Lista de abreviaciones

Glosario

Prefacio

Agradecimientos

Sección 1: Política general

Sección 2: Disposiciones del Convenio en temas específicos

Sección 3: Disposiciones generales

núm. 1 Respeto de la diversidad

núm.2 Derecho consuetudinario

núm.3 Autogobierno, participación y consulta

núm.4 México: Forjando un nuevo pacto social

núm. 5 Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre la tierra y los recursos naturales

núm.6 Derechos de los pueblos indígenas y tribales sobre los recursos del subsuelo

núm.7 Derecho laboral e iniciativas de formación profesional

núm.8 Educación y cultura

núm.9 Actividades a través de las fronteras

núm. 10 Guatemala: el proceso de paz y el Convenio núm. 169

Anexo I - El Convenio núm. 169

Anexo II - Otros convenios de la OIT importantes para los pueblos indígenas y tribales

Aun cuando la ratificación por parte de los países es lenta, este convenio ha tenido una influencia significativa en la definición de políticas y programas nacionales, y también ha dado pautas para la formulación de directrices y políticas en la materia de varias agencias de desarrollo. Si bien la ratificación del convenio es una meta deseable y, en última instancia, necesaria, no es indispensable, a corto o mediano plazo, para introducir cambios en la percepción de los problemas que aquejan a los pueblos indígenas y tribales y en su resolución. Por ejemplo, en las negociaciones que culminaron con la firma, en marzo de 1995, del Acuerdo sobre Identidad y Derechos de los Pueblos Indígenas, el Gobierno de Guatemala y la UNRG (Unidad Nacional Revolucionaria Guatemalteca) utilizaron el convenio núm. 169 como parte del marco conceptual para alcanzar un acuerdo. Las partes de este Acuerdo también hacen un llamado a los partidos políticos para agilizar el proceso de ratificación de este convenio. El Gobierno, tras la aprobación del Congreso, el 5 de marzo de 1996, registró la ratificación del convenio ante la OIT en junio de 1996.

En la Federación de Rusia, la Duma ha estado analizando, basándose en el convenio núm. 169, la legislación y las medidas prácticas en favor de los pueblos indígenas residentes en el norte del país. Un representante de la OIT ha comparecido ante la Duma y ha colaborado en la organización de una conferencia a fin de coordinar la cooperación técnica internacional.

A solicitud del Ministerio de Trabajo y Empleo de las Filipinas, se organizó un taller para el personal de la sede del Ministerio y para los personeros locales en las diferentes regiones del país. Su objetivo era examinar la importancia del Convenio respecto a las condiciones y aspiraciones de los pueblos indígenas de Filipinas y considerar formas para promover sus principios en los programas del propio Ministerio. Están siendo planificadas actividades de seguimiento, con la participación de organizaciones indígenas y de otras agencias gubernamentales, en varias provincias del país y a nivel nacional.

El Convenio también ha suscitado interés entre los países desarrollados que no tienen población indígena. En los parlamentos de varios países europeos, tales como Austria y Alemania y los Países Bajos, se han dado debates acerca de la oportunidad de ratificar el Convenio. Al margen de consideraciones de orden humanitario y de solidaridad, los partidarios de la ratificación argumentan que al ratificar el Convenio serán más equitativas y efectivas las políticas de desarrollo y la ayuda bilateral dirigida a los pueblos indígenas y tribales.

El convenio también ha sido un factor importante en la creación del Fondo Indígena de Desarrollo para los Pueblos Indígenas de Latinoamérica y el caribe - una institución regional que canaliza recursos financieros de las agencias de desarrollo multilaterales y bilaterales, así como apoyo técnico a las comunidades indígenas.

Por consiguiente, en los últimos años han aumentado los pedidos de material informativo y educativo sobre el convenio. Los gobiernos, las organizaciones indígenas, las ONG, los grupos de apoyo y las agencias intergubernamentales han pedido a la OIT aclarar el contenido, el alcance y las implicaciones del convenio. Existe una preocupación sobre los efectos que traerá la ratificación del Convenio, y la forma en que sus principios y filosofía puedan traducirse en acciones concretas y significativas.

