RECLAMATION (article 24) - ITALIE - C088 - 1972

Confédération générale de l'agriculture italienne

Clos

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Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation concernant l'application par l'Italie de la convention (n° 88) sur le service de l'emploi, 1948, soumise par la Confédération générale de l'agriculture italienne

Rapport du Comité chargé d'examiner la réclamation concernant l'application par l'Italie de la convention (n° 88) sur le service de l'emploi, 1948, soumise par la Confédération générale de l'agriculture italienne

Decision

Le Conseil d'administration a adopté le rapport du comité tripartite. Procédure close.

La procédure de plainte

CHAPITRE I
Présentation de la réclamation, constitution du comité et procédure suivie par lui
Présentation de la réclamation.
1. Par lettre du 3 février 1970, la Confédération générale de l'agriculture italienne (ci-dessous appelée « la confédération ») a présenté une réclamation au titre de l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail au sujet de l'application par l'Italie de la convention (n° 88) sur le service de l'emploi, 1948 (Note_1).
2. En substance, la confédération allègue que certains termes de la loi n° 264 du 29 avril 1949 portant dispositions en matière de placement des travailleurs en chômage involontaire et d'assistance auxdits travailleurs sont incompatibles avec les dispositions de l'article 4, paragraphe 3, de la convention en ce qu'elles prévoient la nomination d'un nombre plus élevé de représentants des travailleurs que de représentants des employeurs dans les commissions pour le service de placement établies en vertu de cette loi. A l'appui de sa réclamation, la confédération se réfère également à deux instruments législatifs récents, qui établissent de nouvelles commissions pour le service de placement avec une inégalité similaire dans la représentation des travailleurs et des employeurs, à savoir la loi régionale sicilienne n° 52 du 27 décembre 1969, relative au service de l'emploi dans la région sicilienne, et le décret-loi n° 7 du 3 février 1970 (Note_2), établissant des règles en matière de placement et de dénombrement des travailleurs agricoles; la confédération se réfère enfin à un projet de loi approuvé par le Sénat de la République, le 11 décembre 1969 (Note_3), par lequel les commissions locales de placement prévues par la loi n° 264 de 1949 recevraient des pouvoirs considérablement accrus.
Dispositions de la convention (n° 88) sur le service de l’emploi, 1948, sur lesquelles porte la réclamation.
3. La ratification par l'Italie de la convention (n° 88) sur le service de l'emploi, 1948, a été enregistrée par le Directeur général du BIT le 22 octobre 1952 et la convention est entrée en vigueur pour l'Italie le 22 octobre 1953. Les dispositions de la convention sur lesquelles porte la réclamation sont les suivantes:
Article 1
1. Chaque Membre de l'Organisation internationale du Travail pour lequel la présente convention est en vigueur doit entretenir ou veiller à ce que soit entretenu un service public et gratuit de l'emploi.
2. La tâche essentielle du service de l'emploi doit être de réaliser, en coopération, s'il y a lieu, avec d'autres organismes publics et privés intéressés, la meilleure organisation possible du marché de l'emploi comme partie intégrante du programme national tendant à assurer et à maintenir le plein emploi ainsi qu'à développer et à utiliser les ressources productives.
Article 2
Le service de l'emploi doit être constitué par un système national de bureaux de l'emploi placé sous le contrôle d'une autorité nationale.
Article 4
1. Des arrangements appropriés doivent être pris par la voie de commissions consultatives,
en vue d'assurer la coopération de représentants des employeurs et des travailleurs à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi, ainsi qu'au développement de la politique du service de l'emploi.
2. Ces arrangements doivent prévoir l'institution d'une ou de plusieurs commissions nationales consultatives et, s'il y a lieu, de commissions régionales et locales.
3. Les représentants des employeurs et des travailleurs dans ces commissions doivent être désignés en nombre égal, après consultation des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs, là où de telles organisations existent.
Article 5
La politique générale du service de l'emploi, lorsqu'il s'agit de diriger les travailleurs vers les emplois disponibles, doit être arrêtée après consultation de représentants des employeurs et des travailleurs par l'intermédiaire des commissions consultatives prévues à l'article 4.
Dispositions de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail
4. Les dispositions suivantes de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail règlent la procédure à suivre pour l'examen des réclamations relatives à l'application des conventions ratifiées :
Article 24
Toute réclamation adressée au Bureau international du Travail par une organisation professionnelle des travailleurs ou des employeurs, et aux termes de laquelle l'un quelconque des Membres n'aurait pas assuré d'une manière satisfaisante l'exécution d'une convention à laquelle ledit Membre a adhéré, pourra être transmise par le Conseil d'administration au gouvernement mis en cause et ce gouvernement pourra être invité à faire sur la matière telle déclaration qu'il jugera convenable.
Article 25
Si aucune déclaration n'est reçue du gouvernement mis en cause dans un délai raisonnable, ou si la déclaration reçue ne paraît pas satisfaisante au Conseil d'administration, ce dernier aura le droit de rendre publique la réclamation reçue et, le cas échéant, la réponse faite.
Règlement relatif à la procédure à suivre en cas de réclamation.
5. La procédure à suivre pour la discussion des réclamations est régie dans les détails par le règlement adopté par le Conseil d'administration le 8 avril 1932 et modifié le 5 février 1938.
Mesures prises par le Conseil d'administration à la suite de la présentation de la réclamation.
6. À sa 180e session (Genève, mai-juin 1970), le Conseil d'administration a institué, sur la recommandation de son bureau, conformément à l'article 2, paragraphe 3, du règlement, un comité composé de M. Parodi (membre gouvernemental, France), de M. Vitaic Jakasa (membre employeur, Argentine) et de M. Fogam (membre travailleur, Cameroun).
7. En vue d'épargner au Conseil d'administration la tâche, d'examiner lui-même les diverses questions purement procédurales qui pourraient se poser lors de l'examen de la réclamation dans ses différentes phases, le Conseil d'administration a décidé d'habiliter le comité à exercer toutes les fonctions conférées par le règlement de 1932 au Conseil d'administration jusqu'à ce que le comité soit à même de lui soumettre des propositions sur les mesures à prendre, le cas échéant, au sujet de la réclamation.
Procédure suivie par le comité.
8. Le comité a tenu trois réunions.
9. A la première, qui a eu lieu à Genève le 26 juin 1970, il a décidé que la réclamation était recevable quant à la forme, en vertu de l'article 24 de la Constitution de l'OIT et de l'article 3 du règlement relatif à la procédure à suivre en cas de réclamation.
10. Le comité a procédé ensuite à un examen préliminaire de la réclamation quant au fond, conformément à l'article 4, paragraphe 1, du règlement et décidé, en vertu de l'article 4, paragraphe 2 d), de transmettre la réclamation au gouvernement italien en l'invitant à faire sur la matière, avant le 1er octobre 1970, telle déclaration qu'il jugerait convenable.
11. A la deuxième réunion, tenue à Genève le 17 novembre 1970, le comité a noté que la réponse du gouvernement n'était pas encore parvenue. Il a donc différé l'examen de l'affaire sur le fond jusqu'à la réunion suivante. Les observations du gouvernement, en réponse à la réclamation, sont parvenues le 19 novembre 1970.
12. A la troisième réunion du comité, tenue à Genève le 25 février 1971, a eu lieu une discussion générale sur la réclamation et sur les observations du gouvernement. Cette discussion a conduit le comité aux conclusions qui sont exposées au chapitre 6 du présent rapport. Le comité a par la suite mis au point les termes de son rapport.
CHAPITRE 2
La réclamation et les observations présentées en réponse par le gouvernement
Texte de la réclamation.
13. La réclamation présentée par la Confédération générale de l'agriculture italienne par lettre du 3 février 1970, était rédigée dans les termes suivants:
La Confédération générale de l'agriculture italienne qui a été constituée le 12 août 1944 et qui représente la grande majorité des employeurs agricoles entend se référer ici à la faculté prévue à l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail. Elle a donc l'honneur d'exposer les points ci-dessous relatifs à la loi n° 264 du 29 avril 1949, qui règle la matière concernant le placement et l'assistance des chômeurs involontaires (Note_4), conformément aux principes énoncés dans la convention internationale n° 88. On sait que cette convention sur l'organisation des services de l'emploi a été ratifiée par la loi n° 1089 du 30 juillet 1952 et publiée au journal officiel n° 195 du 23 août 1952.
Afin que cet exposé soit plus compréhensible, il convient de préciser tout d'abord que la Confédération générale de l'agriculture italienne (qui n'est pas dotée de reconnaissance juridique faute d'un régime syndical discipliné par la loi) est toutefois reconnue par le gouvernement et par d'autres institutions publiques comme étant l'organisation des employeurs agricoles la plus-représentative, celle qui défend leurs intérêts sur le plan matériel et moral. Voilà pourquoi, ses membres font partie de commissions, de comités, de conseils, etc., où l'on discute de problèmes présentant un intérêt général pour le pays: problèmes interprofessionnels, problèmes de catégorie.
De même, des représentants désignés par la confédération font partie des commissions qui s'occupent du placement à tous les échelons, des commissions pour les cotisations de sécurité sociale, des comités chargés de la programmation économique, des comités s'occupant d'aspects particuliers du placement, des conseils qui dirigent la gestion d'organismes tels que l'Institut national d'assurance-invalidité et vieillesse, l'Institut national d'assurance-maladie, l'Institut national des accidents du travail; ils font partie également de conseils et d'organismes de consultation des chambres et du gouvernement, tels que le Conseil national de l'économie et du travail, etc.
La Confédération générale de l'agriculture italienne, dans l'intérêt de ses propres associés, s& voit dans l'obligation d'attirer l'attention du Bureau international du Travail sur la contradiction patente existant en matière de représentation entre la convention internationale et la loi italienne devrait s'y conformer.
On sait que l'article 4.3 de la convention n° 88 établit que le nombre des représentants désignés au sein des commissions chargées du placement doit être le même pour les employeurs et les travailleurs. Il convient de rappeler que, lorsque le texte fut discuté à San Francisco, un amendement présenté par le groupe des travailleurs fut rejeté: il tendait à modifier le paragraphe 3 de l'article 4 dans le sens que le nombre des représentants des travailleurs devait être « au moins égal à celui des employeurs ». Le principe de la parité avait donc été considéré, dès cette époque, comme une question' répondant à l'intérêt général et donc des travailleurs eux-mêmes.
La loi italienne a, par contre, prévu une représentation de huit travailleurs et de quatre employeurs au sein de la commission agissant à l'échelon national, de sept travailleurs et de quatre employeurs au sein des commissions provinciales, de sept travailleurs et de trois employeurs au sein des commissions municipales. Dans ces conditions, il est évident que l'on ne réalise plus sur le plan des décisions cet équilibre que seul le système paritaire de représentation peut garantir et que se détermine une situation de suprématie qui nuit aux intérêts des employeurs.
Ces derniers se sont plaints de cette anomalie lors de la 39e session de la Conférence internationale du Travail. A rencontre des thèses soutenues par le représentant du gouvernement qui affirmait que le législateur italien n'avait pas écarté le principe de la partie établi par la convention mais lui lavait donné une application plus large sur le plan social en accordant une plus grande place au problème de la défense des travailleurs, et étant donné que le paragraphe 8 de l'article 19 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail avait été cité à l'appui, le représentant des employeurs italiens avait déclaré que:
a) 1e fonctionnement du service de placement ne peut être vu sous l'angle d'un intérêt plus ou moins grand des travailleurs ou des employeurs, mais sous celui de l'intérêt du travail et de la production, tant sur le plan d'un emploi plus vaste de la main-d'oeuvre que sur celui d'un emploi plus adapté aux exigences techniques;
b) l'affirmation selon laquelle une composition numérique différente des deux représentations serait plus « sociale » nuit au principe de la partie et de l'équité;
c) l'affirmation selon laquelle on obtient la parité en incluant d'autres représentations (artisans, paysans cultivateurs, dirigeants d'exploitations, etc.) peut être valable d'un point de vue formel mais ne l'est pas en réalité, étant donné que ces catégories ne sont pas assimilables et que leurs positions au sujet du placement ne sont pas identiques.
