RECLAMATION (article 24) - BRESIL - C081 - 1966

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Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation présentée par l'Association des fonctionnaires fédéraux de l'Etat de Sao Paulo concernant l'application de la Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947, au Brésil

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation présentée par l'Association des fonctionnaires fédéraux de l'Etat de Sao Paulo concernant l'application de la Convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947, au Brésil

Decision

Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

I. Introduction
1. Par lettre du 15 juin 1965, l'Association des fonctionnaires fédéraux de l'Etat de São Paulo (A.F.F.E.S.P.), s'appuyant sur les articles 24 et 25 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail (Note_1), a adressé au Bureau international du Travail, dans les termes suivants, une réclamation alléguant la non-observation de diverses dispositions de la convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947 :
"L'Association des fonctionnaires fédéraux de l'Etat de Sao Paulo, au nom de ses membres, et en vertu des articles 24 et 25 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, adresse par la présente à cette Organisation une réclamation pour motif de non-observation de dispositions diverses de la convention sur l'inspection du travail, 1947 et notamment de l'article 11, paragraphe 2 dudit instrument, qui porte sur le remboursement aux inspecteurs du travail des dépenses encourues dans l'exercice de leurs fonctions."
2. La ratification de la convention n° 81 par le Brésil a été enregistrée le 25 avril 1957 par le Directeur général du B.I.T. La convention est entrée en vigueur pour le Brésil le 25 avril 1958.
3. La procédure à suivre en cas de réclamation est régie par le Règlement adopté par le Conseil d'administration le 8 avril 1932, modifié le 5 février 1938. En vertu de l'article 1er du Règlement, les mesures de procédure relatives à une réclamation reçue par le Bureau conformément à l'article 24 de la Constitution sont confidentielles jusqu'à ce que le Conseil d'administration ait pris une décision définitive, et les débats du Conseil relatifs à ces mesures ont lieu en séance privée.
4. Conformément à l'article 2, paragraphe 1 du Règlement, le Directeur général transmit le 13 septembre 1965 la réclamation aux membres du Conseil d'administration.
5. Conformément à l'article 2, paragraphe 2, du Règlement, le Directeur général informa en outre le Conseil d'administration à sa 163ème session (Genève, novembre 1965 (Note_2), qu'à part les renseignements figurant dans la lettre par laquelle la réclamation lui était parvenue, le Bureau international du Travail ne possédait aucun élément d'information au sujet de la nature, de l'importance numérique ou d'une affiliation nationale ou internationale de l'Association dont émanait la réclamation. Les indications dont le Directeur général faisait alors état étaient celles figurant dans la lettre contenant la réclamation et selon lesquelles, l'Association aurait été fondée le 18 août 1951, aurait été déclarée d'utilité publique aux termes de la loi n° 1187, publiée dans la Gazette officielle de l'Etat de Sao Paulo du 18 novembre 1952, et aurait son siège au numéro 24 de la rue José Bonifacio à São Paulo.
.6. En application de l'article 2, paragraphe 35 du Règlement, le Conseil d'administration désigna, à sa 163me session, sur la recommandation de son bureau, un comité composé de M. R. Ago, président, Sir George Pollock (Note_3) et M. J. Möri.
7. Afin de ne pas avoir à examiner lui-même les diverses questions de pure procédure qui se poseraient aux différentes phases de l'examen de la réclamation, le Conseil d'administration décida d'habiliter ledit comité à s'acquitter de toutes les fonctions que le Règlement de 1932 confie au Conseil dans son ensemble, jusqu'à ce que le comité soit à même de lui soumettre des propositions à l'égard des mesures à prendre, le cas échéant, au sujet de la réclamation, étant entendu que le comité ferait rapport au Conseil d'administration en temps opportun.
8. En même temps qu'il accusait réception, en août 1965, de la réclamation, le Directeur général en transmit le texte au gouvernement brésilien pour information, en lui indiquant que cette question serait comprise dans l'ordre du jour de la session à venir du Conseil d'administration.
9. En réponse, le gouvernement brésilien adressa au Directeur général, le 12 novembre 1965 une lettre contenant des informations relatives à l'application par le Brésil de l'article 11 de la convention n° 81. En résumé, cette communication indiquait que les articles 34 et 42 du Règlement de l'inspection du travail, entré en vigueur le 15 mars 1965 en vertu du décret n° 55841, avaient un rapport direct avec l'article 11 de la convention et que les mesures administratives nécessaires à la couverture des dépenses d'inspection du travail prévues à l article 4-2 dudit Règlement étaient déjà en cours d'exécution. (Note_4)
10. Le 16 décembre 1965, le Directeur général reçut de 1 'A.F.F.E.S.P. une communication, en date du 10 octobre, à laquelle étaient joints un mémoire et divers documents à l'appui des allégations contenues dans la réclamation. Le mémoire en question contenait les allégations proprement dites de l'Association; les autres documents fournis à l'appui des allégations consistaient notamment en coupures de journaux, textes de pétitions adressées au Parlement, exemplaires de règlements divers relatifs à l'inspection du travail et textes de décisions judiciaires.
11. Etant donné le peu d'informations dont le Bureau disposait à l'égard de l'organisation intéressée, le Comité autorisa le Directeur général, en janvier 1966, à demander à cette organisation de lui fournir, à l'intention du Comité, des informations portant notamment sur ses objectifs, ses activités et ses affiliations nationale et internationale éventuelles. Le Directeur général adressa à l'organisation, le 26 janvier 1966, une demande dans ce sens.. Le 18 avril 1966, l'A.P.P.E.S.P. fit parvenir aux Directeurs généraux divers éléments d'information à cet égard.