Respondiendo parcialmente a estas solicitudes, el Servicio de Políticas para el Desarrollo (POLIDEV), en cooperación con el Servicio de Igualdad y coordinación de los Derechos Humanos (EGALITE), preparó e hizo circular, en julio de 1995, una primera versión de esta guía. Dicha guía tue el resultado de consultas e intercambios con representantes indígenas, legisladores, promotores de los derechos humanos, funcionarios gubernamentales y personal de organismos internacionales. Recibimos comentarios alentadores y sugerencias para mejorar el texto y hacerlo más útil. Asimismo, el centro Internacional para los Derechos Humanos y el Desarrollo Democrático (ICHRDD), una ONG basada en Montreal, Canadá, que recientemente adoptó una resolución, por la cual se compromete a promover los derechos de los pueblos indígenas, ofreció financiar la publicación de la guía en inglés y en español. Decidimos, por consiguiente, revisar y actualizar la primera versión de la guía.

La presente versión constituye un manual que explica el significado, los alcances y las implicaciones del Convenio y proporciona ejemplos de su aplicación en los paises que lo han ratificado. A fin de aclarar mejor los puntos críticos y los conceptos de este Convenio, se mantuvo el formato de «preguntas y respuestas» utilizado en la anterior versión. Las preguntas se formularon en base a los comentarios, críticas y cuestionamientos que suelen presentarse con mayor frecuencia en los talleres y conferencias o en las misiones organizadas por la OIT. Por separado, se incluye un juego de transparencias que apoyan o ilustran las explicaciones sobre el contenido y la estructura del Convenio y que pueden utilizarse en sesiones de capacitación.

Esperamos que este material contribuya a estimular un mayor debate sobre el papel de los pueblos indígenas y tribales en el desarrollo nacional y la consolidación de la democracia.

La OIT también se interesó por los miembros de los pueblos indígenas y tribales como trabajadores, como cualquier otro trabajador. La protección es aún más necesaria en los casos en que dichos pueblos son expulsados de sus tierras ancestrales para convertirse en trabajadores temporales, migrantes, en servidores domésticos, y se encuentran, por lo tanto, expuestos a formas de explotación laboral cubiertas por el mandato de la OIT. Ya desde 1921, la OIT comenzó a realizar estudios sobre la situación de los trabajadores indígenas. La Segunda Guerra Mundial interrumpió estos esfuerzos, pero los mismos se reanudaron poco después. Desde 1957, los convenios de la OIT han constituido un aporte importante ya que son los únicos instrumentos jurídicos internacionales relativos a las condiciones de vida y de trabajo de los pueblos indígenas y tribuales. El primero de estos instrumentos, el Convenio sobre poblaciones indígenas y tribuales (núm. 107), adoptado en 1957, fue el primer intento de codificar los derechos de estos pueblos en la legislación internacional. El Convenio núm. 107 cubría una amplia gama de temas relativos a los derechos a la tierra, a las condiciones de trabajo, a la salud y a la educación. Veintisiete países lo ratificaron.

Con el paso de los años y la evolución de la opinión pública, algunos puntos débiles del Convenio núm. 107 empezaron a llamar la atención. Entre los aspectos más discutibles figuraba el supuesto de que la integración a la sociedad nacional mayoritaria era el único futuro posible para los pueblos indígenas y tribales. Asimismo, que todas las decisiones relacionadas con el desarrollo correspondían sólo al Estado y no a los propios pueblos que podían ser afectados por ellas. Con la creciente toma de conciencia por parte de los pueblos indígenas y tribales durante las décadas de los años sesenta y setenta y con la participación creciente de las organizaciones indígenas en el plano internacional, estos supuestos empezaron a ser cuestionados. Surgió entonces la necesidad de poner al día el Convenio núm. 107. La Reunión de expertos en 1986, convocada por el Consejo de Administración de la OIT, concluyó que «el enfoque integracionista del Convenio era obsoleto y que su aplicación era perjudicial en el mundo moderno».