La commission d'experts ayant constaté que le principe de la parité de représentation n'avait pas trouvé application dans le cadre des lois régissant la matière, à la fin du débat au sein de la « Commission chargée de l'application des conventions et des recommandations », le voeu suivant fut émis : « il sera possible de prendre des arrangements d'un commun accord et d'une manière conforme aux dispositions de la convention ». Mais aucun accord — qui devait dépendre d'une initiative éventuelle du gouvernement — n'est intervenu et ce dernier, maintenant le statu quo, a exposé dans un mémoire présenté à la 40e session et dans une intervention d'un de ses représentants les raisons 'qu'il avait fait valoir au cours de l'année précédente, en 1956, pour défendre son point de vue.
Lors de la 42e session de la Conférence internationale du Travail, la convention fit de nouveau l'objet de discussions. Etant donné la contradiction existant entre l'instrument international et la législation nationale en matière de représentation paritaire, la commission d'experts, tout en maintenant son jugement sur le fait qu'il n'y avait pas concordance entre la loi et la convention, exprimait de nouveau — et d'une manière plus formelle — le voeu déjà formulé dans la session précédente: à savoir que l'on devait parvenir à « des arrangements d'un commun accord et d'une manière conforme aux dispositions de la convention ».
Dans le nouveau rapport qu'elle présenta à la session de 1958, la commission insistait sur la recherche d'un accord direct entre les parties intéressées; le gouvernement italien ayant déclaré, dans ses précisions écrites, qu'il « était disposé à examiner les modifications suggérées par la commission d'experts à condition que les parties intéressées y consentent d'un commun accord », le délégué italien des employeurs déclarait qu'il acceptait la proposition des experts et qu'il comptait sur le gouvernement — partie directement en cause — pour la convocation des organisations intéressées.
Les procès-verbaux de la 43e session, de la Conférence (1959) rapportent la réponse définitive au gouvernement italien au sujet du service de placement. Sans même essayer d'arriver à l'accord dont il avait été question entre les organisations intéressées, le gouvernement se borne à constater que cet accord n'existe pas, mais déclare toutefois qu'il ne perdra pas de vue la question afin d'y trouver une solution. Lors de la 44e session de la Conférence (1960), le gouvernement italien a informé encore une fois que l'invitation adressée aux organisations des employeurs et des travailleurs en vue d'établir une entente n'a pas été accueillie par suite de l'opposition des organisations syndicales des travailleurs dont l'attitude correspond à celle qu'a eue le groupe des travailleurs participant à la Conférence.
Dans les rapports présentés sur les bases des énoncés de l'article 22 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, on trouve, là où il est question de l'application de la convention n° 88, tous les motifs que nous avons exposés jusqu'ici. Parmi ces motifs, deux, selon nous, méritent une attention particulière. Le premier est celui que l'on retrouve dans le rapport relatif à la période 1er juillet 1956-30 juin 1957 et qui affirme: «Dans l'état actuel des choses, il ne semble pas possible de pouvoir adopter des mesures d'accord avec les organisations des travailleurs et des employeurs en vue d'une modification de la composition de la commission en question. L'opposition ferme et décidée des travailleurs empêche de parvenir à un accord quelconque à ce sujet. » On trouve l'autre point dans les derniers rapports: il fait état de l'intention du gouvernement italien de résoudre le problème encore à l'étude, dans le cadre de la réforme de la discipline législative actuelle concernant le placement de la main-d'oeuvre.
Au sujet du premier point, on ne peut s'empêcher de relever que, vu l'impossibilité d'arriver à un accord entre les organisations des employeurs et des travailleurs, le gouvernement aurait dû prendre des initiatives sur le plan législatif, initiatives tendant à apporter des corrections à la loi n° 264.
Quant au deuxième motif, il faut souligner que les réformes en voie de réalisation n'améliorent pas la situation, mais elles l'aggravent.
Il convient ici de rapporter ce que nous a dit, dans une lettre (N/67/9345 du 15 septembre 1969), le ministre du Travail et de la Sécurité sociale, au sujet des commissions municipales de placement.
En ce qui concerne, enfin, la contradiction entre le contenu de l'article 26 de la loi n° 264 et le principe de la parité de représentation établi par la convention n° 88 de TOIT, il convient d'observer qu'il s'agit d'une condition de plus grande faveur accordée aux travailleurs par le gouvernement italien et que cette condition ne peut être supprimée par suite de la ratification d'une convention internationale, et ce conformément aux principes de l'article 19, point 8, de la Constitution de l'OIT. Conformément à cet article, en effet, la ratification d'une convention de la part d'un pays Membre ne peut en aucun cas comporter de dérogation à une norme interne qui assure aux travailleurs des conditions plus favorables que celles qui sont prévues par la convention elle-même.
Cela dit, on estime toutefois que le problème d'une modification législative éventuelle des normes examinées pourra être résolu dans le contexte plus ample de la réforme générale qui réglera le placement de la main-d'oeuvre, réforme que les services compétents de ce ministère étudient avec attention depuis un certain temps.
Sur la base des communications du gouvernement italien, à la Conférence et de ce qui a été écrit à la confédération, on pouvait s'attendre à ce que le gouvernement essaie de remédier à un état de fait non équitable déterminé par la loi n° 264 de l'année 1949. Mais tout ce qui s'est produit depuis la fin de l'année 1969 jusqu'au début de 1970 porte à douter fortement de cette bonne intention et à penser que, loin de modifier la situation actuelle, le gouvernement l'empirera ultérieurement sur le plan des intérêts des employeurs et dans un sens contraire à leurs expectatives. Cette hypothèse est fondée sur les éléments suivants:
1) par la loi du 27 décembre 1969, n° 52, promulguée par la région sicilienne, les commissions communales de placement (art. 6) ont été constituées de la sorte: cinq représentants des travailleurs et trois représentants des employeurs, dont un représentant des paysans cultivateurs. Ce même article 6 prévoit la constitution de commissions dans les bourgs et les fractions communales, formées de cinq représentants des travailleurs et de trois représentants des employeurs. L'article 13 de cette même loi prévoit la constitution de commissions régionales formées de sept représentants des travailleurs et de quatre représentants des employeurs, dont un représentant des paysans cultivateurs.
La lecture de cette loi régionale fait apparaître clairement l'intention du législateur de soustraire aux services de l'administration publique, et plus précisément aux services de placement confiés à l'assessorat régional du travail, tous les pouvoirs et toutes les facultés que les précédentes législations nationale et régionale leur confiaient. Les fonctions publiques du placement de la main-d'oeuvre sont, aux termes de la loi n° 52/56, exclusivement ou presque exclusivement de la compétence des commissions municipales.
C'est ainsi que la caractéristique de fonction publique, que l'article 7 de la loi n° 264 de l'année 1949 reconnaît au placement, est annulée par la loi régionale;
2) un projet de loi, approuvé par le Sénat lors de sa séance du 11 décembre 1969 et dont la Chambre des députés a été saisie (Note_5), concerne les « normes de tutelle de la liberté et de la dignité des travailleurs, de la liberté syndicale et de l'activité syndicale dans les lieux de travail et les normes du placement». Ce projet de loi déclare substantiellement que les commissions communales de placement maintiennent la composition prévue par la loi n° 264 de l'année 1949 (autrement dit sept représentants des travailleurs et trois représentants des employeurs), mais il confère à ces commissions des tâches qui annulent la caractéristique de fonction publique du placement donc la gestion passe des services de l'administration publique aux commissions communales nommé ci-dessus;
3) par décret-loi du 3 février 1970, n° 7 (Note_6), publié au journal officiel de la République n° 29 du 3 février 1970, une nouvelle réglementation du placement dans le secteur agricole a été préparé.
A ce sujet le décret institue:
a) des commissions régionales (art. 2) formées de onze représentants des travailleurs, de quatre représentants des employeurs et d'un représentant des paysans cultivateurs;
b) des commissions provinciales (art. 4) formées de dix représentants des travailleurs, de quatre représentants des employeurs et d'un représentant des paysans cultivateurs;
c) des commissions locales (art. 6) formées de cinq représentants des travailleurs, de deux représentants des employeurs et d'un représentant des paysans cultivateurs. Les fonctions de ces commissions ne sont plus consultatives mais délibératives et elles dénaturent, elles aussi, le caractère essentiel de fonction publique que le législateur a entendu conférer au placement en vue de placer à une distance égale les intérêts des parties sociales au profit de l'intérêt supérieur du travail et de la production.
Les faits que nous avons cités aux points 1, 2 et 3 sont en contradiction avec ce qui devrait être une intention réelle et ferme du gouvernement italien de conformer la législation du pays aux modèles fixés par la norme internationale en matière de parité de représentation. C'est pourquoi la confédération, se servant des facultés que lui confère la norme contenue dans l'article 24 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, fait appel contre l'action du gouvernement et invite formellement le Bureau international du Travail à saisir encore une fois de la question le Conseil d'administration lors de sa prochaine séance.
Il convient de souligner que le décret-loi cité au point 3 ci-dessus devra, soixante jours après sa publication (3 février), être transformé par le parlement en une loi effective. Nous nous permettons donc de suggérer d'intervenir à temps, avant que le décret ne puisse être appliqué et que, par voie de conséquence, il devienne plus difficile de remettre en vigueur le droit établi par les principes internationaux, contraignant pour l'Etat italien qui a fait siennes ces normes par un acte formel de ratification de son parlement.
La Confédération de l'agriculture est à la disposition du Bureau international du Travail pour tous les compléments d'information nécessaires. Elle espère que le BIT pourra mener une action en vue de convaincre le gouvernement italien de respecter un principe qui est non seulement une norme de conduite nationale et internationale, mais surtout qui relève du bon sens.
Texte de la réponse.
14. Les observations présentées par le gouvernement italien en réponse à la réclamation ont formulées dans les termes suivants :
Dans sa réclamation présentée à VOIT sur la prétendue « non-conformité » des dispositions en vigueur en Italie à l'échelle nationale et à celle de la région sicilienne en matière de placement delà main-d'oeuvre (loi n° 264 de 1949, loi n° 7 de 1970 et loi n° 52 de 1969) avec la convention n° 88 sur le service de l'emploi, la Confédération de l'agriculture (Confagricoltura) a fait valoir les points suivants:
a) le nombre des représentants syndicaux des employeurs au sein des différentes commissions qui exercent leur activité dans ce secteur est inférieur au nombre des représentants syndicaux des travailleurs, alors que l'article 4 de la convention n° 88 prévoit que des accords particuliers soient atteints par l'intermédiaire de commissions consultatives en vue d'assurer la coopération entre les représentants des employeurs et ceux des travailleurs pour l'organisation et le fonctionnement du service de l'emploi, ainsi que pour son développement. La convention n° 88 prévoit également que les représentants des employeurs et ceux des travailleurs au sein de ces commissions figurent en nombre égal;
b) cette disparité de représentation porte atteinte au caractère même de fonction publique qui est reconnu au placement de la main-d'oeuvre.
A ce sujet, il convient de faire les observations suivantes:
Au point a).
Une nette distinction existe entre les commissions consultatives paritaires dont il est question à l'article 4 de la convention n° 88 et l'organisation interne italienne des services de l'emploi. L'article 2 de ladite convention prévoit en effet que le service de l'emploi soit assuré par un système de bureaux placés sous le contrôle d'une autorité nationale. De son côté, l'article 4, se référant aux commissions paritaires, souligne leur caractère consultatif et indique comme leur fonction uniquement celle d'assurer la coopération des représentants des employeurs et des travailleurs à l'organisation, au fonctionnement et au développement du service de l'emploi. Les commissions auxquelles se réfère la convention n° 88 sont conçues, partant, comme des organes extérieurs par rapport aux services de l'emploi eux-mêmes.
