestations des travailleurs domestiques locaux. Le comité observe que les statistiques fournies par le gouvernement sur les secteurs d'activité et les salaires correspondants des travailleurs importés en vertu du programme d'importation de main-d'÷uvre complémentaire indiquent que les femmes sont concentrées dans les professions les moins bien rémunérées, notamment celles des services personnels et de l'opération des machines, où les salaires mensuels se situent entre 5 350 et 6 999 dollars de Hong-kong, alors que les salaires versés aux travailleurs importés dans les secteurs où travaillent surtout les hommes vont de 7 210 à 17 017 dollars de Hong-kong. Les travailleurs domestiques étrangers, dont le salaire minimum est de 3 270 dollars de Hong-kong à dater du 1er avril 2003, sont les travailleurs les moins bien rémunérés dans le cadre du programme d'importation de main-d'÷uvre.
41. 31. Le comité note que, selon le gouvernement, le salaire minimum admissible est revu en fonction des conditions économiques et des conditions d'emploi qui prévalent à Hong-kong, tandis que les ajustements des traitements des fonctionnaires sont effectués en fonction d'un mécanisme distinct qui prend en compte des facteurs tels que la situation de l'économie de Hong-kong, les considérations budgétaires, l'évolution du coût de la vie et les propositions concernant la rémunération du personnel. Le comité note que l'ajustement du salaire minimum admissible est fondé sur des facteurs tels que les salaires versés à des catégories comparables de travailleurs. A cet égard, le gouvernement fait savoir que les gains mensuels moyens des travailleurs occupés dans des emplois exigeant peu de qualifications, groupe auquel appartiennent les travailleurs domestiques locaux et étrangers, ont baissé de 16 pour cent, tandis que les gains mensuels moyens des travailleurs des services et du commerce de détail ont chuté de 11 pour cent environ. En outre, le gouvernement fait savoir dans sa réponse qu'il n'existe pas de réglementation des termes et des conditions d'emploi des travailleurs domestiques locaux, que les salaires sont librement négociés entre eux et leurs employeurs, mais que les travailleurs domestiques étrangers reçoivent un salaire minimum admissible (MAW). A cet égard, le comité prend note du fait qu'ils ont la possibilité de négocier un salaire plus élevé. Cependant, le comité note également, dans le rapport du Groupe de travail sur la politique de la population annexé à la réponse du gouvernement, que «les principales raisons de l'emploi des travailleurs domestiques étrangers sont en principe qu'ils reçoivent un salaire moins élevé que les travailleurs domestiques locaux, qu'ils vivent chez l'employeur, et qu'ils se sentent beaucoup plus engagés par le contrat d'emploi».
42. 32. Le comité estime que, si les travailleurs domestiques locaux reçoivent des salaires plus élevés que ceux qui sont versés aux travailleurs domestiques étrangers, ou aux travailleurs locaux occupés dans des catégories professionnelles comparables, et si ces faits sont vérifiés, ils iraient à l'encontre de l'objectif de la convention, à savoir qu'un traitement égal doit être appliqué aux travailleurs migrants et aux travailleurs ressortissants en matière de rémunération. Cependant, le comité note que l'organisation plaignante ne fait pas mention du fait que des salaires plus élevés sont versés aux travailleurs domestiques locaux, et que ni le TUCP ni le gouvernement ne fournissent aucune information sur les traitements des fonctionnaires ou d'autres travailleurs occupés dans des catégories professionnelles comparables. En outre, bien qu'il soit indiqué que les salaires dans les catégories professionnelles comparables ont également baissé, il n'y a pas d'autres informations concernant les salaires versés à ces travailleurs.
43. 33. Par conséquent, le comité estime qu'il a besoin de davantage d'informations pour pouvoir établir une comparaison entre les travailleurs étrangers et les ressortissants, et pour déterminer s'il y a eu ou non violation de l'article 6, paragraphe 1 a) i), de la convention. Il demande donc que le gouvernement soit invité à fournir, dans son prochain rapport sur l'application de la convention en vertu de l'article 22, des informations spécifiques concernant les salaires versés aux travailleurs domestiques locaux et à toute autre catégorie comparable de salariés locaux, et que la commission d'experts soit saisie de la question.