El Consejo de Administración de la OIT reaccionó favorablemente, e inscribió el tema en el orden del día de la Conferencia Internacional del Trabajo de 1988 y 1989. En junio de 1989, el Convenio núm. 107 fue revisado a fin de incluir el principio fundamental de que la forma de vida de los pueblos indígenas y tribales es permanente y perdurable. Otro cambio fundamental que se introdujo fue el reconocimiento de que estos pueblos y sus organizaciones tradicionales deben estar estrechamente involucrados en la planificación y ejecución de los proyectos de desarrollo que los afecten. El Convenio así actualizado se adoptó como Convenio núm. 169. Este Convenio establece un conjunto de normas internacionales mínimas, a la vez que mantiene las puertas abiertas para que, en aquellos países en donde es posible hacerlo, se adopten normas más avanzadas. Pretende contribuir al diálogo entre los gobiernos, las organizaciones indígenas y las organizaciones no gubernamentales, está siendo gradualmente ratificado por los Estados Miembros de la OIT y constituye la base de amplios debates nacionales en diversos países.

El Convenio núm. 169, así como los otros 177 convenios adoptados por la OIT hasta junio de 1996, está redactado como un tratado. Es un instrumento legal, con carácter obligatorio para aquellos países que lo ratifican. Empero, antes de ser ratificado el mismo sirve como una guía de acción para los gobiernos. Es el instrumento internacional más completo y actualizado sobre las condiciones de vida y trabajo de los pueblos indígenas y tribales, y es el único instrumento internacional sobre el tema, aparte del Convenio núm. 107 adoptado por la OIT en 1957. Este último, fue redactado en colaboración con el resto de organizaciones del sistema de Naciones Unidas, en un primer esfuerzo de regular a nivel internacional las condiciones de trabajo y vida de estos pueblos.

Sin embargo, fue necesario revisarlo a mediados de los años 1980, en respuesta a la creciente crítica debido a su enfoque paternalista e integracionista. Por consiguiente, a partir de 1985, la OIT realizó consultas para examinar la posibilidad de revisar el Convenio núm. 107. La primera discusión se realizó en 1986, en una Reunión de expertos, lo que permitió discutir durante la Conferencia de la OIT (1988 y 1989) una versión revisada de dicho Convenio. Este fue adoptado en 1989 como el Convenio núm. 169. Hasta junio de 1996, el Convenio ha sido ratificado por diez países, a saber, en orden de ratificación, Noruega, México, Bolivia, Perú, Colombia, Costa Rica, Paraguay, Honduras, Dinamarca y Guatemala.

Como se dijo antes, el Convenio núm. 107 tenía un enfoque integracionista y asimilacionista. Estaba destinado a otorgar protección, pero partía de la idea de que el problema de las poblaciones indígenas y tribales desaparecería a medida que estas poblaciones se integraran a las sociedades en las que vivían. Pese a que el Convenio núm. 107 ya está cerrado a otras ratificaciones, no puede ser denunciado automáticamente por aquellos países que lo ratificaron y que aún no han ratificado el Convenio núm. 169. A pesar de sus imperfecciones, el Convenio núm. 107, otorga una protección importante que no se encuentra en ninguna otra instancia normativa internacional, salvo que se haya ratificado el Convenio núm. 169.

El nuevo Convenio promueve el respeto por las culturas, las formas de vida, las tradiciones y el derecho consuetudinario de los pueblos indígenas y tribales. Asume que éstos seguirán existiendo como parte de sus sociedades nacionales, manteniendo su propia identidad, sus propias estructuras y sus tradiciones. Asimismo se funda en el principio de que estas estructuras y formas de vida tienen un valor intrínseco que necesita ser salvaguardado.