Cela étant, il semble évident que la convention n° 88 n'entend nullement empêcher que, dans l'organisation des services de l'emploi eux-mêmes, l'on tienne compte tout particulièrement des intérêts économiques et sociaux des bénéficiaires de l'activité des bureaux en question, ainsi que du poids que le système juridique attribue à ces intérêts dans ses prévisions générales.
C'est pour cette raison que l'on peut affirmer la conformité avec la convention même des systèmes de certains pays qui confient le placement de la main-d'oeuvre aux organisations syndicales des travailleurs elles-mêmes, soit directement, soit indirectement, par l'intermédiaire de clauses comme la union shop et la closed shop.
De tels systèmes représentent eux aussi des formes de réalisation de ce « service public » de l'emploi qui est prévu à l'article 1 de la convention n° 88 ; mais il est évident que, dans le cadre de ce service public, l'intérêt général pour les problèmes de l'occupation s'identifie entièrement avec l'intérêt des travailleurs, même sur le plan exécutif et opérationnel.
Pour en venir au système italien, le service de l'emploi est assuré chez nous par des bureaux centraux et régionaux du ministère du Travail.
C'est dans leur cadre et en tant qu'organes du service lui-même qu'agissent les commissions mentionnées aux articles 3, 4, 5 et 6 de la loi n° 7 de 1970 (Note_7) et aux (autres) articles 1, 6 et 13 de la loi de la région sicilienne n° 52 de 1969, dont la composition a fait l'objet de réclamations présentées à l'OIT par la Confédération de l'agriculture (Confagricoltura).
Les commissions mentionnées — répétons-le — font partie intégrante de l'organisation interne des bureaux de placement et ont les pouvoirs de décision qui vont bien au-delà d'un caractère exclusivement consultatif. Elles réalisent aussi une liaison appropriée avec les autres administrations publiques, ainsi qu'avec d'autres catégories économiques et sociales, d'après l'importance qui est attachée, dans le cas particulier, aux intérêts qu'elles représentent. C'est pourquoi sont appelés à participer à ces commissions non seulement des représentants des employeurs et des travailleurs, mais aussi des représentants des cadres d'entreprise, des artisans et des exploitants agricoles.
Il ressort de ce que l'on vient de dire que le système italien ne consiste pas seulement à assurer une coopération de l'extérieur des représentants des employeurs et des travailleurs au service de l'emploi: il intègre ces représentations, ainsi que celles de toutes les autres catégories intéressées, dans le service de l'emploi lui-même. Il est donc évident que l'exigence de coopération indiquée à l'article 4 de la convention n° 88 est automatiquement dépassée.
Dans son ensemble, donc, le système italien du service de l'emploi peut être considéré comme plus favorable pour les bénéficiaires de ce service, à savoir les travailleurs, que d'autres systèmes dans lesquels les travailleurs ne participent qu'à titre consultatif, suivant l'exigence minimale requise par la convention n° 88. Par conséquent, de ce point de vue, on doit reconnaître qu'à la lumière de l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution, aucun reproche ne saurait être fait au système italien.
On doit ajouter, d'autre part, que le fait que des représentants des employeurs fassent aussi partie de ce système intégré se révèle en fin de compte plus favorable aux employeurs eux-mêmes qu'un système où les employeurs n'auraient qu'une fonction purement consultative, même si c'était au sein d'un organe paritaire.
Il est à peine besoin d'ajouter que, dans ce cadre plus intégré et autrement conçu, l'exigence de créer en plus d'autres commissions de représentants des travailleurs et des employeurs, extérieures et purement consultatives et paritaires, ne saurait plus être requise.
Au point b).
Personne ne saurait nier que le placement de la main-d'oeuvre constitue en Italie une fonction publique. Ce caractère n'est certes pas démenti par la participation au service du placement de représentants qui n'appartiennent pas à l'administration publique considérée dans son sens le plus strict. Les commissions sont d'ailleurs présidées, à tous les niveaux, par un représentant du ministère du Travail.
Dans plusieurs secteurs de l'administration publique agissent des organes collégiaux auxquels participent des personnes extérieures à l'administration elle-même. Il ne s'agit pas toujours et seulement de personnes appelées à exercer ces activités à raison des intérêts qu'elles représentent: il y a de nombreux cas dans lesquels des personnes participent auxdits organes à titre purement individuel. Et pourtant, un tel fait et le nombre éventuel des personnes en question ne font certes pas perdre aux fonctions exercées par ces organes le caractère de « fonction publique ».
Pour ce qui concerne les commissions déjà mentionnées, prévues aux lois de 1949, de 1969 et de 1970, le caractère de service public des fonctions qu'elles exercent est confirmé par le fait que leurs actes sont des actes administratifs, pourvus des garanties de tels actes et soumis à leurs limites. Parmi ces limites figure notamment le fait que ces actes peuvent faire l'objet d'un recours par la voie hiérarchique et, lorsqu'ils deviennent définitifs, d'un recours à la justice administrative ou à la jus ordinaire, selon les cas.
C'est en conformité avec le principe constitutionnel d'après lequel la République italienne reconnaît à tous ses nationaux le droit au travail et contribue à la promotion des conditions qui permettront à ce droit de devenir effectif que le principe a été sanctionné suivant lequel la liaison entre les demandes et les offres d'emploi ne peut se faire que par l'intermédiaire des bureaux publics de placement. Le placement de la main-d'oeuvre ne saurait donc avoir plus manifestement un caractère public et obligatoire et l'on ne voit pas en quoi la structure interne des services auxquels le placement est confié pourrait affecter une telle constatation.
CHAPITRE 3
Structure actuelle du service italien de l'emploi
15. La législation qui fait l'objet de la réclamation comprend trois lois relatives au Service national de l'emploi (la loi n° 264 de 1949, la loi n° 83 de 1970, qui remplace le décret-loi n° 7 de 1970 dont il a été fait état dans la réclamation, et la loi n° 300 de 1970) et une loi de la région sicilienne concernant le service de l'emploi dans la région sicilienne (loi n° 52 de 1969 de la région sicilienne). L'aperçu ci-après de la structure actuelle du service de l'emploi instituée par la législation susmentionnée portera tout d'abord sur le système établi par la législation nationale ; le système régional en. vigueur en Sicile sera décrit ensuite séparément.
Service national de l'emploi.
16. Pour bien comprendre la structure du Service national de l'emploi, il est nécessaire de se reporter en premier lieu au décret législatif n° 381 du 15 avril 1948 (Note_8) portant réorganisation des cadres centraux et extérieurs du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. Aux termes dudit décret, les offices du travail et de l'emploi maximum (appelés ci-après « offices de l'emploi ») sont des organes extérieurs du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. Us sont établis dans chaque chef-lieu de province (offices provinciaux). L'office institué au chef-lieu de la région est l'office régional du travail et de l'emploi maximum ; il a pour mission de coordonner et de surveiller le travail des offices provinciaux de la région. Des sections des offices provinciaux peuvent être créées dans d'autres localités de la province; là où de telles sections n'existent pas, des correspondants ou des agents temporaires locaux peuvent être désignés. Les offices locaux du service de l'emploi seront donc désignés ci-après par le mot « sections » étant donné qu'ils constituent officiellement des sections des offices provinciaux.
17. Les commissions appelées à collaborer avec le ministère du Travail et de la Prévoyance sociale et avec les offices de l'emploi aux différents niveaux sont prévues par la loi n° 264/1949 portant dispositions en matière de placement des travailleurs en chômage involontaire et d'assistance auxdits travailleurs (telle qu'elle a été modifiée par la loi n° 586/1949 et la loi n° 300/1970) et par la loi n° 83 de 1970 (qui remplace le décret-loi n° 7 de 1970 mentionné dans la réclamation) établissant des règles en matière de placement et de dénombrement des travailleurs agricoles. La seconde de ces lois crée un système distinct de commissions de la main-d'oeuvre agricole, mais le placement des travailleurs agricoles continue d'incomber aux offices de l'emploi décrits ci-dessus. Il s'ensuit que deux commissions sont instituées désormais auprès de chaque office de l'emploi, l'une s'occupant de l'emploi non agricole et l'autre de l'emploi agricole. Dans chaque cas, les commissions établies aux différents niveaux exercent des fonctions exécutives et, dans certains cas, des fonctions consultatives également. Ce n'est qu'à l'échelon national qu'il existe une seule commission dont les fonctions sont exclusivement consultatives et englobent toutes les formes d'emploi.
18. Pour donner une image aussi claire que possible de la structure assez complexe du service italien de l'emploi, il convient de décrire tout d'abord la Commission centrale unique, puis les commissions d'emploi non agricole et les commissions d'emploi agricole.
Commission centrale pour le placement des travailleurs en chômage et l'assistance auxdits travailleurs, instituée auprès du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale.
Composition (loi n° 264/1949, art. 3) :
Représentants du gouvernement: 7
Représentants des travailleurs: 8
Représentants des employeurs : 4
Autres représentants (chefs d'entreprise, cultivateurs exploitants et artisans): 3
Représentant de l'Institut national de la prévoyance sociale: 1
Fonctions (loi n° 264/1949, art. 2):
Donner son avis sur:
i) l'organisation et le fonctionnement du service de placement en général ;
ii) les recours introduits contre les décisions prises par les offices provinciaux de l'emploi ;
iii) les mesures destinées à aider les chômeurs;
iv) la formation professionnelle des travailleurs ainsi que la réadaptation et la formation des travailleurs handicapés.
Commissions de placement des travailleurs non agricoles.
Commissions locales de placement.
19. Aux termes de l'article 33 de la loi n° 300/1970, des commissions de placement sont constituées obligatoirement sur demande des organisations syndicales de travailleurs les plus représentatives auprès des sections de zone, de commune et de fractions de commune des offices provinciaux du travail. Auparavant, c'est le ministre du Travail qui décidait de la création des commissions à l'échelon local sur la proposition de la commission provinciale (art. 26 de la loi n° 264/1949, telle qu'elle a été modifiée par la loi n° 586/1949).
Composition (loi n° 264/1949, art. 26, telle qu'elle a été modifiée par la loi n° 586/1949):
Représentant du gouvernement: 1
Représentants des travailleurs: 7
Représentants des employeurs: 3
Fonctions (loi n° 300/1970, art. 33):
Executives:
i) établir des listes de priorité fixant l'ordre dans lequel les sections de placement doivent
proposer, en vue de leur emploi, les travailleurs inscrits sur leur registre;
ii) autoriser le placement des travailleurs faisant l'objet d'une demande nominative d'engagement de main-d'oeuvre;
iii) déterminer de quelle manière du travail sera assuré par roulement aux travailleurs inscrits pour être placés comme ouvriers du bâtiment.
Recours (loi n° 300/1970, art. 33):
Les recours sont présentés au directeur de l'office provincial du travail. En outre, celui-ci peut annuler de son propre chef tout refus ou toute décision en matière de placement qui est contraire aux dispositions législatives en vigueur. Ses décisions peuvent faire l'objet d'un appel devant le ministre du Travail et de la Prévoyance sociale.
Commissions provinciales de placement.
20. Commissions provinciales de placement instituées auprès de chaque office provincial de l'emploi en vertu de l'article 25 de la loi n° 264/1949.
Composition (loi n° 264/1949, art. 25):
Représentants du gouvernement: 3
Représentants des travailleurs : 7
Représentants des employeurs: 4
Représentant des propriétaires exploitants: 1
Représentant de la Chambre de commerce, d'industrie et d'agriculture: 1
Fonctions (loi n° 264/1949, art. 25):
i) Executives : se prononcer sur la classification professionnelle et le transfert de travailleurs, les questions relatives aux demandes nominatives d'engagement de main-d'oeuvre et les recours contre les décisions des sections de placement, des correspondants et des agents temporaires.
ii) Consultatives: donner son avis sur les questions relatives au placement dans la province.
Recours (loi n° 264/1949, art. 25):
Les recours sont présentés au ministre du Travail et de la Prévoyance sociale qui doit consulter la Commission centrale avant de statuer.