44. 34. Quant à la décision d'imposer une taxe de réadaptation professionnelle aux employeurs de travailleurs domestiques étrangers, le comité note l'affirmation du gouvernement selon laquelle le fait que les employeurs recrutant des travailleurs importés peu qualifiés doivent contribuer à la formation et au recyclage de la main-d'÷uvre locale est un principe bien établi. Tout en notant l'explication du gouvernement selon laquelle la taxe concernant la réadaptation professionnelle devrait s'appliquer aux employeurs de travailleurs domestiques étrangers parce qu'ils bénéficient des services de travailleurs importés peu qualifiés plutôt que d'employer des salariés locaux, le comité note également, dans la déclaration du TUCP ainsi que dans les statistiques susmentionnées sur les salaires des travailleurs importés, que les travailleurs domestiques étrangers, qui sont surtout des femmes, constituent déjà la catégorie de travailleurs migrants la moins bien payée.
45. 35. Le comité souligne l'observation faite par la commission d'experts selon laquelle «l'égalité de traitement en matière de rémunération risque d'être compromise si l'emploi du travailleur migrant est soumis à une imposition fiscale spéciale» (paragraphe 448 de l'étude d'ensemble sur les travailleurs migrants, 1999). Le comité souhaite également attirer l'attention sur la remarque faite par la commission d'experts au paragraphe 393 de la même étude d'ensemble, dans lequel il met en garde contre l'adoption de mesures fiscales au motif qu'«un tel impôt peut inciter certains à établir des relations d'emploi illégales ou à les répercuter sur les travailleurs migrants sous la forme de déductions ou de diminutions salariales» (Note 1).
46. 36. Le comité estime que, si l'imposition d'une taxe sur la réadaptation professionnelle entraîne une pratique des bas salaires, en vertu de laquelle les employeurs déduisent le montant de cette taxe du salaire minimum admissible établi qu'ils doivent verser aux travailleurs domestiques étrangers, et si cette pratique est vérifiée, elle constitue une violation de l'article 6, paragraphe 1 a) i), de la convention, pour ce qui est de l'égalité de traitement en matière de rémunération. A cet égard, le comité note qu'en réponse à ses demandes d'informations complémentaires concernant les plaintes pour rémunération insuffisante présentées par les travailleurs domestiques étrangers contre leurs employeurs le gouvernement fournit des données statistiques indiquant que 16 plaintes de ce type ont été présentées en mars 2003, et 17 en avril 2003. Le comité note que le gouvernement a pris des mesures pour encourager les travailleurs domestiques étrangers à présenter une plainte lorsqu'il reçoivent une rémunération insuffisante, et il souhaite que le gouvernement poursuive dans cette voie. Il demande à la commission d'experts d'inviter le gouvernement à fournir, lors de son prochain rapport au titre de l'article 22 sur la convention no 97, des informations à jour sur le nombre de plaintes présentées pour rémunération insuffisante, ainsi que sur l'impact des mesures prises par le gouvernement pour encourager les travailleurs domestiques étrangers à déposer ce type de plainte, depuis l'entrée en vigueur des mesures concernant la réduction du salaire minimum admissible des travailleurs domestiques étrangers et l'imposition de la taxe sur les employeurs de ces travailleurs.
47. 37. Toutefois, bien que le comité ne dispose d'aucune information sur le montant des salaires versés aux travailleurs domestiques étrangers dans le cadre du salaire minimum admissible (MAW), on peut supposer que le salaire mensuel de ces travailleurs est proche du salaire minimum admissible, en vertu du contrat type d'emploi établi par le gouvernement. Le comité prend note du fait que la taxe de réadaptation professionnelle d'un montant de 400 dollars de Hong-kong est imposée à l'employeur uniquement, mais il constate aussi que ce montant est très élevé puisqu'il équivaut à 11 pour cent environ du salaire mensuel des travailleurs, et qu'il correspond également au montant de la réduction de salaire en vigueur depuis le 1er avril 2003. Compte tenu des dispositions de l'article 6 de la convention, selon lesquelles les immigrants doivent faire l'objet d'un traitement qui ne sera pas moins favorable que celui qui est appliqué aux ressortissants, compte tenu également des principes d'équité et de proportionnalité, le comité estime que l'imposition d'une taxe unique de 400 dollars de Hong-kong aux employeurs de tous les travailleurs importés, quel que soit le montant de leur salaire, ainsi que la réduction du même montant du salaire minimum admissible des travailleurs domestiques étrangers, ne constituent pas des mesures équitables. Par conséquent, le comité demande instamment au gouvernement de réexaminer la taxe décrite ci-dessus ainsi que sa politique concernant le salaire minimum en tenant compte des principes d'équité et de proportionnalité.