Este instrumento también asume que estos pueblos pueden hablar por sí mismos, que tienen el derecho a participar en el proceso de toma de decisiones que los afecte, y que su contribución, además, será beneficiosa para el país en el que habitan.

Este cambio radical de enfoque se debe principalmente a la acción de los propios pueblos indígenas y tribales. En los años setenta, dichos pueblos empezaron a organizarse a nivel internacional de una manera que no existía en los años cincuenta, cuando se adoptó el Convenio núm. 107. Como resultado de este proceso de movilización y de organización, en 1981, las Naciones Unidas finalizaron un amplio estudio sobre la situación de las poblaciones indígenas. En 1982, el Grupo de Trabajo de las Naciones Unidas sobre poblaciones indígenas fue creado a fin de examinar las situaciones existentes a nivel nacional y preparar un proyecto de declaración sobre los derechos de las poblaciones indígenas. Al momento de revisar el Convenio núm. 107, la OIT pudo contar entonces con los puntos de vista de los representantes de dichas organizaciones indígenas y con los resultados de las discusiones jurídicas a nivel internacional.

No, no es así. Los pueblos indígenas y tribales tienen derecho a cambiar como cualquier otra nación o cualquier otro pueblo, si así lo desean. En la mayoría de los casos tendrán que adaptarse a una situación nacional mutante, a una economía de cambio y a un medio ambiente variable. Lo más probable es que ellos tengan el derecho a determinar el alcance de estos cambios y las formas en las que éstos deben producirse. El Convenio, por lo tanto, reconoce el derecho de los pueblos indígenas y tribales a establecer sus prioridades de desarrollo, así como los medios y formas para alcanzarlas.

En los países en donde viven los pueblos indígenas y tribales en muchos casos -aunque no en todos- son una minoría numérica. Estos pueblos son una categoría especial de minorías étnicas y deben ser tratados de acuerdo al derecho internacional que se está actualmente desarrollando sobre este tema. Sin embargo, el tratamiento del derecho internacional respecto a los pueblos indígenas y tribales ha sido hasta ahora diferente al otorgado a otras minorías étnicas. A diferencia de otras minorías, los pueblos indígenas y tribales, poseen frecuentemente un vínculo con la tierra que ocupan tradicionalmente. Pueden poseer culturas muy diferentes a la cultura predominante en el país donde viven. Con frecuencia tienen sus propias leyes, religiones y una cosmovisión peculiar del mundo que los rodea. En muchos casos, los referidos pueblos ocupaban sus tierras antes de la llegada del grupo que hoy en día representa la población dominante. A veces, es muy difícil señalar las diferencias entre los pueblos indígenas y tribales y otras minorías: esto sólo puede establecerse analizando caso por caso.

No es cuestión de un tratamiento más favorable, sino de un tratamiento diferente. Los desposeídos de tierras y los trabajadores rurales pobres necesitan asistencia en el proceso de desarrollo nacional e internacional. En lo que concierne a los pueblos indígenas y tribales, la diferencia reside en que éstos tienen su propia cultura y forma de vida que deben ser respetadas, a fin de no destruir las sociedades que llegaron a construir a través de milenios. Por lo tanto, en el caso de los pueblos indígenas y tribales deben tomarse en cuenta, en la medida de lo posible, sus características propias cuando se les presta asistencia o se realizan actividades que los afecten.

Un aspecto relacionado con lo anterior, es que los pueblos indígenas y tribales pueden afirmar que sus reclamos sobre la tierra que ocupan son prioritarios al de otros, en la medida en que ellos ocupaban esos territorios antes de la llegada de otros grupos. En tal caso, el gobierno con frecuencia deberá efectuar o instituir procedimientos de reivindicaciones de tierras que respeten estos derechos tradicionales sobre la tierra. Esto no implica que otros grupos rurales desposeídos no tengan su propio derecho a la tierra.

El Convenio cubre un amplio espectro de temas, pero los derechos de propiedad intelectual no están contemplados, como tales, en dicho instrumento. Cuando se adoptó el Convenio, este tema recién comenzaba a discutirse a nivel internacional. Sin embargo, ciertamente no hay nada en el Convenio que contradiga el enfoque que se está dando ahora a este tema.