Commissions de placement des travailleurs agricoles.
Commissions locales de la main-d'oeuvre agricole.
21. Commissions locales de la main-d'oeuvre agricole instituées par l'article 6 de la loi n° 83/1970 auprès de chaque office local de l'emploi (Note_9) dans la circonscription duquel résident au moins cinquante travailleurs inscrits sur les listes de travailleurs agricoles.
Composition (loi n° 83/1970, art. 6):
Représentant du gouvernement: 1
Représentants des travailleurs: 5
Représentants des employeurs (dont 1 représentant des propriétaires exploitants) : 3
Fonctions (loi n° 83/1970, art. 7, 8 (2), 9 (2) et 12):
Executives :
i) créer et organiser un système d'emploi par roulement;
ii) établir des listes de priorité fixant l'ordre dans lequel les offices de l'emploi doivent proposer, en vue de leur placement, les travailleurs inscrits sur leur registre;
iii) autoriser le placement de travailleurs faisant l'objet d'une demande nominative d'engagement de main-d'oeuvre;
iv) dresser les listes des travailleurs agricoles;
v) établir des prévisions en ce qui concerne les besoins locaux de main-d'oeuvre agricole.
Recours (loi n° 83/1970, art. 7,17 et 22) :
Les recours contre l'inscription ou la non-inscription sur les listes des travailleurs agricoles sont adressés à la Commission provinciale de la main-d'oeuvre agricole et, subséquemment, au ministre qui doit consulter la Commission centrale avant de se prononcer. Les recours contre les autres décisions sont présentés au directeur de l'office provincial de l'emploi, qui rend sa décision après avoir consulté la Commission provinciale de la main-d'oeuvre agricole. Les décisions définitives peuvent faire l'objet d'un appel devant la juridiction locale.
Commissions provinciales de la main-d'oeuvre agricole.
22. Commissions provinciales de la main-d'oeuvre agricole instituées auprès de chaque office provincial de placement par l'article 4 de la loi n° 83/1970.
Composition (loi n° 83/1970, art. 4):
Représentants du gouvernement: 4
Représentants des travailleurs: 10
Représentants des employeurs (dont 1 représentant des propriétaires exploitants): 5
Fonctions (loi n° 83/1970, art. 5 et 17):
Executives :
i) fixer les critères pour l'inscription des. demandeurs d'emploi sur des listes de placement des offices locaux de l'emploi;
ii) déterminer les zones dans lesquelles le placement sera effectué sur la base des listes de priorité et fixer les critères qui seront appliqués par les commissions locales de la main-d'oeuvre agricole lors de l'établissement de ces listes ;
iii) se prononcer en appel sur les décisions des commissions locales de la main-d'oeuvre agricole concernant l'inscription ou la non-inscription sur les listes des travailleurs agricoles.
Consultatives:
iv) soumettre des propositions aux commissions régionales de la main-d'oeuvre agricole au sujet des spécialisations pouvant faire l'objet de demandes nominatives d'engagement de main-d'oeuvre.
Commissions régionales de la main-d'oeuvre agricole.
23. Commissions régionales de la main-d'oeuvre agricole instituées auprès des offices régionaux de l'emploi par l'article 2 de la loi n° 83/1970.
Composition (loi n° 83/1970, art. 2) :
Représentants du gouvernement: 5
Représentants des travailleurs: 11
Représentants des employeurs (dont 2 représentants des propriétaires exploitants) : 5
Fonctions (loi n° 83/1970, art. 3):
Executives :
i) établir des prévisions en ce qui concerne les besoins régionaux de main-d'oeuvre;
ii) donner des instructions au sujet du placement et du dénombrement des travailleurs agricoles en vue d'une répartition équilibrée de l'offre de main-d'oeuvre agricole dans, la région ;
iii) déterminer les spécialisations pouvant faire l'objet de demandes nominatives d'engagement de main-d'oeuvre.
Consultatives :
iv) soumettre des propositions en ce qui concerne la formation professionnelle et la mobilité géographique dans la région;
v) soumettre à la Commission centrale des propositions sur des questions qui relèvent de sa compétence;
vi) donner des avis sur les questions posées par les offices de l'emploi.
Service de l'emploi dans la région sicilienne.
24. La loi n° 52 du 27 décembre 1969 de la région sicilienne modifie et complète notamment la loi n°264 de 1949 en abrogeant toutes les dispositions de celle-ci qui sont incompatibles avec ses prescriptions. Pour l'essentiel, la loi régionale maintient les offices provinciaux de l'emploi et leurs sections locales établies, créées par le décret législatif n° 381/1948, mais elle remplace les commissions provinciales et les commissions locales créées par la loi n° 264 de 1949 par un réseau régional de commissions coiffé par une commission consultative régionale. En outre, aux termes de ces dispositions, ce sont les commissions communales — instituées auprès des sections locales des offices provinciaux de l'emploi — qui sont chargées directement du placement.
Commissions communales.
25. Des commissions communales sont créées, dans chaque commune de la région auprès de la section locale de l'office provincial de l'emploi, par l'article 6 de la loi régionale n° 52 de 1969.
Composition (loi régionale n° 52/1969, art. 6):
Représentants des travailleurs: 5
Représentants des employeurs (dont 1 représentant des propriétaires exploitants) : 3
Fonctions (loi régionale n° 52/1969, art. 2, 3, 6, 8 et 9):
Executives :
i) placement des chômeurs par l'entremise de la section locale de l'office de l'emploi;
ii) établissement des listes de priorité fixant l'ordre dans lequel les travailleurs inscrits doivent être placés ;
iii) contrôle de l'application des conditions d'emploi et de la législation du travail.
Consultatives :
iv) en rapport avec les décisions des commissions provinciales de placement au sujet de la classification professionnelle des travailleurs et des demandes nominatives d'engagement de main-d'oeuvre;
v) en rapport avec les programmes d'expansion de l'emploi et la formation professionnelle.
Recours (loi régionale n° 52/1969, art. 3 (dernier paragraphe) et 5):
Les recours contre les décisions relatives à l'inscription de travailleurs sur les listes de placement, à l'ordre de priorité et au placement, sont présentés à la commission provinciale. Les décisions de celle-ci peuvent faire l'objet d'un appel devant l'assesseur régional pour le travail et la coopération qui doit consulter la Commission régionale de placement avant de statuer.
Commissions de placement des travailleurs agricoles.
26. Des commissions de placement des travailleurs agricoles peuvent être constituées dans des fractions de commune ou dans des villages sur la proposition de l'office provincial de l'emploi (loi régionale n° 52/1969, art. 6, deuxième paragraphe) (Note_10).
Composition (loi régionale n° 52/1969, art. 6, cinquième paragraphe):
Représentants des travailleurs agricoles : 5
Représentants des employeurs de l'agriculture (dont 1 représentant des propriétaires exploitants) : 3
Fonctions: Les mêmes que celles des commissions communales de placement.
Recours : Comme dans le cas des commissions communales de placement.
Commissions provinciales.
27. Des commissions provinciales, telles que celles qui sont prévues au niveau national par l'article 25 de la loi n° 264/1949, sont désignées dans la région sicilienne par l'assesseur régional pour le travail et la coopération, en vertu de l'article 5 de la loi régionale n° 2 du 23 janvier 1957.
Composition (loi n° 264/1949, art. 25) :
Représentants du gouvernement: 3
Représentants des travailleurs: 7
Représentants des employeurs : 4
Représentant des propriétaires exploitants : 1
Représentant de la Chambre de commerce, d'industrie et d'agriculture: 1
Fonctions (loi régionale n° 52/1969, art. 5):
Executives :
i) se prononcer sur la classification professionnelle des travailleurs ;
ii)se prononcer sur les contestations relatives aux demandes nominatives d'engagement de main-d'oeuvre;
iii) se prononcer sur les recours contre les décisions des commissions communales de placement.
Recours (loi régionale n° 52/1969, art. 5):
Les recours sont présentés à l'assesseur régional pour le travail et la coopération.
Commission régionale de placement et de l’emploi maximum.
28. Une commission régionale du placement et de l'emploi maximum présidée par l'assesseur régional pour le travail et la coopération est instituée en vertu de l'article 13 de la loi régionale n° 52/1969.
Composition (loi régionale n° 52/1969, art. 13):
Représentants du gouvernement: 4
Représentants des travailleurs : 7
Représentants des employeurs (dont 1 représentant des propriétaires exploitants) : 4
Fonctions (loi régionale n° 52/1969, art. 13) :
Consultatives en ce qui concerne :
i) les recours contre les décisions des commissions provinciales ;
ii) le placement des personnes physiquement handicapées;
iii) les programmes d'expansion de l'emploi et de formation professionnelle;
iv) les questions d'organisation, les questions techniques et les questions administratives.
Résumé.
29. Il ressort de cette analyse de la législation relative au service de l'emploi en vigueur.en Italie qu'il existe dans ce pays une commission consultative nationale, à savoir la Commission centrale pour le placement des travailleurs en chômage et l'assistance auxdits travailleurs, instituée auprès du ministère du Travail et de la Prévoyance sociale. Dans la région sicilienne, il existe également une commission consultative régionale, là Commission régionale pour le placement et l'emploi maximum. Aux autres niveaux — c'est-à-dire aux échelons provincial et local et, dans le cas de l'agriculture, à l'échelon régional également —, les commissions du service de l'emploi sont chargées de fonctions executives, auxquelles s'ajoutent parfois des fonctions consultatives. Ainsi, les commissions locales de placement, les commissions locales de la main-d'oeuvre agricole et les commissions provinciales siciliennes exercent des fonctions exclusivement executives, alors que les commissions provinciales de placement, les commissions provinciales de la main-d'oeuvre agricole, les commissions régionales de la main-d'oeuvre agricole et les commissions communales siciliennes assument à la fois des fonctions executives et des fonctions consultatives.
30. Il apparaît également que, dans toutes ces commissions, les travailleurs ont un plus grand nombre de représentants que les employeurs. Dans certains cas (commissions locales de placement, commissions locales, provinciales et régionales de la main-d'oeuvre agricole, commissions communales siciliennes), ils ont même la majorité absolue. Dans deux cas (c'est-à-dire au sein de la Commission centrale et des commissions provinciales de placement instituées en Sicile et ailleurs), les membres de ces organismes comprennent des représentant d'autres groupes d'intérêts (tels que des chefs d'entreprise, des artisans et des propriétaires exploitants), dont le gouvernement italien a déclaré dans le passé qu'ils devaient être assimilés aux employeurs (Note_11). La majorité des travailleurs serait réduite ainsi à un membre.
31. Il n'est peut-être pas sans intérêt de mentionner les faits antérieurs qui ont conduit l'introduction du service de l'emploi sous sa forme actuelle en vertu de la loi n° 264 de 1949. A l'origine, c'est-à-dire à partir de 1918, il existait un système national de bureaux de placement comprenant des commissions paritaires instituées auprès de chaque bureau. En 1928, sous le gouvernement fasciste, il fut décidé que les bureaux de placement auraient leur siège auprès des syndicats de travailleurs et que la coordination de leurs activités incomberait au ministère des Corporations. A la suite de la suppression de l'organisation syndicale fasciste en 1943, le gouvernement militaire allié établit un système provisoire de bureaux de placement (Note_12) qui a été remplacé pas le système actuel en 1949 dans des circonstances que le membre travailleur italien de la commission de la Conférence a exposées dans les termes suivants en 1958 :
A l'origine, le service de l'emploi était dirigé par les syndicats. Cependant, à la suite de la disparition d'un mouvement syndical unique, le gouvernement a estimé qu'il devait assumer la responsabilité de ce service afin de garantir qu'il soit à la disposition, de tous les travailleurs d'une "manière impartiale. Les syndicats ont accepté de renoncer à leurs anciens droits, mais il a été entendu qu'ils participeraient au fonctionnement du nouveau service par le moyen de divers comités consultatifs. (Note_13)
CHAPITRE 4
Données relatives à l'application de l'article 4 de la convention (n° 88) sur le service de l'emploi, 1948
A. Travaux préparatoires ayant abouti à l'adoption de la convention (n° 88) sur le service de l'emploi.
32. L'origine des services de l'emploi, tels qu'on les connaît aujourd'hui, remonte au XIXe siècle, époque où se développèrent des services de l'emploi distincts gérés, respectivement, par des syndicats et des associations d'employeurs (Note_14). Ces services distincts furent progressivement remplacés par des services municipaux ou bipartites au fonctionnement desquels les employeurs et les travailleurs collaboraient sur un pied d'égalité.