II. Procédure appliquée par le Comité pour l'examen de 1a réclamation
12. Le Comité a tenu une première réunion à Genève le 23 février 1966. Il a tout d'abord examiné la question de la recevabilité de la réclamation et a considéré que celle-ci remplissait les conditions de forme permettant de passer à un examen du fond. (Note_5)
13. Le Comité a ensuite décidé de demander au gouvernement brésilien de lui présenter toute déclaration qu'il jugerait convenable au sujet de la réclamation et de lui poser diverses. questions sur des points particuliers soulevés dans la réclamation et mettant en cause l'application de la convention n° 81. Le Comité pria le gouvernement de lui faire parvenir sa réponse avant le 1er mai 1966, délai qui fut repousse jusqu'au 1er juillet 1966 à la suite d'une demande du gouvernement dans ce sens. Le 22 juillet, le gouvernement fit parvenir au Bureau international du Travail certaines observations au sujet de la réclamation.
14. Le 11 novembre 1966, le Comité a tenu une seconde réunion, au cours de laquelle il a examiné la réponse fournie par le gouvernement et a procédé à un nouvel examen des allégations présentées dans la réclamation à la lumière de la réponse en question. C'est à cette occasion que le Comité a adopté le présent rapport au Conseil d'administration.
15. En préparant à l'intention du Conseil d'administration des propositions sur les mesures à prendre, le cas échéant, au sujet de la réclamation, le Comité a examiné les deux questions suivantes :
A. La réclamation est-elle recevable ?
B. La réclamation est-elle fondée ?
A. La réclamation est-elle recevable ?
16. Conformément à L'article 3 du Règlement, la recevabilité d'une réclamation est soumise à différentes conditions qui figurent aux alinéas su à f_) du paragraphe 2 dudit article, dont le texte suit :
a) la réclamation doit être adressée au Bureau international du Travail sous forme écrite;
b) elle doit émaner d'une organisation professionnelle, d'employeurs ou de travailleurs;
c) elle doit se référer expressément à l'article 24 de la Constitution de l'Organisation;
d) elle doit viser un Membre de l'Organisation internationale du Travail;
e) elle doit porter sur une convention ratifiée par le Membre mis en cause;
f) enfin, il faut qu'aux termes de la réclamation, le Membre mis en cause n'ait pas assuré, d une manière satisfaisante, l exécution de ladite convention.
La réclamation de l'Association des fonctionnaires fédéraux de l'Etat de São Paulo devait répondre à chacune de ces conditions pour être recevable, c'est-à-dire pour pouvoir être examinée quant au fond par le Comité.
17. Le Comité a constaté que les conditions de forme prévues aux alinéas a), b), c), d), e) et f) du paragraphe 2, de l'article 3, étaient remplies. La réclamation était adressée au Bureau international du Travail; elle émanait d'une organisation professionnelle; elle était expressément présentée comme une réclamation; elle visait un Membre de l'Organisation; elle portait sur une convention ratifiée par le Membre mis en cause; enfin, aux termes de la réclamation, le Membre mis en cause n'avait pas assuré de manière satisfaisante l'exécution de ladite convention.
18. Aussi le Comité a-t-il considéré que la réclamation était recevable quant à la forme.
B. La réclamation est-elle fondée ?
19. L'objet de l'examen, quant au fond, de la réclamation de l'Association des fonctionnaires fédéraux de l'Etat de São Paulo devait, être, aux termes de l'article 24 de la Constitution de l O.I.T, d'établir si le Brésil n'avait pas assuré d'une manière satisfaisante - en droit et en fait - l'exécution d'une convention à laquelle il avait adhéré. II s'agissait, au cours de cet examen, des obligations assumées par le Brésil du fait de la ratification de la convention (n° 81) sur l'Inspection du travail 1947. A cette fin, le Comité était appelé à décider en premier lieu, conformément à l'article 4, paragraphe 2, du Règlement :
a) soit de déclarer la réclamation non fondée ;
b) soit de transmettre la réclamation au gouvernement brésilien sans l'inviter à faire aucune déclaration en réponse;
c) soit de réunir des renseignements complémentaires;
d) soit de transmettre la réclamation au gouvernement en invitant ce dernier à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugerait convenable.
Dans tous les cas, le Bureau international du Travail devait, aux termes de l'article 4, paragraphe 3, du Règlement, aviser l organisation professionnelle auteur de la réclamation de la décision prise.
Dans les cas, a} et b), le Comité, était appelé à recommander au Conseil d'administration de déclarer la procédure close.
Dans le cas c), toute décision devait être renvoyée jusqu'à ce que les renseignements complémentaires aient été réunis.
Dans le cas d), l'article 24 in fine de la Constitution ainsi que l'article 5 (Note_6) du Règlement sur la poursuite de la procédure devaient s'appliquer.
20. Lors de sa première réunion, le Comité a procédé à un premier examen des allégations de l'organisation en cause. Le Bureau a mis à la disposition du Comité les données disponibles dans le cadre de la procédure régulière de contrôle, soit le texte des rapports fournis par le gouvernement en application de l'article 22 de la Constitution, ainsi que des demandes directes et observations adressées au Brésil par la Commission d'experts au sujet de l'application de la convention n° 81. A la suite de cet examen, le Comité a décidé de transmettre le texte de la réclamation au gouvernement brésilien en l'invitant à faire à son sujet telle déclaration qu'il jugerait convenable.
III. Analyse des allégations présentées
21. Les allégations contenues dans le mémoire complétant la réclamation, elle-même extrêmement succincte, portent en partie sur des faits survenus antérieurement à l'entrée en vigueur au Brésil en 1958 de la convention n° 81, comme d ailleurs sur des faits sans relation directe apparente avec l'application de ladite convention. Toutes ces allégations sont néanmoins reprises dans le résumé gui suit, afin de fournir une image aussi complète que possible de la situation.