El Convenio se divide en tres secciones principales y cada una de ellas tiene varias partes. La primera sección se aboca a la política general que los gobiernos deben seguir en sus relaciones con los pueblos indígenas y tribales. La segunda sección trata varios temas sustantivos en una forma mucho más específica. Y la sección final trata de asuntos generales y administrativos, aunque aspectos de orden administrativo también pueden encontrarse en las demás secciones del Convenio.

El término «indígena» se refiere a aquellas poblaciones que conservan total o parcialmente sus propias tradiciones, instituciones o estilos de vida, que los distinguen de la sociedad dominante y que habitaban un área específica antes de la llegada de otros grupos. Esta descripción es válida en América del Norte, Central y del Sur, y en ciertas regiones del Pacífico. Sin embargo, en gran parte del mundo, no se distingue entre la época en la cual los pueblos tribales u otros pueblos tradicionales habitaron una región y el momento de la llegada de otros grupos. Por ejemplo, en Africa no hay evidencia de que los Maasai, los Pigmeos o los San, pueblos que presentan rasgos sociales económicos y culturales propios, hayan llegado a la región que hoy habitan, antes que otras poblaciones africanas. Lo mismo ocurre en ciertas partes de Asia. Por consiguiente, cuando la OIT, inmediatamente después de la Segunda Guerra Mundial, comenzó a trabajar intensamente sobre estos temas, decidió utilizar los términos pueblos indígenas y tribales. La intención era abarcar una situación social y no establecer una prioridad basada en los antepasados que habrían ocupado un área territorial primero. Por otra parte, el uso del término descriptivo tribal referido a ciertos pueblos, tiene mejor aceptación por parte de los gobiernos que la descripción de esos mismos pueblos como indígenas. El Convenio no hace ninguna diferencia en el tratamiento de los pueblos indígenas y los pueblos tribales. Ambos tienen los mismos derechos bajo el Convenio núm. 169 de la OIT.

Otro aspecto importante de la terminología dei Convenio se encuentra en el párrafo 2 del artículo 1. Este dice que «La conciencia de su identidad indígena o tribal deberá considerarse un criterio fundamental» para determinar los grupos a los que se aplican las disposiciones del Convenio. No dice que es el único criterio, pero hay que considerarlo seriamente cuando se trata de especificar el grupo social al que se aplica dicho Convenio. A cada país le compete decidir a qué grupos se aplica este Convenio, en base a los criterios objetivos y subjetivos mencionados antes, y siempre en consulta con los interesados.

Es importante resaltar que el Convenio no define quiénes son pueblos indígenas y tribales, sino proporciona elementos para ayudar a los gobiernos a establecer a quiénes se aplica el Convenio. Se pensó que una definición de quiénes son indígenas y tribales limitaría y privaría algunos de estos pueblos de los derechos que este Convenio les otorga. Recientemente, durante la primera reunión del Grupo de Trabajo de la Comisión de Derechos Humanos de Naciones Unidas sobre el proyecto de Declaración de los Derechos de las Poblaciones Indígenas, en noviembre de 1995, en Ginebra, muchos representantes indígenas argumentaron que, al adoptar una definición de quiénes son indígenas, se negaría a dichos pueblos el derecho exclusivo de determinar su pertenencia a un determinado grupo, su identidad y estatus, negando, de tal manera, su derecho a la autodeterminación. Una definición, por estos pueblos, es una cuestión de autoidentificación y aceptación por la comunidad indígena a la que pertenecen.