33. La mesure dans laquelle l'idée de collaboration paritaire a été généralement admise ressort d'une étude sur la législation et la pratique nationales relatives à l'organisation du service de l'emploi, entreprise par le Bureau international du Travail en 1946, comme première étape de la procédure qui a conduit à l'adoption d'instruments internationaux en ce domaine. Le rapport préparé par le Bureau sur la base de cette étude concluait que, « dans la pratique nationale..., les commissions » constituées pour faciliter, à tous les échelons du fonctionnement du service de l'emploi, la collaboration de celui-ci avec des organisations d'employeurs et de travailleurs « comprennent presque invariablement une représentation égale des organisations professionnelles » (Note_15).
34. Sur la base de ce rapport du Bureau, un questionnaire envoyé aux gouvernements comprenait une question sur la constitution de commissions consultatives. La plupart des gouvernements qui ont répondu au questionnaire ont été d'avis qu'il conviendrait de nommer des commissions consultatives composées en nombre égal de représentants des employeurs et des travailleurs (Note_16). Sur la base de ces réponses, le Bureau a formulé des projets de conclusions pour une convention concernant l'organisation du service de l'emploi. Le paragraphe relatif aux commissions consultatives était conçu-dans les termes suivants:
5. (1) Pour obtenir la pleine coopération des représentants des employeurs et des travailleurs à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi, il convient de prévoir des commissions consultatives, qui:
a) seront instituées à l'échelon national et, dans la mesure du possible, à l'échelon régional et à l'échelon local;
b) comprendront un nombre égal de représentants des employeurs et des travailleurs, ainsi que des représentants de tous autres groupes dont il peut être utile de s'assurer le concours, compte tenu des conditions nationales et locales.
(2) II doit entrer dans les fonctions générales de ces commissions de fournir des conseils sur le fonctionnement du service comme sur la politique de l'emploi (Note_17).
35. A la 30e session de la Conférence internationale du Travail, au cours de la discussion de ce point par la Commission de l'organisation des services de l'emploi, le membre gouvernemental irlandais proposa un projet d'amendement qui prévoyait simplement que « des arrangements appropriés doivent être pris en vue de la consultation ou de la coopération des représentants des employeurs et des travailleurs à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi ». Les membres employeurs demandèrent alors avec insistance que le texte prévoie un « nombre égal de représentants des organisations d'employeurs et de travailleurs », et le membre gouvernemental du Royaume-Uni proposa de mentionner spécifiquement les commissions consultatives comme l'instrument de cette coopération des travailleurs et des employeurs. Les membres travailleurs acceptèrent ces deux additions au projet d'amendement du membre gouvernemental irlandais, tout en affirmant leur préférence pour le texte original du Bureau (Note_18).
36. A la suite de ce débat, le Bureau prépara un projet de texte pour l'article 4 de la convention, dont la teneur correspondait en substance au texte qui a été finalement adopté. En expliquant pourquoi le texte prévoyait des commissions consultatives comme moyen de réaliser la coopération des représentants des employeurs et des travailleurs, le Bureau relevait ce qui suit:
La Conférence a reconnu que les commissions consultatives devraient être expressément mentionnées comme le moyen d'assurer la coopération des représentants des employeurs et des travailleurs ; elle a craint qu'en l'absence d'une telle précision la porte ne reste ouverte à des arrangements qui ne garantiraient pas la pleine participation des représentants patronaux et ouvriers à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi (Note_19).
37. L'importance du principe de la coopération des employeurs et des travailleurs à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi a été soulignée par des membres de tous les groupes à la 30e session de la Conférence (Note_20) et le but de cette coopération, en tant qu'un des principes fondamentaux de l'organisation d'un service public de l'emploi, a été exposé dans les termes suivants par le rapporteur de la Commission de l'organisation du service de l'emploi lors de la déclaration qu'il a faite en séance plénière de la Conférence :
... La nécessité d'éviter au service de l'emploi la stérilité trop fréquente d'un régime purement bureaucratique et, au contraire, de le féconder par la coopération en nombre égal de représentants des organisations vivantes de chefs d'entreprise et de travailleurs, coopération qui assure la neutralité générale du service dans les éventualités difficiles (Note_21).
Le rapporteur de la commission a précisé plus loin :
... La commission s'est montrée unanime quant à la nécessité, pour le service de l'emploi, d'observer le principe de la neutralité. Mais il a semblé à la commission que ce principe devait être introduit dans la convention par l'intervention des commissions consultatives qui, composées en nombre égal de représentants des organisations d'employeurs et de représentants d'organisations de travailleurs, peuvent et doivent à chaque instant veiller à ce que la neutralité des opérations du service de l'emploi soit assurée (Note_22).
38. La commission a inséré dans le projet de recommandation qui était destiné à compléter la convention un certain nombre de points dont l'observation devrait permettre l'application du principe de la neutralité. Le paragraphe pertinent de la recommandation libellé comme suit :
12. Le service de l'emploi devrait:
a) observer une stricte neutralité lorsqu'il s'agit d'emplois disponibles dans un établissement où existe un conflit du travail affectant ces emplois;
b) s'abstenir de diriger les travailleurs vers des emplois qui comportent des salaires ou d'autres conditions de travail inférieurs aux normes fixées par la législation, les conventions collectives ou la pratique;
c) en dirigeant les travailleurs vers des emplois, s'abstenir d'appliquer lui-même aux demandeurs d'emploi des mesures discriminatoires fondées sur des considérations de race, de couleur, de sexe ou de croyance (Note 23).
39. A la 31e session de la Conférence, la Commission de l'organisation du service de l'emploi a déclaré, dans son rapport sur la deuxième discussion, que, selon le texte prévu :
... chaque pays déterminera sa propre politique en matière de direction des travailleurs dans de tels cas, mais que les représentants des employeurs et des travailleurs seront consultés avant que des décisions soient prises (Note_24).
40. La question de l'égalité de la représentation a été soulevée une nouvelle fois par les membres travailleurs au cours de la deuxième discussion du projet de convention; ils ont proposé un projet d'amendement qui prévoyait que :
le nombre des représentants des travailleurs sera au moins égal à celui des représentants des employeurs (Note_25).
Cet amendement avait pour but de sauvegarder la position existant dans les pays où les travailleurs avaient une plus grande représentation que les employeurs. Les membres employeurs s'y opposèrent en faisant valoir l'importance du principe de la représentation égale dans un service qui, si on voulait qu'il accomplît sa tâche, devait être utilisé effectivement par les deux parties. L'amendement fut soutenu par deux membres gouvernementaux et combattu par cinq membres gouvernementaux; il fut finalement repoussé par quarante-deux voix contre vingt-cinq.
B. Examen, par les organes réguliers de contrôle, de l'application par l'Italie de l'article 4 de la convention (n° 88) sur le service de l'emploi, 1948, ainsi que d'autres affaires connexes.
La présente affaire.
41. On rappellera que, conformément à l'article 22 de la Constitution de l'OIT, les gouvernements sont tenus de présenter annuellement des rapports sur l'application des conventions ratifiées, et que leurs rapports sont examinés successivement par la Commission d'experts pour l'application des conventions et des recommandations et par la Commission de l'application des conventions et des recommandations de la Conférence.
42. Dans le premier rapport présenté en 1954 sur l'application de la convention n° 88, le gouvernement italien a mentionné les commissions établies aux termes de la loi n° 264 de 1949 et déclaré que les employeurs et les travailleurs y étaient représentés en nombre égal. Toutefois, la commission d'experts a relevé, dans une observation faite en 1955, que ladite loi dispose que les organisations de travailleurs doivent avoir une plus large représentation que les employeurs. En réponse, le gouvernement a déclaré à la commission de la Conférence en 1955 qu'on avait pensé qu'il était nécessaire d'assurer aux travailleurs une plus large représentation dans les commissions du service de l'emploi, étant donné qu'ils sont intéressés au premier chef à toutes les questions concernant le placement et l'emploi. Dans ses rapports
ultérieurs et dans ses déclarations à la commission de la Conférence, le gouvernement a fait valoir, en premier lieu, que certains groupes représentés dans ces commissions (chefs d'entreprise, artisans et cultivateurs exploitants) devaient être assimilés aux employeurs et, en second lieu, que toute modification du système actuel serait contraire à l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution de l'OIT.
43. La position adoptée par la commission d'experts en relation avec l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution fait l'objet d'un examen détaillé au chapitre 5 ci-dessous. Ayant décidé, pour les raisons exposées au chapitre 5, de ne pas invoquer ces dispositions constitutionnelles, la commission d'experts a exposé, de manière assez détaillée, sa position — fondée exclusivement sur les dispositions de la convention — dans son observation de 1958, qui est rédigée dans les termes suivants:
1. Il ressort avec évidence des termes de l'article 6, paragraphe a), que l'objectif essentiel du service prévu par la convention est d'« aider les travailleurs à trouver un emploi convenable et les employeurs à recruter des travailleurs qui conviennent aux besoins des entreprises », c'est-à-dire de venir en aide aux deux parties en présence sur le marché de l'emploi.
2. Afin d'assurer la collaboration des parties intéressées au fonctionnement du service de l'emploi, la convention prévoit, en ses articles 4 et 5, l'institution de commissions consultatives composées de représentants desdites parties.
3. Etant donné que la représentation inégale des parties au sein des commissions serait de nature à compromettre le fonctionnement de ces organismes, la convention prévoit la représentation en nombre égal, disposition qui se retrouve en diverses autres conventions.
4. L'application pratique, en Italie, du principe de l'égalité de représentation semble dépendre essentiellement de la définition des employeurs devant être représentés dans les commissions.
5. La convention ne contient aucune disposition en la matière, mais il est manifestement impossible de donner effet à ses articles 4 et 5, à moins que les deux parties intéressées ne s'entendent entre elles sur cette définition.
La commission ne peut donc que conclure que le fonctionnement efficace des commissions consultatives, et, par voie de conséquence, celui du service de remploi qu'elles ont pour mission de conseiller, ne pourra pas être assuré par l'exposé d'opinions théoriques de la commission, mais uniquement par un arrangement d'ordre pratique conclu entre les parties en cause. La commission espère de ce fait que le gouvernement sera en mesure, sur la base d'un tel arrangement, d'examiner la possibilité de modifier la loi n° 264 de 1949, de façon à donner effet aux articles 4 et 5 de la convention, dans leur esprit comme dans leur lettre.
44. Depuis lors, la commission d'experts a continué de demander avec insistance au gouvernement italien, dans les observations qu'elle a présentées en 1959, 1960, 1962, 1964, 1966 et 1968, de prendre les mesures nécessaires pour instaurer l'égalité de représentation dans les commissions du service de l'emploi, si possible d'accord avec les parties intéressées. En 1970, la commission d'experts a décidé de surseoir à l'étude du cas dans l'attente de l'examen de la réclamation.
Autres affaires.
45. La convention n° 88 a été ratifiée par cinquante-deux Etats Membres. Dans la plupart des cas, la Commission d'experts n'a pas été appelée à examiner la question de l'égalité de la représentation du fait que des dispositions nationales prévoyaient que les employeurs et les travailleurs devaient être représentés en nombre égal au sein des commissions du service de l'emploi.