48. 38. En ce qui concerne l'égalité de traitement en matière de sécurité sociale, le comité note que l'allégation faite par le TUCP selon laquelle l'exclusion des travailleurs domestiques étrangers n'ayant pas résidé dans la Région administrative spéciale de Hong-kong pendant sept ans au moins du bénéfice des services de santé publique subventionnés constitue un abus. Le TUCP explique également qu'en vertu des contrats d'emploi existants les employeurs sont tenus d'assurer uniquement le traitement médical et non pas l'assurance médicale de leurs employés, et que cette responsabilité ne couvre pas la période de quatorze jours de séjour après la cessation du contrat ou toute extension de séjour en cas d'affaires en suspens avec l'administration du travail ou la police.
49. 39. Le comité prend note de la recommandation du Groupe de travail sur la politique de la population à cet égard et de la confirmation par le gouvernement qu'il appliquera une règle de sept ans de résidence (uniforme) comme condition d'accès à tous les services sociaux fortement subventionnés, y compris les prestations de soins de santé publique. Le gouvernement déclare aussi que les prestations de soins de santé subventionnées proviennent des fonds publics, que l'exigence d'un séjour de sept ans au moins reflète la contribution qu'un résident doit faire à l'économie pendant une certaine période de temps, et que c'est aussi une condition pour obtenir un statut de résident permanent. De l'avis du gouvernement, l'arrangement spécial selon lequel les prestations médicales des travailleurs domestiques étrangers sont assurées par leur employeur ne serait pas compromis par la règle des sept ans de résidence et s'inscrirait dans les limites fixées par l'article 6, paragraphe 1 b) ii), de la convention no 97.
50. 40. Le comité fait observer que l'article 6, paragraphe 1 b), prévoit l'égalité de traitement entre les immigrants qui se trouvent légalement dans le pays et les ressortissants en ce qui concerne la sécurité sociale. Aux termes de cette disposition, «la sécurité sociale comprend des dispositions légales relatives aux accidents du travail, aux maladies professionnelles, à la maternité, à la maladie, à la vieillesse et au décès, au chômage et aux charges de famille ainsi qu'à tout autre risque qui, conformément à la législation nationale, est couvert par un système de sécurité sociale». Le comité note qu'en vertu du paragraphe 9, alinéa a), du contrat type d'emploi l'employeur est tenu d'assurer au travailleur domestique étranger des soins médicaux en cas de maladie ou de lésion non professionnelle, pendant les deux années que dure le contrat d'emploi, et à l'exclusion de la période pendant laquelle le travailleur quitte Hong-kong, s'il le fait de son propre chef et pour des raisons personnelles. Par «soins médicaux», on entend «les consultations médicales, les séjours à l'hôpital et les urgences dentaires». La clause 9 b) du contrat prévoit qu'en cas de lésion ou de maladie professionnelle survenant en cours d'emploi l'employeur versera des indemnités, conformément à l'ordonnance relative aux indemnités des salariés (chap. 282). Le comité demande instamment au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer que les dispositions du contrat type d'emploi sont rigoureusement appliquées.
51. 41. Le comité rappelle que le sous-alinéa ii) de l'article 6, paragraphe 1 b), prévoit que la législation nationale peut prescrire des dispositions particulières en ce qui concerne les prestations ou fractions de prestations payables exclusivement sur les fonds publics. Cependant, le comité fait observer que ces dispositions ne sauraient être interprétées comme un motif d'exclusion automatique de n'importe quelle catégorie de travailleurs migrants des prestations de sécurité sociale. En tant que telles, les dispositions particulières concernant les non-ressortissants, qui auraient pour effet de priver les non-résidents de nationalité étrangère de leur droit aux prestations de soins de santé, seraient contraires à l'esprit de la convention. En outre, le comité détermine que l'exigence d'un séjour de sept ans au moins comme condition d'accès aux services de soins de santé publique est trop élevée et que la période est trop longue (Note 2). Le comité estime par ailleurs que le point de référence de cette décision (c'est-à-dire la période exigée pour obtenir un statut de résident permanent) est inapproprié. Par conséquent, le comité conclut que l'exclusion automatique de tous les travailleurs importés, y compris les travailleurs domestiques étrangers qui n'ont pas résidé pendant sept ans au moins en Région administrative spéciale de Hong-kong, du bénéfice des services de soins de santé publique n'est pas conforme à l'article 6, paragraphe 1 b) ii), de la convention.