22. Les plaignants affirment tout d'abord qu'à l'origine l'inspection du travail était confiée à des personnes ayant la confiance du régime politique au pouvoir et que la plupart des agents ne possédaient pas, vu le mode de recrutement en vigueur, les qualifications et la formation requises. En outre, ajoutent-ils, l'indépendance des services d'inspection dans leurs relations avec les entreprises n'était pas garantie.
23. En 1954 un premier et unique concours public pour le recrutement d'inspecteurs du travail aurait été organisé par le Département administratif de la fonction publique. On devait dès lors constater une amélioration de la qualité de l'inspection du travail dans le pays, néanmoins, par le jeu de diverses dispositions légales, d'anciens inspecteurs nommés à titre provisoire puis mis à pied et remplacés par les agents ayant passé 1'épreuve du concours seraient peu à peu parvenus à occuper à nouveau leur ancienne position. Par ailleurs, il était aussi allégué que les postes supérieurs de l'Administration du travail, y compris l'Inspection du travail, étaient comme dans le passé attribués à des éléments qui manquaient des connaissances suffisantes en matière d'inspection du travail.
24. Passant à la période qui débuta avec l'entrée en vigueur de la convention-n° 81 au Brésil, les plaignants allèguent que les postes supérieurs de l'administration du ministère du Travail auraient continué d'être attribués "à des individus présentés par les milieux qui jouissent de la sympathie du pouvoir, par des groupements ou par des politiciens dont le, choix n'est guidé que par les affinités idéologiques", sans tenir compte de critères tels que le niveau culturel, les états de service et la formation professionnelle technique. Quant à l'entrée dans le corps des inspecteurs d'éléments non qualifiés, elle se serait poursuivie sur la base de textes législatifs prévoyant la possibilité, pour des fonctionnaires de demander à être reclassés comme inspecteurs du travail ainsi que par d'autres méthodes. Les plaignants estiment devoir sur ce point protester de manière "particulièrement énergique" auprès de l'O.I.T. en raison de la violation de la convention n° 81 que ces pratiques constituent.
25. A côté des insuffisances professionnelles du personnel d'inspection déjà relevées, ajoutent les plaignants, les ressources financières disponibles continuent d'être insuffisantes. Diverses conséquences en découleraient. Tout d'abord, il n'existerait ni contrôle statistique du travail des agents, ni recensement efficace des entreprises soumises à l'inspection. La fourniture du matériel nécessaire aux inspecteurs dans 1'exécution de leurs tâches laisserait à désirer. Qui plus est, le montant des amendes infligées à des entreprises resterait constant alors que, ces dernières années la hausse des prix due à l'inflation a atteint plus de 2.000 pour cent. De ce fait, les sanctions infligées auraient perdu leur effet et l'autorité dont devraient jouir les inspecteurs à l'égard des entreprises aurait souffert. Les plaignants ajoutent que, sans tenir compte des hautes qualifications qu'exige leur profession, les inspecteurs du travail ne reçoivent pas du gouvernement "le traitement auquel l'importance de leurs fonctions leur donne droit". C'est ainsi que le gouvernement au pouvoir depuis avril 1964 "a jugé opportun de rabaisser les inspecteurs-du travail en cessant de leur accorder les conditions de traitement qui découlaient des engagement librement contractés par le Brésil auprès de l'O.I.T". On verra plus loin, en examinant les allégations relatives au Règlement de l'inspection du travail adopté en' 1965, quels sont les points spécifiques que les plaignants font valoir à cet égard.
26. Passant à la réglementation actuelle de l'inspection du travail, les plaignants rappellent tout d'abord que le gouvernement a adopté, le 15 mars 1965, un Règlement de l'inspection du travail. Ils reprochent en premier lieu aux autorités de ne pas avoir consulté les principaux intéressés, à savoir les inspecteurs du travail, lors de l'élaboration de ce Règlement "dans le dessein évident d'empêcher que certains points contraires à l'esprit des lois puissent être attaqués".
27. Les plaignants poursuivent en affirmant que certaines dispositions de ce texte, qu'ils considèrent d'ailleurs comme constituant dans l'ensemble un progrès, ne sont pas appliquées, notamment celles qui prévoient le versement d'indemnités de voyage et de séjour aux inspecteurs, ou sont appliquées partiellement, comme celles qui prévoient l'établissement de bureaux locaux. Les plaignants voient dans le manque de crédits la cause principale de l'application défectueuse du Règlement et ajoutent que les inspecteurs sont parfois obligés de dépenser leurs propres deniers pour des activités professionnelles, les demandes de remboursement se soldant "tout au plus par une perte de temps".
28. Les plaignants énumèrent ensuite los dispositions du Règlement qui leur paraissent contraires à la convention n° 81, en commençant par celles qui prévoient que des personnes qui, à leurs yeux, ne remplissent pas les conditions requises, telles que les assistantes sociales, font partie du corps fédéral des agents d'inspection du travail.
29. En ce qui concerne le traitement reçu, les plaignants déclarent déplorer que le nouveau Règlement ne prévoie qu'une "allocation "budgétaire" qu'ils considèrent comme aléatoire eu égard aux pratiques administratives en cours, au lieu des allocations pour frais de représentation et de formation universitaire ainsi que les avantages pour service à plein temps qui tous, constitueraient des éléments de là rémunération accordée par la loi aux autres fonctionnaires fédéraux qui assument de hautes responsabilités ou qui sont appelés à consacrer 'tout leur temps à leur tâche.
30. Faisant état de bouleversements prochains dans les services d inspection du travail, les plaignants allèguent que le gouvernement central, conformément à des directives dont l origine n a pu être déterminée, aurait constitué une commission chargée d'étudier la question d'une convention que l'Etat central passerait avec les Etats constitutifs et ayant pour objet de confier à des fonctionnaires désignés par ces derniers le soin de surveiller l'application des normes d'hygiène et de sécurité du travail. Cette commission poursuivrait ses travaux malgré les protestations de l'Association des agents de l'inspection fédérale du travail et en violation des règles interdisant de déléguer à des personnes étrangères au système fédéral d'inspection des attributions qui se rattachent directement à la surveillance du travail.