Durante tres años, la OIT trabajó para la adopción del Convenio, decidiendo si cambiaba el uso del término "poblaciones" utilizado en el Convenio núm. 107 por el de "pueblos" en el nuevo Convenio. La decisión de utilizar el término "pueblos" en lugar de "poblaciones" fue el resultado de largas discusiones y consultas dentro y fuera de las reuniones. Se acordó finalmente que el único término correcto era el de "pueblos", ya que éste reconoce la existencia de sociedades organizadas con identidad propia, en lugar de simples agrupaciones de individuos que comparten algunas características raciales o culturales. Tras extensas discusiones, también se decidió que: "La utilización del término "pueblos" en este Convenio no deberá interpretarse en el sentido de que tenga implicación alguna en lo que atañe a los derechos que pueda conferirse a dicho término en el derecho internacional." (Tercer párrafo del artículo 1.) La introducción de este párrafo responde en parte, a la preocupación expresada por varios gobiernos en el sentido de si el uso del término "pueblos", en este contexto, implicaría el reconocimiento, en el marco del derecho internacional, de que los pueblos indígenas y tribales puedan separarse de los países en que habitan. Se concluyó que no le competía a la OIT decidir cómo este término debía de interpretarse en el derecho internacional. Quedó claro, sin embargo, que el Convenio núm. 169 no impone ninguna limitación al derecho a la autodeterminación de los referidos pueblos ni tampoco se pronuncia en favor o en contra de tal derecho.

En otras palabras, no hay ninguna disposición en el Convenio núm. 169 que sea incompatible con cualquier instrumento legal internacional que puede definir o establecer el derecho de los pueblos indígenas y tribales a la autodeterminación.

Sí, los artículos 6 y 7 son primordiales para definir cómo debería de aplicarse el Convenio. El artículo 6 requiere que los gobiernos establezcan los medios que permitan a los pueblos interesados participar en la toma de decisiones a todos los niveles a nivel de instituciones legislativas y de organismos administrativos. También exige que consulten a los pueblos indígenas y tribales mediante procedimientos adecuados y sus instituciones representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas o admnistrativas susceptibles de afectarles directamente. Las consultas llevadas a cabo en aplicación de este Convenio deberán efectuarse de buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de las medidas propuestas.. Las consultas con los pueblos indígenas y tribales también son obligatorias en los casos que se indican a continuación:

• antes de emprender cualquier actividad de exploración o explotación de minerales y/u otros recursos naturales que se encuentren en las tierras de dichos pueblos;
• cada vez que sea necesario trasladar a las comunidades indígenas y tribales de sus tierras tradicionales a otro lugar; y
• antes de diseñar y ejecutar programas de formación profesional dirigidos a los referidos pueblos.

El artículo 7 es la otra disposición fundamental del Convenio. En él se afirma que los pueblos interesados tienen el derecho a decidir sus propias prioridades en lo que atañe al proceso de desarrollo y de controlar, en la medida de lo posible, su propio desarrollo económico, social y cultural. En relación con los planes y programas de desarrollo que los afecten directamente, los pueblos indígenas y tribales deberán participar en su formulación ejecución y evaluación. Además, los planes de desarrollo económico que conciernan a las áreas ocupadas por las comunidades indígenas y tribales, deberán diseñarse con miras; entre otras cosas, a mejorar las condiciones de vida, las oportunidades de empleo y los logros, en materia de educación, de las referidas comunidades. El Convenio también dispone que los gobiernos deberán llevar a cabo, cada vez que sea apropiado, y en cooperación con los pueblos indígenas y tribales, estudios que evalúen el posible impacto sobre dichos pueblos de los programas y planes de desarrollo que se tenga previsto ejecutar en las áreas ocupadas por los mismos. La cooperación de estos últimos también debe buscarse en el diseño, manejo y evaluación de los servicios de salud y educación, inclusive los programas de formación profesional, que se dirijan a ellos.

El artículo 7 exige a los gobiernos realizar verdaderas consultas en las que los pueblos indígenas y tribales tengan el derecho de expresar su punto de vista y de influenciar el proceso de toma de decisiones. Lo anterior significa que los gobiernos tienen la obligación de crear tas condiciones que permitan a estos pueblos contribuir activa y eficazmente en el proceso de desarrollo. En algunos casos, esto puede traducirse en acciones dirigidas a ayudar a los referidos pueblos a adquirir el conocimiento y las capacidades necesarias para comprender y decidir sobre las opciones de desarrollo existentes.