52. 42. Enfin, le TUCP a allégué qu'en cas de violation du contrat d'emploi soit par l'employeur, soit par le travailleur domestique étranger, ce dernier n'aura plus le droit de retravailler en Région administrative spéciale de Hong-kong. Le TUCP maintient que le contrat type de travail de la RAS de Hong-kong pose des difficultés sur le plan de la sécurité de l'emploi et que, par suite des pressions exercées par les employeurs, les travailleurs domestiques étrangers sont forcés de suivre leurs instructions, même si celles-ci vont à l'encontre des ordonnances sur l'immigration ou l'emploi. Le TUCP considère que, dans ces conditions, il ne serait pas juste d'interdire aux travailleurs domestiques de retourner en RAS de Hong-kong et il estime que cette mesure constitue une violation de la convention no 97. Le comité prend note de l'explication du gouvernement selon laquelle l'ordonnance sur l'emploi est également applicable aux travailleurs domestiques étrangers et qu'elle accorde une protection adéquate aux salariés contre un licenciement injustifié. Le comité prend note des dispositions de l'ordonnance sur l'emploi, chapitre 57 (tel qu'amendé au 17 mai 2002), qui protègent contre le licenciement, ainsi que des mesures indiquées par le gouvernement visant à amender la législation pour accroître cette protection. Le comité note également, à partir des exemplaires de contrat fournis par le gouvernement, les engagements pris par l'employeur et par le travailleur domestique de respecter les ordonnances sur l'emploi et l'immigration de la RAS de Hong-kong et les conditions du contrat d'emploi. Selon ces engagements, le non-respect du contrat peut entraîner l'interdiction pour l'employeur d'employer des travailleurs domestiques étrangers et l'interdiction pour les travailleurs domestiques étrangers de travailler en RAS de Hong-kong pendant un certain temps. Le gouvernement fait savoir que les travailleurs domestiques étrangers qui sont forcés par leurs employeurs de ne pas respecter leurs engagements devraient saisir le département du Travail ou celui de l'Immigration, le cas échéant, pour déclencher une action appropriée.
53. 43. Le comité rappelle que la convention no 97, en particulier l'article 6, paragraphe 1, alinéa d), prévoit l'égalité de traitement entre les travailleurs migrants et les ressortissants en ce qui concerne les actions en justice, mais ne contient aucune disposition concernant la cessation des contrats et le droit des travailleurs migrants en cas de perte d'emploi, droit auquel il est fait référence dans d'autres normes internationales du travail (Note 3). Le comité note que l'organisation plaignante n'allègue aucune inégalité de traitement entre les travailleurs domestiques étrangers et les ressortissants en ce qui concerne l'accès à la justice.
54. 44. Le comité conclut de ce qui précède premièrement, que les engagements pris par l'employeur et le travailleur domestique de respecter les ordonnances sur l'emploi et l'immigration de la RAS de Hong-kong ainsi que les conditions du contrat d'emploi ne constituent pas une violation de l'article 6, paragraphe 1, alinéa b), sous-alinéa ii), et alinéa d), de la convention no 97. Deuxièmement, le comité décide qu'en ce qui concerne la mesure proposée d'exclure à l'avenir les travailleurs domestiques étrangers qui n'ont pas résidé pendant sept ans au moins en RAS de Hong-kong du bénéfice des soins de santé publique, la période de sept ans est trop longue et l'exclusion automatique de ces travailleurs du bénéfice de toutes les prestations de soins de santé publique constitue une violation de l'article 6, paragraphe 1, alinéa b), sous-alinéa ii), de la convention no 97. Enfin, en ce qui concerne les mesures prises par le gouvernement pour réduire le salaire minimum admissible des travailleurs étrangers et pour imposer une taxe de réadaptation professionnelle aux employeurs de ces travailleurs, le comité décide, d'une part, qu'à cet égard il ne dispose pas de suffisamment d'informations provenant de l'organisation plaignante et du gouvernement pour être en mesure de tirer des conclusions définitives quant à la question de savoir s'il y a eu en fait violation des dispositions de la convention concernant l'égalité de traitement entre les immigrants se trouvant légalement dans le pays et les ressortissants dans les domaines de la rémunération et de la sécurité sociale. D'autre part, le comité estime que l'imposition d'une taxe unique aux employeurs de tous les travailleurs importés, y compris les travailleurs domestiques, qui sont déjà ceux, parmi les travailleurs migrants, qui touchent les salaires les moins élevés, et la réduction simultanée d'un montant équivalent du salaire minimum admissible les concernant ne constituent pas des mesures équitables.