31. Alors que les inspecteurs du travail seraient actuellement privés d'avantages que leur valait antérieurement l'exercice de leurs fonctions, de nouvelles responsabilités leur seraient attribuées en matière d'application des mesures socio-fiscales prises comme suite à la révision du plan d'action économique. Enfin, de nombreux inspecteurs du travail ont été malmenés, affirment les plaignants, lors des troubles civils qui ont entraîné la déposition du gouvernement précédent. Les uns auraient été arbitrairement arrêtés sous le prétexte de répression de la subversion alors que d'autres auraient été révoqués sans pouvoir se défendre.
IV. Réponse du gouvernement aux questions posées par le Comité
32. Dans les pages qui suivent, on trouvera le texte des dispositions de la convention n° 81 au sujet desquelles le Comité a, sur la base des allégations présentées, adressé au gouvernement des demandes portant sur des points particuliers, ainsi que le texte même de la demande présentée et de la réponse fournie à l égard de chacune de ces dispositions de la convention.
33. Article 3, paragraphe 2
"2. Si d'autres fonctions sont confiées aux inspecteurs du travail, celles-ci ne devront pas faire obstacle à l'exercice de leurs fonctions principales ni porter préjudice d'une manière quelconque à l'autorité ou à l'impartialité nécessaire aux inspecteurs dans leurs relations avec les employeurs et les travailleurs."
34. Dans sa demande, le Comité recevait qu'aux dires des plaignants, "alors que l'ensemble de l'action du gouvernement tend à priver les agents d'inspection fédéraux de tous les avantages que leur valait l'exercice de leurs importantes fonctions, de nouvelles responsabilités leur sont confiées, par suite de la révision du plan économique du gouvernement. Il leur incombe, en effet, de contrôler l'application des mesures d'ordre socio-fiscal prises dans le cadre de ce plan". Le Comité avait prié le gouvernement, d'une part, d'indiquer l'importance relative qu'ont, dans la pratique, les diverses attributions des inspecteurs fédéraux du travail et, d'autre part, de décrire toute autre attribution qui pourrait être conférée aux inspecteurs fédéraux du travail en plus de celles énoncées par le Règlement de l'Inspection du travail du 15 mars 1965.
35. En réponse, le gouvernement a déclaré qu'il n'était pas exact qu'il ait confié de nouvelles responsabilités aux agents d'inspection fédéraux en plus de celles qui leur sont dévolues par le Règlement du 15 mars 1965 sur l'Inspection du travail. Il ajoutait qu'il ne pouvait retenir les déclarations sur ce point figurant dans la réclamation, car elles reposaient, selon lui, sur des considérations subjectives. La publication dont elles semblaient avoir été tirées n'était d'ailleurs pas une publication officielle, son tirage était très réduit et elle ne jouissait d'aucun prestige dans les milieux spécialisés.
36. Article 4
"1. Pour autant que cela sera Compatible avec la pratique administrative du Membre, l'Inspection du travaillera placée sous la surveillance et le contrôle d'une autorité centrale.
2. S'il s'agit d'un. Etat fédératif, le terme "autorité centrale" pourra désigner, soit l'autorité fédérale, soit une autorité centrale d'une entité constituante fédérée."
37. Dans sa demande, le Comité relevait que selon les plaignants, des fonctions d'inspection seraient désormais confiée à des fonctionnaires relevant non plus du ministère fédéral du Travail, comme c'est le cas actuellement mais des administrations des Etats constitutifs de l'Union. Tout en reconnaissant que l'article 4 de la convention n° 81 précise que "s'il s'agit d'un Etat fédératif, le terme "autorité centrale" pourra désigner, soit l'autorité fédérale, soit une autorité centrale d'une entité constituante fédérée", le Comité avait prié le gouvernement de lui indiquer si des mesures étaient envisagées à cet égard et quelles en serraient les modalités.
38. Dans sa réponse le gouvernement a déclaré qu'.il n'était pas exact que des fonctions incombant à des inspecteurs du travail seraient confiées à des fonctionnaires relevant des administrations des Etats. D'ailleurs, le gouvernement brésilien ne serait pas en mesure de lé faire, car la Constitution fédérale (article 5, XV) attribue à l'Union toute compétence dans le domaine de la législation du travail. C'est uniquement à des fonctionnaires fédéraux, relevant du ministère fédéral du Travail, que l'on peut attribuer des fonctions d'inspection des normes réglementant la prestation de' travail.
39. Article 6
"Le personnel de l'Inspection sera composé de fonctionnaires publics dont le statut et les conditions de service leur assurent la stabilité dans leur emploi et les rendent indépendants de tout changement de gouvernement et de toute influence extérieure indue."
40. Les allégations des plaignants laissaient supposer que les inspecteurs du travail étaient pécuniairement désavantagés par rapport aux autres fonctionnaires fédéraux et que le corps des inspecteurs ne jouissait pas de l'indépendance que requéraient ses fonctions. Le Comité avait prié le gouvernement de lui communiquer ses observations sur ces allégations et, en particulier, de lui faire savoir si Tes inspecteurs- du travail sont l'objet de mesures particulières en matière de rémunération qui les différencient des autres fonctionnaires fédéraux.
41. Le gouvernement a répondu qu'on ne pouvait affirmer que les inspecteurs du travail étaient pécuniairement désavantagés par rapport aux autres fonctionnaires fédéraux. En effet, disait-il, leurs fonctions sont classées aux niveaux 17 et 18, ce qui signifie qu'ils se trouvent parmi les fonctionnaires publics dont la rémunération est la plus élevée. On ne saurait non plus prétendre qu'ils ne jouissent pas de l'indépendance que requièrent leurs fonctions.