46. Elle a cependant examiné cette question d'une façon assez détaillée lorsque la représentation n'était pas égale ou lorsque le pays intéressé n'avait pas fourni des informations complètes sur la représentation des employeurs et des travailleurs au sein des commissions. Outre celui de l'Italie, la commission a examiné un cas dans lequel les représentants des employeurs étaient plus nombreux que ceux des travailleurs, un cas dans lequel le gouvernement avait la faculté de désigner les représentants en nombre inégal et plusieurs cas dans lesquels le gouvernement avait omis de donner des renseignements sur le nombre des représentants des employeurs et des travailleurs. Dans tous ces cas, la commission d'experts a adressé des commentaires au gouvernement intéressé, de manière à ce que la règle de l'égalité de représentation soit strictement respectée. (Note_26)
Commissions dotées de pouvoirs exécutifs.
47. En plus de l'Italie, il existe un certain nombre de pays ayant ratifié la convention n° 88 où les employeurs et les travailleurs sont représentés non dans des commissions consultatives, mais dans des commissions qui exercent des fonctions executives et, par là même, font partie intégrante de la structure du service de l'emploi. Dans certains de ces pays, les employeurs et les travailleurs sont représentés dans des commissions qui sont chargées de diriger le service de l'emploi à tous les niveaux (République fédérale d'Allemagne, Israël, Norvège, Suède, Yougoslavie). Dans d'autres, ils sont représentés au sein d'un comité de direction national et de commissions consultatives régionales ou locales (Belgique, Grèce). Enfin, dans quelques-uns de ces pays, le service de l'emploi comprend une seule commission centrale dotée de pouvoirs exécutifs, où les employeurs et les travailleurs sont représentés (Luxembourg, Malte, Pérou).
48. Dans tous ces cas, les gouvernements ont déclaré que les commissions en question avaient été établies conformément à l'article 4 de la convention. La commission d'experts s'est montrée disposée à considérer qu'elles répondaient aux prescriptions de l'article 4, mais elle a tenu également à s'assurer que l'égalité de représentation prévue au paragraphe 3 dudit article était respectée. C'est la position qu'elle a adoptée dans le passé dans le cas de l'Italie, dès lors que le gouvernement lui-même a mentionné les commissions créées par la loi n° 264/1949 (c'est-à-dire la Commission centrale et les commissions provinciales et locales de placement), à propos de l'article 4. La commission d'experts n'a pas eu à examiner s'il y avait lieu d'insister sur l'égalité de représentation lorsqu'il s'agissait de commissions qui, selon les déclarations des gouvernements, ne sont pas visées par les dispositions de l'article 4 en raison des fonctions executives qu'elles exercent dans le cadre du service de l'emploi.
C. Autres dispositions comportant le principe de l’égalité de représentation.
49. La commission a estimé qu'il n'est pas sans intérêt, dans l'examen de la présente affaire, de rappeler que l'égalité de représentation des employeurs et des travailleurs n'est pas prescrite uniquement par la convention n° 88. Elle constitue évidemment un élément de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail, dont l'ensemble de la structure et des activités est fondé sur un tripartisme qui exige que les employeurs et les travailleurs soient représentés en nombre égal à tous les niveaux où des questions concernant le travail sont débattues et résolues. Cette égalité de représentation, sans prédominance des employeurs ou des travailleurs, est destinée à assurer un fonctionnement équilibré des divers organes constitués sur une base tripartite.
50. Il est aussi d'autres conventions qui prescrivent que les employeurs et les travailleurs doivent être représentés au sein des organismes créés en vertu de leurs dispositions. Si la première de ces conventions, la convention (n° 2) sur le chômage, 1919, prévoit simplement des « comités qui devront comprendre des représentants des patrons et des ouvriers », toutes celles qui ont été adoptées par la suite disposent que ces représentants doivent être désignés en nombre égal.
51. Aux termes de la convention (n° 9) sur le placement des marins, 1920, il sera constitué des comités composés d'un nombre égal de représentants des armateurs et des marins, qui seront consultés pour tout ce qui concerne le fonctionnement des offices de placement pour les marins.
52. Selon la convention (n° 26) sur les méthodes de fixation des salaires minima, 1928, les employeurs et les travailleurs intéressés devront participer à l'application des méthodes de fixation des salaires minima « sous la forme et dans la mesure qui pourront être déterminées par la législation nationale mais, dans tous les cas, en nombre égal et sur un pied d'égalité » (art. 3, paragr. 2 (2)). La recommandation (n° 30) sur les méthodes de fixation des salaires minima, 1928, qui complète la convention précitée, dispose ce qui suit:
Pour donner une plus grande autorité aux taux éventuellement fixés, il serait désirable d'accorder aux employeurs et travailleurs intéressés une participation directe et paritaire aux délibérations et aux décisions des organismes de fixation des salaires, par l'intermédiaire de représentants égaux en nombre ou ayant le même nombre de voix. Dans tous les cas, si une telle représentation est accordée à l'une des deux parties, l'autre partie devrait être représentée sur un pied d'égalité (partie II, paragr. (2) a)).
53. La convention (n° 99) sur les méthodes de fixation des salaires minima (agriculture), 1951, contient la disposition suivante:
Les employeurs et travailleurs intéressés devront participer à l'application des méthodes, ou être consultés, ou avoir le droit d'être entendus, sous la forme et dans la mesure qui pourront être déterminées par la législation nationale, mais dans tous les cas sur la base d'une égalité absolue » (art. 3, paragr. 3).
La recommandation (n° 89) sur les méthodes de fixation des salaires minima (agriculture), 1951, qui est destinée à compléter la convention susmentionnée, prévoit que:
Pour donner une plus grande autorité aux taux éventuellement fixés, dans les cas où les méthodes adoptées pour la fixation de salaires minima le rendent possible, il devrait être accordé aux employeurs et travailleurs intéressés une participation directe et paritaire au fonctionnement des organisations de fixation des salaires minima, par l'intermédiaire de représentants, égaux en nombre, ou ayant en tout cas le même nombre de voix (paragr. 4).
54. Enfin, la convention (n° 131) sur la fixation des salaires minima, 1970, dispose que:
Dans les cas appropriés, compte tenu de la nature des méthodes de fixation des salaires minima existantes, des dispositions seront également prises pour permettre que participent directement à leur application:
a) des représentants d'organisations d'employeurs et de travailleurs intéressées ou, en l'absence de telles organisations, des représentants des employeurs et des travailleurs intéressés, cette participation devant s'effectuer sur un pied d'égalité (art. 4, paragr. 3).
55. L'égalité de représentation est donc généralement exigée dans les cas où les conventions disposent que des représentants des employeurs et des travailleurs doivent faire partie d'organismes prévus en vertu de leurs dispositions.
CHAPITRE 5
Données relatives à l'argument des conditions plus favorables
A. Histoire de l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution de VOIT.
56. Dans sa forme actuelle, le paragraphe 8 de l'article 19 de la Constitution de l'Organisation internationale du Travail est une version amendée, adoptée en 1946, des paragraphes 10 et 11 de l'article 19 de la Constitution de 1919, dont la teneur était la suivante :
10. L'article ci-dessus sera interprété en conformité du principe suivant.
11. En aucun cas il ne sera demandé à aucun des Membres, comme conséquence de l'adoption par la Conférence d'une recommandation ou d'un projet de convention, de diminuer la protection déjà accordée par sa législation aux travailleurs dont il s'agit.
57. Cette disposition avait été insérée dans la Constitution parce que, lors des débats de la Commission de la législation internationale du travail désignée par la Conférence de la paix en 1919, le membre des Etats-Unis avait exprimé la crainte que l'adoption d'une convention ou d'une recommandation par la Conférence internationale du Travail puisse avoir pour effet d'obliger un Etat à restreindre la protection dont bénéficiaient déjà les travailleurs en vertu de sa législation. Elle avait pour objet de préciser que les normes internationales étaient destinées à assurer aux travailleurs des avantages minima et non pas maxima et qu'une convention ou une recommandation ne devait en aucun cas avoir pour conséquence de diminuer les avantages déjà acquis (Note_27).
58. La Constitution originale de l'OIT a été amendée en 1946; depuis lors, le paragraphe 8 de l'article 19 est libellé comme suit:
En aucun cas l'adoption d'une convention ou d'une recommandation par la Conférence ou la ratification d'une convention par un Membre ne devront être considérée comme affectant une loi, toute sentence, toute coutume ou tout accord qui assure des conditions plus favorables aux travailleurs intéressés que celles prévues par la convention ou la recommandation.
Cette modification avait été recommandée par la délégation de la Conférence qui avait été chargée en 1945 d'étudier des amendements à la Constitution; elle était destinée « a-clarifier... la portée de la clause de garantie que constituent les paragraphes 10 et 11 » de l'article 19 (Note_28).
59. On constatera que, dans sa nouvelle rédaction, ce paragraphe a introduit deux nouveaux éléments: d'une part, à « l'adoption d'une convention ou d'une recommandation par la Conférence », il a ajouté « la ratification d'une convention par un Membre » au nombre des facteurs qui ne doivent pas affecter l'existence de conditions plus favorables; d'autre part, il a élargi le nombre des moyens par lesquels ces conditions plus favorables peuvent être assurées en ajoutant à la « législation » (remplacée par « toute loi ») « toute sentence, toute coutume ou tout accord ». Ainsi, il semble que la modification était destinée non pas à modifier mais à préciser la portée de la protection assurée en l'occurrence.
60. Un seul aspect du paragraphe 8 de l'article 19 de la Constitution a fait l'objet d'une interprétation de la part du Bureau international du Travail, soit la question de savoir s'il fait obligation à un Etat Membre qui ratifie une convention de maintenir en vigueur des dispositions qui assurent aux travailleurs des conditions plus favorables que celles qui sont prévues par cette convention. Cette question a été posée dans deux communications adressées au Bureau international du Travail en vue d'obtenir son avis sur le sens de dispositions de conventions analogues au paragraphe 8 de l'article 19 de la Constitution; elle a donné lieu à une réponse négative (Note_29).
61. Le point de vue exprimé par le Bureau dans ces deux cas peut être résumé comme suit: le paragraphe 8 de l'article 19 a pour but de garantir que la ratification d'une convention n'ait pas pour effet d'abaisser les conditions plus favorables existant à la date de la ratification au niveau des normes établies par la convention. Toutefois, il n'impose pas à un Etat l'obligation de maintenir en vigueur des dispositions fixant des normes plus élevées que celles qui sont prévues par la convention.
62. Il est donc évident que le paragraphe 8 de l'article 19 est une clause de garantie destinée à protéger les normes plus élevées dont peuvent bénéficier les travailleurs d'un pays, en ce sens que la ratification d'une convention n'ait pas pour conséquence de ramener ces normes au niveau minimum fixé par une convention. Son application revêt une importance particulière dans les pays dont la Constitution prévoit que les dispositions des traités internationaux ratifiés deviennent partie intégrante de la législation nationale. En l'absence d'une telle clause de garantie, la ratification d'une convention pourrait avoir pour effet de modifier une législation préexistante comprenant des normes supérieures, en lui substituant les dispositions de la convention.
63. Pour ce qui est du champ d'application du paragraphe 8 de l'article 19, les travaux préparatoires qui ont abouti à l'adoption de la Constitution de l'OIT ne fournissent aucune indication sur la question de savoir s'il est destiné à s'appliquer uniquement aux conditions de travail ou s'il vise également les arrangements administratifs du genre de ceux dont il s'agit dans le présent cas. Il est vrai que les cas mentionnés dans les travaux préparatoires, dans lesquels la règle serait applicable (le droit d'un marin de quitter son navire (Note_30), la durée maximum du travail, l'âge minimum d'admission à l'emploi (Note_31)) ont trait aux conditions de travail, mais il ne s'agit que de simples illustrations.
B. La notion de nonne minimum.
64. Le paragraphe 8 de l'article 19 s'applique uniquement à la situation existant au moment de la ratification, c'est-à-dire qu'il est destiné à garantir que les normes plus élevées en vigueur à ce moment-là ne soient pas affectées par l'acte de ratification. Toutefois, il existe parallèlement un principe d'application plus générale, à savoir que les conventions internationales du travail fixent des normes minima et que les Etats peuvent à tout moment accorder des conditions plus favorables que celles qui sont prévues par les conventions qu'ils ont ratifiées (Note_32). La question de savoir si une disposition particulière accorde des conditions plus favorables que celles qui sont établies par une convention est une question de fait qui doit être déterminée dans chaque cas à la lumière des circonstances.