Esto significa que, al consultarlos, los gobiernos deben proporcionarles información apropiada y completa, que pueda ser comprendida plenamente por los pueblos indígenas y tribales. Asimismo, los gobiernos no pueden consultar a cualquiera que declare representar a la(s) comunidad(es) afectada(s). Las consultas deben emprenderse con organizaciones instituciones genuinamente representativas, que están habilitadas para tomar decisiones o hablar en nombre de las comunidades interesadas. Por consiguiente, los gobiernos, antes de iniciar las consultas, deben identificar y verificar que las organizaciones/instituciones con las que tienen previsto tratar cumplan con estos requisitos. En fin, el Convenio establece claramente cuándo las consultas son obligatorias.

Pregunta: ¿Cuál es el tipo de derechos que prevé el Convenio?

El Convenio establece, en el artículo 8,3), que los pueblos indígenas deben ejercer los mismos derechos que los demás ciudadanos del país y asumir las obligaciones correspondientes. Sin embargo, en la práctica. estos derechos, a menudo, les son negados. Lo anterior se debe con frecuencia al hecho que los referidos pueblos no conocen ni sus derechos, conforme a la legislación nacional, ni los procedimientos a utilizar para hacer valer sus demandas. A menudo se les condena por delitos que ellos desconocen. Los miembros de las comunidades indígenas y tribales y la mayoría de los jueces tienen, con frecuencia, dificultades de comunicación y comprensión mutua, ya que no hablan una lengua común, así como por el hecho de que los delitos definidos en la legislación nacional no coinciden con aquellos previstos por el derecho consuetudinario. Para remediar esta situación, el Convenio dispone en los artículos 8, 2) y 9, 1) que los pueblos indígenas y tribales tienen el derecho de conservar sus costumbres e instituciones propias, inclusive los métodos a los que recurren tradicionalmente para la represión de los delitos cometidos por sus miembros, en la medida en que sean compatibles con el sistema jurídico nacional y con los derechos humanos internacionalmente reconocidos. Los conflictos que puedan surgir de la aplicación de estas disposiciones deberán de resolverse por medio de procedimientos establecidos ad hoc. También se le exige a los gobiernos que, al aplicar las leyes y reglamentos nacionales e imponer las sanciones penales, tengan debidamente en cuenta las características sociales, económicas y culturales de los pueblos indígenas y tribales. Estos pueblos, según el artículo 12, deberán poder iniciar procedimientos legales para asegurar la protección de sus derechos, y deberán tomarse medidas para que puedan comprender y hacerse comprender en dichos procedimientos. A tal fin, los gobiernos deberán adoptar servicios de interpretación u otros medios efectivos.

Otra disposición fundamental del Convenio se encuentra en el artículo 11 en el que se prohíbe la imposición a miembros de los pueblos indígenas y tribales servicios personales obligatorios, ya sea remunerados o no, excepto en los casos previstos por la ley para todos los ciudadanos. Este artículo trata de prevenir y sancionar toda forma de trabajo obligatorio o forzoso al que los referidos pueblos, a menudo, están sometidos, como consecuencia, sobre todo, de la pérdida de sus tierras y recursos naturales, y de la ausencia de alternativas apropiadas de sobrevivencia.

Esta sección contiene 20 artículos sustantivos que comprenden una amplia gama de ternas tales como tierras, educación, empleo, etc. Por razones prácticas se decidió agruparlas en siete subtítulos. Hay que notar que los artículos específicos no deben considerarse aisladamente, sino relacionados unos con otros. El análisis de cada artículo debe hacerse en particular a la luz de los previsto por los artículos 6 y 7 del Convenio, a que antes nos referimos.