42. Article 7
"1. Sous réserve des conditions auxquelles la législation nationale soumettrait le recrutement des membres des services Publics, les Inspecteurs du travail seront recrutes uniquement sur la base de l'aptitude du candidat à remplir les tâches qu'il aura à assumer.
2. Les moyens de vérifier ces aptitudes seront déterminés par l'autorité compétente.
3. Les inspecteurs du travail doivent recevoir une formation appropriée, pour l'exercice de leurs fonctions."
43. Ayant constaté que diverses allégations étaient formulées, à l'égard des méthodes de recrutement des inspecteurs du travail, le Comité avait prié le gouvernement de fournir des précisions sur la manière dont cet article de la convention avait été appliqué depuis 1958, date de l'entrée en vigueur de la Convention au Brésil, en ce qui concernait le recrutement de nouveaux inspecteurs et, notamment, sur le point de savoir si des examens ou concours avaient été organisés, et sous quelle forme. Il notait, d'une part, qu'aux dires des plaignants aucun concours d'entrée n'aurait été organisé après 1954 et, d'autre part, que le règlement de l'Inspection du travail ne comportait pas de disposition à cet égard.
44. Le gouvernement a répondu qu'en vertu de l'article 185 de la Constitution, disposition qui se reflète dans divers textes législatifs et, en particulier, dans le Statut des fonctionnaires publics fédéraux, l'admission à une fonction publique, au Brésil, ne pouvait s'effectuer que par concours. Par conséquent, les inspecteurs du travail, de même que les autres fonctionnaires de l'Union, sont recrutés uniquement sur la base de l'aptitude du candidat à remplir les tâches qu'il aura à assumer. Il faut noter, en outre, que la légalité des actes administratifs est soumise au contrôle du pouvoir judiciaire national.
45. Articles 8 et 9
"Les femmes, aussi bien que les hommes, pourront être désignées comme membres du personnel du service d'inspection; si besoin est, des tâches spéciales pourront être assignées aux inspecteurs ou aux inspectrices respectivement."
"Chaque Membre prendra les mesures nécessaires pour assurer la collaboration d'experts et de techniciens dûment qualifiés, y compris des techniciens en médecine, en mécanique, en électricité et en chimie, au fonctionnement de l'Inspection, selon les méthodes jugées les plus appropriées aux conditions nationales, afin d'assurer l'application des dispositions légales relatives à l'hygiène et à la sécurité des travailleurs dans l'exercice de leur profession, et de s'enquérir des effets des procédés employés, des matières utilisées et des méthodes de travail, sur l'hygiène et la sécurité des travailleurs."
46. En ce qui concerne les allégations selon lesquelles les assistantes sociales feraient partie du corps d'inspection travail sans en remplir les conditions, le comité avait demandé quelles étaient les qualifications exigées de leur part pour elles puissent exercer des fonctions relevant de 1'Inspection du Travail.
47. Le gouvernement a déclaré que selon l'article 2 du décret n 55.841, du 16 mars 1965 approuvant le règlement d Inspection du travail, l'inspection du travail incombait :
à des inspecteurs du travail;
à des médecins du travail, on ce qui concernait l'inspection de l'hygiène du travail;
à des ingénieurs, en ce qui concernait l'inspection de la sécurité du travail;
à des assistantes sociales, en ce qui concernait l'inspection du travail des femmes et des mineurs.
Ainsi, les attributions des assistantes sociables consistent, ajoutait le gouvernement, à surveiller, dans des cas particuliers, travail des femmes et des mineurs, leur profession, dûment, règlementée, était du niveau universitaire.
48. Article 10
"Le nombre des inspecteurs du trava.il sera suffisant pour permettre d'assurer l'exercice efficace des fonctions du service d inspection et sera fixé en tenant compte :
de l'importance des tâches que les inspecteurs auront à accomplir, et notamment :
i) du nombre, de la nature, de l'importance et de la situation des établissements assujettis au contrôle, de l'inspection;
ii) du nombre et de la diversité des catégories de travailleurs qui sont occupés dans ces établissements;
iii) du nombre et de la complexité des dispositions légales dont l'application doit être assurée;
des moyens matériels d'exécution mis à la disposition des inspecteurs;
des conditions pratiques dans lesquelles les visites d'inspection devront s'effectuer pour être efficaces."
49. En ce qui concernait les allégations portant sur le manque d'efficacité des services d'inspection, le Comité avait prié le gouvernement de lui fournir des précisions portant sur les effectifs du corps des inspecteurs, sur les conditions pratiques dans lesquelles les visites d'inspection s effectuent (article 10 c)), ainsi que tous autres renseignements, notamment d'ordre statistique, que le gouvernement pourrait fournir en la matière.
50. Le gouvernement il' a. fourni aucune réponse à la question posée par le Comité sur ce point.
51. Article 11
"1. L'autorité compétente prendra les mesures nécessaires en vue de fournir aux inspecteurs du travail :
a) des bureaux locaux aménagés de façon appropriée aux besoins du service et accessibles à tous intéressés;
b) les facilités de transport nécessaires à l'exercice de leurs fonctions lorsqu'il n'existe pas de facilités de transport public appropriées.
2. L'autorité compétente prendra les mesures nécessaires en vue du remboursement aux inspecteurs du travaille tous frais de déplacement et de toutes dépenses accessoires nécessaires à l'exercice de leurs fonctions."
52. Etant donné les diverses allégations - absence de locaux ou locaux insuffisants, non remboursement, des frais de déplacement et de séjour hors du lieu d'affectation - formulées au sujet de l'application de cet article et compte tenu des informations déjà fournies par le gouvernement, dans sa lettre en date du 12 novembre 1965 au Directeur général du Bureau international du Travail au sujet des mesures prises à cet égard sur le plan législatif par l'adoption du Règlement de l'inspection du travail de mars 1965, le Comité avait prié le gouvernement de fournir des précisions, en particulier numériques, sur l'application pratique des dispositions de l'article 11 ayant trait à la mise à disposition de bureaux locaux et de facilités de transport, ainsi qu'au, remboursement des dépenses accessoires et des frais de transport encourus par les inspecteurs dans l'exercice de leurs fonctions.