C. Convention autorisant des dérogations sur la base de conditions plus favorables.
65. Une des questions qui se posent à propos de la possibilité d'appliquer le principe des conditions plus favorables dans la présente affaire est de savoir si des dispositions qui ne sont pas compatibles avec les termes mêmes d'une convention peuvent être considérées comme assurant des conditions plus favorables que celles de la convention elle-même. Dans l'examen de cette question, il convient de rappeler que l'établissement éventuel d'une procédure, qui aurait permis aux Etats de ratifier les conventions sur la base d'une législation qui, tout en ne correspondant pas dans le détail aux exigences de la convention visée, aurait été en substance équivalente aux exigences de cette convention quant au niveau de la protection assurée, avait été envisagé par la délégation de la Conférence pour les questions constitutionnelles que la Conférence avait désignée en 1945 pour étudier des amendements à la Constitution. Dans son rapport, la délégation de la Conférence a estimé que tous aménagements adoptés pour permettre la ratification sur cette base devaient être introduits par l'insertion de clauses appropriées dans chaque convention (Note_33).
66. Cette procédure a été suivie dans plusieurs conventions comportant des clauses selon lesquelles sont admissibles les systèmes ou les règles particulières qui, sans être conformes aux exigences spécifiques de la convention, garantissent une protection équivalente. Ainsi deux conventions concernant le logement des équipages à bord des. navires et des bateaux de pêche respectivement, disposent qu'il pourra être dérogé à leurs prescriptions si les modalités de cette dérogation entraînent «des avantages ayant pour effet d'établir des conditions qui, dans l'ensemble, ne seront pas moins favorables que celles qui auraient découlé de la pleine application de la convention» (conventions nos 92, art. 1 (5), et 126, art. 1 (7)). De même, la convention (n° 124) sur l'examen médical des adolescents (travaux souterrains), 1965, prévoit en son article 2 (2) que l'adoption d'autres mesures concernant la surveillance médicale que celles qui sont prescrites par la convention sera néanmoins permise «lorsque l'autorité compétente estime, après avis médical, que de telles mesures sont équivalentes à celles exigées (par la convention) ou plus efficaces».
67. D'autres conventions autorisent l'exclusion de leur champ d'application de catégories de personnes qui ont « droit à des prestations au moins équivalentes, dans l'ensemble, à celles prévues dans la présente convention » (convention (n° 71) sur les pensions des gens de mer, 1946, art. 2 (2)f)); auxquelles sont assurées « des conditions de service au moins aussi favorables... que celles prévues par la présente convention » (convention (n° 91) sur les congés payés des marins (révisée), 1949, art. 2 (2)) ou « qui sont protégées par des régimes spéciaux qui octroient au total des prestations au moins équivalentes à celles prévues par la présente convention » (convention (n° 121) sur les prestations en cas d'accident du travail et de maladie professionnelle, 1964, art. 3 (1); convention (n° 128) concernant les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants, 1967, art. 39 (1); convention (n° 130) concernant les soins médicaux et les indemnités de maladie, 1969, art. 4 (1)).
68. Enfin, les deux conventions mentionnées en dernier lieu comportent l'une et l'autre des dispositions permettant de déroger temporairement à certaines dispositions de ces conventions, à condition que le niveau de la protection garantie soit plus élevé que celui prévu par la convention considérée, tant en ce qui concerne le pourcentage de la population protégée que le montant des prestations accordées. Les conditions à remplir pour qu'un pays puisse se prévaloir de ces dérogations sont très strictes et sont énoncées avec beaucoup de précision (convention (n° 128) concernant les prestations d'invalidité, de vieillesse et de survivants 1967, art. 41 et 42; convention (n° 130) concernant les soins médicaux et les indemnités de maladie, 1969, art. 33).
D. La position de la Commission d'experts pour l'application des conventions et recommandations.
69. La commission d'experts a examiné la question de l'application du paragraphe 8 de l'article 19 de la Constitution dans la présente affaire, du fait que tant les représentants des travailleurs à la commission de la Conférence (en 1956) que le gouvernement (dans son rapport pour 1955-56) l'ont invoquée comme argument en faveur du maintien de la situation existante.
70. En 1957, la commission d'experts a exprimé le point de vue suivant:
La commission estime que la composition numérique des organismes consultatifs est au premier chef une question d'ordre administratif qui implique, comme l'indique l'article 4 de la convention, des « arrangements » visant à faire collaborer employeurs et travailleurs à l'organisation et au fonctionnement du service de l'emploi et au développement de sa politique. La commission espère donc qu'il sera possible de prendre de tels arrangements d'un commun accord et d'une manière conforme aux dispositions de la convention, et elle souhaiterait que le prochain rapport du gouvernement la tienne au courant de la suite donnée à cette question.
71. En 1958, elle a déclaré ce qui suit:
Il semblerait préférable de ne pas faire appel en l'occurrence à l'article 19, paragraphe 8, de la constitution, qui concerne les conditions de travail plutôt que les questions de procédure, telles que celles dont il est question à l'article 4, paragraphe 3, de la convention.
La commission d'experts n'a donc pas examiné la question de savoir si le système italien de service de l'emploi garantissait en fait des conditions plus favorables aux travailleurs intéressés les, ayant préféré considérer que le paragraphe 8 de l'article 19 de la Constitution s'appliquait aux conditions de travail plutôt qu'à des arrangements administratifs.
CHAPITRE 6
Conclusions
72. En cherchant à aboutir à des conclusions à soumettre au Conseil d'administration, le comité a noté que les faits faisant l'objet de la réclamation ne sont pas contestés. Dans leurs éléments essentiels, ces faits peuvent être résumés de la manière suivante.
73. Il existe en Italie plusieurs catégories de commissions — aux échelons national, régional, provincial et local — faisant partie de l'organisation du service de l'emploi. Deux commissions sont purement consultatives: la Commission centrale pour le placement des travailleurs en chômage et l'assistance auxdits travailleurs, et la Commission régionale ; sicilienne pour le placement et l'emploi maximum. Quatre catégories de commissions ont à la t fois des fonctions consultatives et des fonctions executives : les commissions provinciales de placement, les commissions provinciales de la main-d'oeuvre agricole, les commissions régionales de la main-d'oeuvre agricole et les commissions communales siciliennes. Trois catégories exercent des fonctions exclusivement executives : les commissions locales de placement, les commissions locales de la main-d'oeuvre et la Commission régionale sicilienne.
74. Dans toutes ces commissions, les travailleurs ont un plus grand nombre de représentants que les employeurs. Dans certains cas (commissions locales de placement, commissions locales, provinciales et régionales de la main-d'oeuvre agricole, commissions communales siciliennes), ils ont même la majorité absolue. Dans deux cas (la Commission centrale et les commissions provinciales de placement) d'autres groupes, dont les intérêts pourraient être assimilables à ceux des employeurs (chefs d'entreprise, artisans, exploitants agricoles, chambres de commerce, d'industrie et d'agriculture), sont représentés dans les commissions. Toutefois, le comité n'a pas estimé nécessaire de se prononcer sur ce point — au sujet duquel, en tout état de cause, il ne disposait pas des éléments nécessaires — car, même si les représentants de ces groupes étaient assimilés à des employeurs, les représentants des travailleurs seraient encore plus nombreux que ceux des employeurs et la question de principe qui est en cause ne s'en trouverait pas affectée.
75. Bien que les faits soient ainsi clairs, les questions de droit posées par la réclamation sont particulièrement complexes et le président a souligné les difficultés que présente la recherche d'une conclusion, et les doutes que l'on peut légitimement nourrir à l'égard des différentes solutions possibles. Le comité a néanmoins estimé qu'il était de son devoir d'exprimer ses vues et de faire des recommandations qu'il puisse soumettre au Conseil d'administration.
76. Il est apparu au comité que la question juridique qui est au centre du problème est de savoir si l'on peut se fonder sur l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution de l'OIT (Note_34) pour justifier le fait que malgré les termes de l'article 4, paragraphe 3, de la convention sur le service de l'emploi (Note_35), la représentation des employeurs, et des travailleurs dans des commissions rentrant dans le champ d'application de cet article n'est pas sur un pied d'égalité.
77. A cet égard, le comité n'a certes pas perdu de vue le fait qu'en vertu de ses termes cet article porte sur la situation législative au moment de l'adoption ou de la ratification d'une convention et qu'une partie importante de la législation considérée est postérieure à la ratification de la convention par l'Italie. Il a cependant estimé que le principe général d'après lequel les instruments internationaux du travail établissent des normes minima qui peuvent être améliorées sur le plan national est si voisin de celui formulé dans la disposition constitutionnelle qu'il n'est pas nécessaire de délimiter la portée de l'application de celle-ci dans le temps.
78. La question soumise au comité l'a conduit à se demander quelle est la portée réelle de la disposition de l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution de l'OIT.
79. Le comité a d'abord noté que cette disposition n'a été invoquée dans le passé qu'à propos de conditions de travail. Le membre employeur a soutenu que cette disposition concernait essentiellement les conditions matérielles des travailleurs et ne visait pas les questions de procédure. Après discussion, il a paru douteux au comité qu'une telle distinction puisse être faite d'une manière générale. Ainsi on pourrait, par exemple, légitimement estimer que, si la seule différence entre la convention considérée et la législation italienne était que les commissions prévues à l'article 4 de la convention ont, en Italie, des fonctions executives en plus des fonctions consultatives, cette différence quant à la procédure pourrait être considérée comme plus favorable pour les travailleurs au sens de l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution.
80. En second lieu, le comité a examiné la question de savoir dans quelle mesure l'on pouvait se fonder sur l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution pour couvrir des dispositions législatives nationales incompatibles avec les termes exprès d'une convention. La difficulté est ici d'autant plus grande qu'une autre disposition du même article 19 de la Constitution, le paragraphe 5 d), exige de tout Etat qui ratifie une convention d'en « rendre effectives » les dispositions. Il convient aussi de rappeler qu'un élément significatif du système juridique des conventions internationales du travail est que les réserves aux conventions — par opposition aux possibilités de souplesse prévues dans les conventions mêmes — ne sont pas admises. Les conventions ratifiées doivent donc, en règle générale, être appliquées dans toutes leurs dispositions, et c'est dans le cadre de ce principe que doit nécessairement jouer la règle permettant des conditions plus favorables de l'article 19, paragraphe 8.
81. Le comité a relevé que, dans la plupart des cas où l'on pourrait être amené à faire application de l'article 19, paragraphe 8, il s'agirait en réalité de cas où les avantages qu'apporterait une législation nationale par rapport aux termes d'une convention n'impliqueraient pas de contradiction avec celle-ci. Il pourrait s'agir, dans certains cas, d'avantages prévus dans une convention mais qui seraient plus que satisfaits par la législation nationale: ainsi une loi nationale interdisant un travail d'une durée de plus de sept heures par jour satisferai nécessairement à une norme interdisant un travail d'une durée de plus de huit heures ; une loi nationale fixant à quinze ans l'âge minimum d'admission à l'emploi satisferait nécessairement à une norme prévoyant un âge minimum de quatorze ans, etc. Dans d'autres cas, il pourrait s'agir d'avantages non prévus dans la convention et complémentaires à ceux qu'elle exige; ainsi une législation nationale de sécurité sociale pourrait prévoir, par exemple, dans l'éventualité de maternité, l'octroi de prestations spéciales en plus de celles que prévoient déjà les conventions relatives à cette matière. Dans ces deux catégories de cas, il n'y a pas d'incompatibilité avec la convention.