55. IV. Recommandations du comité
56. 45. Le comité recommande au Conseil d'administration:
57. a) d'approuver le présent rapport et notamment les conclusions contenues dans le paragraphe 44 sur la base des informations présentées au comité;
58. b) à la lumière des dispositions relatives à l'égalité de traitement en matière de sécurité sociale, de demander instamment au gouvernement de ne pas prendre la mesure consistant à exclure les travailleurs domestiques étrangers qui n'ont pas résidé sept ans au moins en RAS de Hong-kong du bénéfice des services de soins de santé publique, afin de demeurer en conformité avec l'article 6, paragraphe 1, alinéa b), de la convention no 97;
59. c) demande instamment au gouvernement de prendre toutes les mesures nécessaires pour assurer que les dispositions du contrat type d'emploi en matière de sécurité sociale sont rigoureusement appliquées;
60. d) demande instamment au gouvernement de réexaminer la taxe décrite ci- dessus et sa politique en matière de salaire minimum pour les travailleurs importés, notamment les travailleurs domestiques étrangers, compte tenu des conclusions et recommandations du comité concernant les dispositions de l'article 6 de la convention no 97, selon lesquelles les immigrants doivent faire l'objet d'un traitement qui ne sera pas moins favorable que celui qui est appliqué aux ressortissants, et compte tenu également des principes d'équité et de proportionnalité;
61. e) invite le gouvernement de la Chine à inclure des informations détaillées dans son prochain rapport sur l'application de la convention no 97 en RAS de Hong-kong, en vertu de l'article 22 de la Constitution de l'OIT, concernant les éléments suivants:
62. i) les salaires versés aux travailleurs domestiques locaux et aux travailleurs locaux de toutes les catégories professionnelles comparables qui permettraient de comparer la rémunération des travailleurs domestiques étrangers et celle d'autres catégories comparables de salariés locaux; et
63. ii) des informations à jour sur le nombre des plaintes déposées relatives à une rémunération insuffisante ainsi que sur l'impact des mesures prises par le gouvernement pour encourager les travailleurs domestiques étrangers à déposer de telles plaintes, depuis l'entrée en vigueur des mesures concernant la réduction de leur salaire minimum admissible et de la taxe imposée aux employeurs de ces travailleurs, afin que la Commission d'experts pour l'application des conventions et des recommandations puisse continuer d'étudier la question; et
64. f) déclare close la procédure entamée à la suite de la réclamation du TUCP alléguant l'inexécution de la convention (no 97) sur les travailleurs migrants (révisée), 1949.
65. Genève, le 17 novembre 2003.
66. (Signé) S. Ki Yi,
67. Président.
68. A.W. Tabani.
69. N.M. Adhyanthaya.
70. Point appelant une décision:
71. paragraphe 45.
72. Note 1
73. Paragraphe 10 de la note sur les travaux de la réunion, document GB.267/STM/3/1, cité dans l'étude d'ensemble sur les travailleurs migrants, paragr. 393, note de bas de page 34.
74. Note 2
75. On se référera à l'article 4, paragraphe 1, de la convention (nº 118) sur l'égalité de traitement (sécurité sociale), 1962, qui interdit toutes conditions de résidence en ce qui concerne le principe de l'égalité de traitement entre les ressortissants et les non-ressortissants pour ce qui est des prestations de soins de santé.
76. Note 3
77. Notamment la convention (nº 143) sur les travailleurs migrants (dispositions complémentaires), 1975, et la convention (nº 158) sur le licenciement, 1982, qui n'ont pas été ratifiées par la Chine, et ne s'appliquent pas à la RAS de Hong-kong.