53. Le gouvernement a répondu qu'en ce qui concernait les avantages financiers dont les inspecteurs pouvaient bénéficier, le décret n° 55.841, du 15 mars 1965, portant approbation du Règlement de l inspection du travail leur assurait le remboursement des frais de déplacement ainsi que des autres dépenses accessoires nécessaires à l'exercice de leurs foliotions. Il faut relever, en outre, ajoutait le gouvernement, que le ministère du Travail vient de soumettre à la Présidence de la République un projet de loi qui fixerait l'indemnité des agents d'inspection du travail à un tiers de- leur traitement, cette initiative prise par le pouvoir exécutif visant à corriger les effets d'une loi antérieure en laquelle avait été supprimée là gratification pour, frais de représentation. Quant à la mise à disposition de locaux appropriés aux besoins des services d'inspection, tous les bureaux régionaux du travail avaient un service spécial pour l'inspection du travail, installé de façon à faciliter l'exécution de la tâche des inspecteurs, et accessible à tous les intéressés.
54. Article 16
"Les établissements devront être inspectés aussi souvent et aussi soigneusement qu'il est nécessaire pour assurer l'application effective des dispositions légales en question."
55. Compte tenu des allégations générales des plaignants relatives l'inefficacité des services d'inspection, le Comité avait prié le gouvernement de lui indiquer la manière dont cette disposition s'appliquait dans la pratique.
56. Le gouvernement a répondu que des visites périodiques aux établissements étaient effectuées dans tous les Etats de la fédération; les inspecteurs étaient désignés par roulement; quant aux établissements, ils étaient classés par zone. Bien que la législation brésilienne posât le principe de la double visite, on établissait chaque mois pour l'ensemble du pays, des centaines de constats d'infraction.
57. Article 18
"Des sanctions appropriées pour violation des dispositions légales dont l'application est soumise au contrôle d'inspecteurs du travail et pour obstruction faite aux inspecteurs du travail dans l'exercice de leurs fonctions seront prévues par la législation nationale et effectivement appliquées."
58. Les plaignants alléguaient que leur autorité souffrait du fait que les amendes que les inspecteurs du travail sont en mesure d'infliger étaient d'un montant dérisoire. Aussi, le Comité avait-il prié le gouvernement de préciser la nature des sanctions infligées, et, notamment le montant des amendes qu'entraînait la violation des dispositions légales dont l application était soumise à l inspection.
59. Le gouvernement a répondu dans les termes suivants:
"En ce qui concerne l'exercice efficace des fonctions du service d'inspection, il faut constater qu'il s'est notablement amélioré depuis l'approbation de la loi n° 4.357, du 16 juillet 1964. Cette loi a déterminé l'indexation sur le salaire minimum des amendes pour infractions à la législation du travail, corrigeant ainsi la dévaluation provoquée par l'inflation.
En effet, les amendes établies par le Recueil des lois du travail, datant de 1943, ne représentaient plus une sanction efficace, vu la diminution de la valeur de la monnaie. Actuellement, la situation s'est sensiblement modifiée, puisque le montant des amendes dépend de la valeur du salaire minimum, ce dernier étant constamment révisé, selon l'évolution de la situation économique du pays. Les infractions sont donc plus sérieusement sanctionnées et le résultat des activités des inspecteurs du travail est devenu appréciable en termes financiers."
60. Articles 19 à 21
1. Les inspecteurs du travail ou les bureaux d'inspection locaux, selon les cas, seront tenus de soumettre à l'autorité centrale d'inspection des rapports périodiques d'un caractère général sur les résultats de leurs activités.
2. Ces rapports seront établis selon la manière prescrite par l'autorité centrale et traiteront des sujets indiqués de temps à autre par l'autorité centrale; ils seront soumis au moins aussi fréquemment que l'autorité centrale le prescrira, et, dans tous les cas, au moins une fois par année."
"1. L'autorité centrale d'inspection publiera un rapport annuel de caractère général sur les travaux des services d'inspection placés sous son contrôle.
2. Ces rapports seront publiés dans un délai raisonnable ne dépassant en aucun cas douze mois, à partir de la fin de l'année à laquelle ils se rapportent.
3. Des copies des rapports annuels seront communiquées au Directeur général du Bureau international du Travail dans un délai raisonnable après leur parution, mais en tout cas dans un délai ne dépassant pas trois mois."
"Le rapport annuel publié par l'autorité centrale d'inspection portera sur les sujets suivants :
a) lois et règlements relevant de la compétence dé l'inspection du travail;
b) personnel de l'inspection du travail;
c) statistiques des établissements assujettis au contrôle de l'inspection et nombre des travailleurs occupés dans ces établissements;
d) statistiques des visites d'inspection;
e) statistiques des infractions commises et des sanctions imposées;
f) statistiques des accidents du travail;
g) statistiques-des maladies professionnelles;
ainsi que sur tous autres points se rapportant à ces matières pour autant que ces sujets et ces points relèvent du contrôle de cette autorité centrale."
61. Constatant que les plaignants alléguaient diverses lacunes dans l'établissement des rapports prévus par ces dispositions, et que le Bureau international du Travail n'avait, jusqu'à ce moment-là, reçu aucun rapport du type mentionné à l'article 20, le Comité avait prié le gouvernement de fournir des indications sur l'application pratique de ces dispositions.