82. Certaines conventions prévoient, il est vrai, la possibilité de ratification sur la base d'un système national qui, bien que n'étant pas conforme à la convention sur chaque point, est au moins aussi favorable ou même plus favorable pour les travailleurs, mais elles le font en termes exprès et, dans certains de ces cas, la convention précise de manière très détaillée la mesure dans laquelle la protection qu'elle prévoit doit être améliorée dans l'ensemble sur le plan national pour que des dérogations à certaines dispositions particulières puissent être admises. Il est apparu au comité que cela implique qu'en l'absence d'une disposition expresse de cet ordre il n'est pas possible de se fonder sur l'argument d'après lequel une situation nationale vise à favoriser les travailleurs pour justifier la non-conformité avec une disposition expresse d'une convention.
83. Compte tenu des considérations qui précèdent, le comité s'est estimé fondé à comprendre la portée de l'article 19, paragraphe 8, de la Constitution comme en application du principe de « norme minimum » et comme étant applicable aux dispositions qui vont au-delà des exigences d'une convention sans être en contradiction avec elles.
84. Peut-on estimer qu'une disposition nationale qui, comme celle de la loi italienne, prévoit des commissions comportant un nombre plus grand de représentants travailleurs que de représentants employeurs va au-delà de la convention sans être en contradiction avec elle ? Cela aurait pu être envisagé si la convention prévoyait, par exemple, que le nombre des représentants travailleurs doit être au moins égal à celui des représentants employeurs, mais on a indiqué (ci-dessus, paragr. 40) qu'un amendement dans ce sens avait été rejeté au moment de l'élaboration de la convention par la Conférence. Le texte adopté par celle-ci prévoit une représentation en nombre égal et toute disparité est nécessairement en contradiction avec la règle de l'égalité de représentation que la convention prévoit en termes absolus.
85. Il est vrai que le gouvernement italien a souligné que c'est le système italien pris dans son ensemble — et non seulement la représentation plus grande des travailleurs — qui devrait être considéré comme plus favorable que le système prévu par la convention, et cela du fait que la représentation des employeurs et des travailleurs est intégrée dans le service de l'emploi lui-même, par l'intermédiaire de commissions ayant des pouvoirs de décision, au lieu que leur coopération soit limitée à la participation à des commissions consultatives extérieures à ce service. Cette situation ne modifie cependant pas les données de base du problème, à savoir la question de l'incompatibilité avec les termes de la convention sur l'égalité de représentation. De plus, il n'apparaît pas que l'inégalité de représentation dans les différentes commissions italiennes soit indissolublement liée au rôle de ces commissions dans le service de l'emploi. Les deux questions peuvent donc être dissociées et être examinées séparément.
86. Le président du comité et le membre travailleur ont expressément reconnu que le caractère du service de l'emploi italien reflète des problèmes nationaux réels et importants, qui vont de la nature des fonctions d'un tel service dans un pays où, historiquement, le niveau de chômage a toujours été élevé, au fait — qui se rattache à la représentation des employeurs et des travailleurs — qu'il y a.un plus grand nombre d'organisations de travailleurs que d'employeurs. Il a toutefois été estimé que, si l'on reconnaissait que les particularités d'une situation nationale peuvent justifier la non-application d'une disposition d'une convention ratifiée, les implications seraient trop sérieuses pour permettre au comité de prendre en considération de tels éléments. Il a été aussi signalé que, pour certains de ces éléments, des solutions pratiques pourraient être trouvées — comme par exemple, afin de compenser la disparité entre le nombre des organisations non gouvernementales, l'introduction d'un système de vote pondéré.
87. Il est ainsi apparu au comité qu'il n'y avait pas de fondement de nature générale qui permît une dérogation à l'application de l'article 4, paragraphe 3, de la convention sur le service de l'emploi qui prévoit la représentation des employeurs et des travailleurs en nombre égal.
88. Le comité a eu alors à examiner quelles sont, parmi les commissions italiennes, celles qui devraient être considérées comme visées par l'article 4 de la convention. Parmi les éléments qui doivent être pris en considération à cet égard figurent le fait que la convention prévoit des commissions consultatives — bien que le comité ait estimé que l'adjonction de fonctions executives ne constituait pas en elle-même une violation de la convention — et le fait que la convention rend obligatoire l'établissement d'une commission nationale et ne prévoit de commissions régionales et locales que « s'il y a lieu ».
89. Le comité a conclu à l'unanimité que les commissions de caractère purement consultatif devaient être considérées comme entrant dans le champ d'application de l'article 4 de la convention et que le paragraphe 3 de cet article requiert la représentation égale des employeurs et des travailleurs au sein de ces commissions. Le comité a estimé que ce principe devait, en Italie, s'appliquer à la Commission centrale pour le placement des travailleurs en chômage et l'assistance auxdits travailleurs, dont les fonctions sont purement consultatives. Le membre travailleur a estimé que, pour assurer le respect de la convention en ce qui concerne cette commission qui comprend huit représentants des travailleurs, il suffirait de porter de quatre à cinq le nombre actuel des représentants des employeurs, étant donné que trois autres membres de la commission représentent des intérêts qui devraient être assimilés à ceux des employeurs (les représentants des cultivateurs exploitant leur propre terre, des chefs d'entreprise et des artisans). Le comité a également conclu que la Commission régionale sicilienne pour le placement et l'emploi maximum était une commission consultative à laquelle s'appliquait la règle de l'égalité de représentation; le membre travailleur a indiqué cependant qu'il nourrissait certains doutes à cet égard, car ladite convention fait partie intégrante du Service régional sicilien de l'emploi dans lequel des commissions remplissent, à l'échelon provincial et communal, des fonctions executives.
90. En ce qui concerne les commissions qui ont des fonctions executives, le comité n'a pas abouti à une conclusion unanime. Le membre travailleur a estimé qu'étant donné 1a nature différente de ces fonctions, les commissions en question peuvent être considérée, comme étant des organes d'un genre différent de ceux envisagés par l'article 4 et, par conséquent, comme sortant de son champ d'application ; cela étant, leur composition est, à son avis, une question à déterminer uniquement sur le plan national: il lui a donc paru possible de conserver l'avantage que constitue pour les travailleurs la majorité des voix dans une procédure qui comporte l'adoption de décisions et que ne vise pas la convention. En revanche, les deux autres membres du comité ont estimé que le fait que ces commissions ont des fonctions executives — compatibles à leurs yeux avec la convention — ne signifie pas qu'elles ne constituent pas les organes envisagés par l'article 4 de la convention en vue d'associer les employeurs et les travailleurs au service de l'emploi; ils ont estimé aussi qu'il n'y a pas de raison pour que l'égalité de représentation ne soit pas appliquée à ces commissions, et le membre employeur a exprimé même l'opinion que, si une telle égalité est appropriée pour des commissions consultatives, elle est à fortiori nécessaire pour des commissions ayant le pouvoir de prendre des décisions au moyen d'un vote.
Genève, le 27 septembre 1971.
(Signé) A. PARODI, président.
A. VITAIC JAKASA. G. B. FOGAM.
Note 1
Le texte de cette communication figure an chapitre 2 du présent rapport.
Note 2
Auquel s'est ultérieurement substituée la loi n° 83 du 11 mars 1970.
Note 3
Promulgué ultérieurement en tant que loi n° 30O du 20 mai 1970.
Note 4
SL 1949, It. 2 A.
Note 5
Ce projet a été adopté par la suite et est devenu la loi n° 300 du 20 mai 1970.
Note 6
Ce décret-loi a été ultérieurement confirmé parla loi n° 83 du 11 mars 1970, qui en a repris les dispositions avec quelques modifications mineures.
Note 7
Ce qui semble se référer au décret-loi n° 7 de 1970 qui est maintenant remplacé par la loi n° 83 de 1970.
Note 8
SL 1948, It. 3.
Note 9
Dans la loi n° 83/1970, le terme « section de placement » utilisé dans les autres textes législatifs a été remplacé par « office de l'emploi ».
Note 10
Le rapport entre cette disposition et la loi nationale n° 83/1970, adopté postérieurement, qui prévoit la création de commissions de la main-d'oeuvre agricole à l'échelon national, n'est pas clair.
Note 11
Communication à la commission de la Conférence, 1956, rapport du gouvernement pour la période 1955-56.
Note 12
Voir Conférence internationale du Travail, 30e session, Genève, 1947, rapport V (1): L'organisation du service de l'emploi, monographies nationales, Italie (Montréal, BIT, 1946), pp. 325-326.
Note 13
Déclaration du membre travailleur italien à la commission de la Conférence en 1958.
Note 14
Conférence internationale du Travail, 30° session (Genève, 1947), rapport V (1) : L'organisation du service de l'emploi, p. 4.
Note 15
Ibid., pp. 64 et 65.
Note 16
Ibid., rapport V (2): Vorganisation du service de Vemploi; le chapitre premier contient les réponses des gouvernements.
Note 17
Conférence internationale du Travail, 30° session (Genève, 1947), rapport V (2): L'organisation du service de l'emploi, p. 132. Voir aussi pp. 108-110 pour un aperçu des réponses à la question concernant la collaboration des employeurs et des travailleurs avec le service de l'emploi
Nota 18
Conférence internationale du Travail, 30° session (Genève, 1947): Compte rendu des travaux, annexe VIII, rapport de la Commission de l'organisation du service de l'emploi, p. 513.
Note 19
Conférence internationale du Travail, 31e session, 1948, rapport IV (2): Vorganisation du service de l'emploi, p. 32.
Note 20
Conférence internationale du Travail, 30e session, 1947: Compte rendu des travaux, op. cit., p. 513.
Note 21
Ibid., p. 204.
Note 22
Ibid., p. 206.
Note 23
Recommandation (n° 83) sur le service de l'emploi, 1948.
Note 24
Conférence internationale du Travail, 31e session, 1948: Compte rendu des travaux, p. 421.
Note 25
Ibid., p. 423.
Note 26
Demandes directes adressées à la Yougoslavie en 1962 et en 1964, à Israël en 1968 et en 1970, et à l'Ethiopie en 1966; observation à l'Australie en 1970.
Note 27
Pour les procès-verbaux de la discussion, voir Bulletin officiel, vol. I, pp. 207-212.
Note 28
Conférence internationale du Travail, 29° session, 1946: Compte rendu des travaux, p. 357. Pour le rapport de la délégation de la Conférence sur ce point, voir idem, rapport II (1), pp. 57-58.
Note 29
Demande du gouvernement polonais relative à l'article 10 de la convention (n° 30) sur la durée du travail (commerce et bureaux), 1930: Bulletin officiel, vol. XVII, n° 1, 1er fév. 1932, pp. 48-49. Demande du gouvernement suédois relative à l'article 20 de la convention (n° 57) sur la durée du travail à bord e les effectifs, 1936: Bulletin officiel, vol. XXIII, n° 1, 10 avril 193S, pp. 34-37.
Note 30
Bulletin officiel, vol. A, avril 1919-août 1920, p. 209.
Note 31
Recueil La paix de Versailles — La documentation internationale (publié sous la direction de M. de La Pradelle), pp. 581-582.
Note 32
Ce principe a été expressément reconnu par la Commission de la législation internationale du travail de la Conférence de la paix de 1919, qui a rédigé la Constitution de l'OIT. Voir les procès-verbaux des discussions de la commission dans La paix de Versailles — La documentation internationale, op. cit., pp. 581-582.
Note 33
Conférence internationale du Travail, 29ième session, 1946, rapport II (1), pp. 55-57.
Note 34
Cette disposition est ainsi conçue: « En aucun cas l'adoption d'une convention ou d'une recommandation par la Conférence, ou la ratification d'une convention par un Membre ne devront être considérées comme affectant toute loi, toute sentence, toute coutume ou tout accord qui assurent des conditions plus favorables aux travailleurs intéressés que celles prévues par la convention ou la recommandation. »
Note 35
Cette disposition est ainsi conçue: « Les représentants des employeurs et des travailleurs dans ces commissions doivent être désignés en nombre égal, après consultation des organisations représentatives d'employeurs et de travailleurs, là où de telles organisations existent. »