62. Le gouvernement a répondu que le décret n° 55.841 du 15 mars 19655 portant application du Règlement de l'inspection du travail, traitait en détail de l'établissement des rapports sur les activités d'inspection du travail, afin de permettre la pleine exécution des articles 20 et 21, de l'instrument international. Les dernières données remises au B.I.T. sur ce sujet se rapportaient à l'année 1964 (Note_7). On procédait actuellement à la mise à jour et au classement de celles qui concernent l'année 1965 et le rapport prévu, ajoutait le gouvernement, pourra être communiqué sous peu au B.I.T.
63. A la suite de l'examen de la réponse du gouvernement, le Comité a fait les diverses constatations suivantes.
64. Le gouvernement fournit une réponse de nature à faire considérer les allégations des plaignants comme non fondées dans les cas des articles 4, 6 (pour ce qui est de la rémunération des inspecteurs) , 8 et 9.
65. Le gouvernement fournit au sujet do l'article 18 une réponse de nature à faire considérer les allégations des plaignants, qui pouvaient être fondées dans la mesure où elles se réfèrent à la période antérieure à 1964, comme ayant perdu leur objet pour ce qui est de la période suivant cette date.
66. Par contre, le gouvernement, tout en rejetant, soit expressément, soit implicitement, les allégations relatives à l'application de l'article 3, paragraphe 2, de l'article 6 (pour ce qui est de l'indépendance des inspecteurs) et des articles 11, 16 et 19 à 21, ne fournit pas, à leur égard, d'éclaircissements propres à permettre d'en conclure que les allégations des plaignants ne sont pas fondées.
67. Enfin, le gouvernement ne paraît pas contester l'allégation relative à l'article 7, selon laquelle aucun concours d'entrée dans le corps des inspecteurs n'a eu lieu depuis 1954, bien qu'il affirme que "l'admission à une fonction publique, au Brésil, ne peut s'effectuer que par concours"; il ne fournit par ailleurs aucune réponse sur l'article 10.
68. Aussi le Comité a-t-il estimé que si la lumière avait été faite de manière satisfaisante sur la manière dont certaines dispositions de la convention n° 81 étaient appliquées et que ces points n'appelaient pas un plus ample examen, des doutes subsistaient quant à d'autres articles, parce que, soit des allégations étaient restées sans réponse, soit les réponses fournies ne pouvaient être considérées comme pleinement satisfaisantes.
69. Pour ce qui est en particulier de l'effet à donner à l'article 11 de la convention n° 81, le Comité désire attirer dès à présent l'attention du gouvernement sur l'importance de disposer en tout temps de crédits suffisants pour procéder au remboursement des dépenses prévues, ainsi que sur l'importance de prévoir des arrangements administratifs permettant d'assurer que les remboursements sont réellement et promptement effectués.
70. En ce qui concerne les articles 19 à 21 de la convention, le comité estime eu égard à l importance fondamentale que présente, du point du vue de l'efficacité pratique de l'inspection, l'établissement de rapports périodiques sur les activités des services d'inspection, qu'il est essentiel que le gouvernement examine cette question de près et fournisse régulièrement dans les rapports en question, les informations qui sont prévues par la convention.
V. Procédure adoptée par le Comité après la communication de la réponse du gouvernement
71. Après avoir reçu la réponse du gouvernement intéressé aux questions qui lui avaient été posées, le Comité était appelé à décider alternativement si:
a) il considérait la réponse reçue comme satisfaisante et estimait par conséquent pouvoir recommander au Conseil d'administration de clore la procédure (article 7) (Note_8);
b) la réponse reçue ne lui paraissait pas satisfaisante (article 8) (Note_9), et alors :
i) ou bien il décidait de- demander des renseignements complémentaires;
ii) ou bien il décidait d'ouvrir la discussion sur l'application de l'article 25 de la Constitution, discussion à laquelle un délégué du gouvernement pouvait être invité à participer.
72. Au terme de la discussion en question, le Comité pouvait : a) soit recommander au Conseil d'administration de déclarer la procédure close; b) soit demander des renseignements, complémentaires; c) soit recommander au Conseil d'administration de considérer la réclamation comme fondée et éventuellement de la rendre publique, de même que, s'il le désirait, la réponse faite par le gouvernement (article 11) (Note_10).
73. Les constatations auxquelles le Comité a abouti à l'issue de son examen du cas l'ont incité à présenter au Conseil des recommandations qui portent simultanément sur la clôture de la procédure et la poursuite de l'examen du cas par des organismes de l'O.I.T.
74. En effet, le Comité estime, comme il est dit plus haut, que certains points peuvent être considérés comme éclaircis, comme suite aux réponses fournies par le gouvernement, alors que certaines autres questions n'ont pas reçu une réponse ou une solution satisfaisante.
75 Dans ces conditions, la clôture pure et simple de la procédure n a pas semblé indiquée. Certes le comité aurait pu demander un complément d information comme l autorise le règlement applicable; le comité a écarté cette possibilité compte tenu tant du délai écoulé depuis le dépôt de la réclamation en juin 1965 que des données dont il dispose actuellement.
76. Ayant présente à l'esprit l'existence du mécanisme permanent de contrôle de l'application des conventions ratifiées, le Comité a estimé que la manière la plus appropriée de poursuivre 1^examen des questions soulevées par la réclamation dont il était saisi, consisterait à transmettre à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations le présent rapport et toutes les informations mises a sa disposition. Ce faisant, le Comité donnerait à la Commission d'experts la possibilité de se pencher sur les points appelant un plus ample examen, la procédure engagée devant le Comité prenant ainsi fin. La Commission d'experts, qui est déjà saisie de la question de l'application par le Brésil de la convention (n° 81) sur l'inspection du travail, 1947, et en particulier de certaines questions en relation avec les points qui demeurent en suspens, pourrait poursuivre l'examen de ceux-ci.
77. En conclusion, le Comité recommande au Conseil d administration:
a) de prendre note du présent rapport;
b) de déclarer close la procédure engagée devant le Conseil d'administration à la suite de la réclamation de l'Association des fonctionnaires fédéraux de l'Etat de Sao Paulo au sujet de l'application, au Brésil, de la convention (n 81) sur l'inspection du travail, 1947;
c) de transmettre à la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations le présent rapport ainsi p que toutes les informations recueillies par le Comité, en priant la Commission de poursuivre, dans le cadre du système de contrôle de l'application des conventions ratifiées fondé sur l'examen des rapports prévus par l'article 22 de la Constitution, l'examen des questions soulevées par la réclamation qui restent encore en suspens;
d) de prier le gouvernement brésilien de bien vouloir faire parvenir au Directeur général à l'intention de la Commission, d'experts pour l'application des conventions et recommandations toutes informations supplémentaires sur l'application de la convention n° 81 qu'il jugera appropriées, en particulier en ce qui concerne les divers points mentionnés dans le présent rapport;
e) de charger le Directeur général d'informer le gouvernement brésilien et l'organisation, auteur de la réclamation, des décisions prises.
Genève, le 11 novembre 1966.
Roberto Ago, Président.
Note 1:
Ces dispositions sont les suivantes:
"Article 24.- Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu il jugera convenable.
Article 25.- Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite."
Note 2:
Voir document G.B.163/17/33.
Note 3:
M. C. Kuntschen, membre du comité désigné par les employeurs, ayant cessé de participer aux activités du Conseil d'administration dès sa 166me session, il a été remplacé au sein du comité à partir de cette session.
Note 4:
Les dispositions en question ont la teneur suivante :
"Article 34.- Sur la réquisition du chef des services intéressés, les entreprises de transport, y compris celles qui sont exploitées par l'Union, par les Etats, par les territoires ou par les municipalités, accordent aux agents de l'inspection du travail des permis de circulation gratuits pour la zone où ceux-ci exercent leurs fonctions (article 630, paragraphe unique, de la Consolidation de la législation du travail).
Article 42.- Les agents de l'inspection du travail ont droit, pour les Jours où, ainsi que l'établit le rapport visé à l'article 8, alinéa o), ils ont accompli du service extérieur, au remboursement des frais afférents aux déplacements pour lesquels le permis de circulation gratuit prévu à l'article 34 n'est pas valable, ainsi qu'au remboursement des dépenses accessoires supportées dans l'exercice de leurs fonctions (article 11, paragraphe 2, de la convention n° 81 de 1 '0.I.T.), dépenses dont la liste figurera dans l'arrêté ministériel pertinent; le remboursement s'effectue chaque mois, sur les ressources budgétaires prévues à cet effet.
1) Le montant du remboursement prévu par le présent article ne peut dépasser un tiers du montant journalier du traitement de l'agent de l'inspection du travail.
2) Aux fins du présent article, le projet de budget de l'Union comprend, dans la partie relative au personnel civil (ministère du Travail et de la Prévoyance sociale), l'article suivant : "02.12 - Dépenses spéciales afférentes à l'inspection du travail (convention n° 81 de l'O.I.T., article 11, paragraphe 2)".
3) Les agents de l'inspection du travail bénéficient du remboursement prévu au présent article sans préjudice du droit aux indemnités journalières ni des autres droits et avantages auxquels ils peuvent prétendre conformément aux dispositions du Statut des fonctionnaires civils de l'Union et des textes législatifs pertinents complémentaires."
Note 5:
Voir ci-dessous, paragraphes 16 à 18.
Note 6:
L'article 5 a la teneur suivante:
"1. Si le Conseil d'administration décide de transmettre la réclamation au gouvernement mis en cause en invitant ce dernier à faire sur la matière la déclaration prévue à l'article 24 de la Constitution, il fixe à ce dernier un délai raisonnable au sens de l'article 25.
2. Si le gouvernement mis en cause a des observations à faire valoir au sujet de la durée de ce délai, il peut demander à désigner un représentant qui, sur le point précis, sera entendu le plus tôt possible par le Conseil."
Note 7:
En septembre 1966, le gouvernement a communiqué, à l'intention du comité certaines données statistiques qui avaient été soumises antérieurement à la Commission d'experts, pour l'application des conventions et recommandations et qui portaient sur les constats d infraction, les mises en demeure, les notifications, les inspections et autres mesures prises en 1964 dans les divers Etats constitutifs de l Union.
Note 8:
L'article 7 a la teneur suivante :
"1. Si, après rapport du Comité prévu à l'article 2, paragraphe 3, il considère la déclaration reçue comme satisfaisante, le Conseil d'administration prononce la clôture de toute procédure.
2. Le Bureau international du Travail, avise, par écrit, le gouvernement rais en cause et 1'organisation professionnelle auteur de la réclamation, de la décision prise."
Note 9:
L'article 8 a la teneur suivante :
"Si, après rapport du Comité prévu à l'article 2, paragraphe 3, il considère la déclaration reçue comme n'étant pas satisfaisante, le Conseil d'administration peut:
a) soit demander des renseignements complémentaires, toute décision étant renvoyée jusqu'à la réception de ces renseignements;
b) Soit décider l ouverture de la discussion sur l application de l'article 25 de la Constitution."
Note 10:
L'article 11 a la teneur suivante :
"1. Après délibération, et sur rapport du comité prévu à l'article 2, paragraphe 3, le Conseil d'administration peut :
a) soit prononcer la clôture de toute procédure;
b) soit demander des renseignements complémentaires, toute décision définitive étant renvoyée jusqu'à réception de ces renseignements;
c) soit déclarer la réclamation fondée et décider de la rendre publique, de même que éventuellement, la réponse faite.
2. Dans tous les cas, le Bureau international du Travail avise, par écrit, le gouvernement mis en cause et l'organisation professionnelle auteur de la réclamation, de la décision prise."