El Convenio afirma que los pueblos indígenas y tribales deberían tener el mayor control posible sobre su vida y futuro y que los gobiernos deberán proporcionar los medios y recursos que sean necesarios para tales efectos. Esto se puede lograr de varias formas. Como se mencionó antes, los referidos pueblos deberán participar en los procesos de toma de decisiones y tener la posibilidad de autoidentificarse así mismos como parte de los pueblos indígenas o tribales. En el Convenio también hay disposiciones que les reconocen la responsabilidad y el derecho a ejecutar los programas que les afecten; por ejemplo, los servicios de salud (artículo 25).

La disposición principal sobre los derechos de la tierra se encuentra en el artículo 14 del Convenio núm. 169. Esta disposición exige que deberá reconocerse a los pueblos indígenas y tribales el derecho de propiedad y posesión sobre las tierras que tradicionalmente ocupan. Analicemos detenidamente esta cláusula ya que contiene varios elementos: Habla de los derechos de propiedad y posesión. ¿Significa esto que los pueblos indígenas y tribales siempre tienen el derecho a un titulo de propiedad sobre sus tierras tradicionales? No necesariamente; el Convenio habla sobre los derechos en plural. Hay muchos casos en los cuales los pueblos indígenas y tribales no tienen un título pleno de propiedad sobre sus tierras tradicionales. En la Conferencia Internacional del Trabajo se discutió extensamente el punto y se llegó a la conclusión de que en ciertas circunstancias el derecho de posesión y uso de la tierra podría cumplir con los requisitos previstos en el Convenio, siempre que se aseguren seriamente la continuidad de estos derechos. Este puede ser el caso de los pueblos indígenas y tribales aislados que viven en reservas. También se puede referir a situaciones donde se comparte el uso de ciertas tierras, en cuyo caso el derecho de posesión puede ser más apropiado que un título de propiedad. Finalmente, existen muchas situaciones donde los pueblos indígenas y tribales tienen derechos limitados de propiedad, en las cuales no pueden ejercer totalmente un derecho de propiedad como lo otorga un título. Este puede ser el caso donde las tierras se declaran inalienables. En todo caso, debe aclararse que esta disposición no ha sido concebida para restar a estos pueblos el mayor grado posible de derechos sobre la tierra. Se redactó de modo que tomara en cuenta diferentes situaciones y el hecho de que no todos los pueblos indígenas y tribales pueden ejercer de manera plena sus derechos de propiedad.

El artículo 14 dispone también que deberán tomarse medidas apropiadas para salvaguardar los derechos de los pueblos indígenas y tribales a utilizar las tierras que no son necesariamente ocupadas por ellos, pero a las que tradicionalmente han tenido acceso. El "uso" de tierras que estos pueblos no ocupan, pero a las que han tenido acceso para sus "actividades tradicionales y de subsistencia", fue reconocido como un derecho adicional y no como una alternativa al derecho de propiedad. El propósito de esta disposición era cubrir la situación de muchos pueblos indígenas y tribales que han ejercido derechos de pastoreo, caza o recolección en tierras donde no tienen título de propiedad. El Convenio establece que, en los casos apropiados, deben adoptarse medidas para la salvaguarda de este derecho. Pese a que el Convenio no especifica cuándo un caso deberá considerarse apropiado, esta disposición debe leerse en el contexto del artículo 23 que establece el reconocimiento y fortalecimiento de las actividades tradicionales, inclusive la caza y el pastoreo. En otras palabras, al desarrollarse esas tierras, los pueblos indígenas y tribales no pierden el derecho de uso y los gobiernos deben tomar las precauciones para reconocer estos derechos. Además, el artículo 14 dispone que esos derechos de uso "deberán reconocerse". Esto implica que el Convenio exige que los gobiernos reconozcan que, cuando hay una ocupación tradicional, los pueblos indígenas y tribales efectivamente tienen derechos sobre las tierras en cuestión. Aún tendrían que determinarse cuáles son estos derechos y sobre cuáles tierras se ejercerían, pero queda claro que estos derechos existen desde antes.

El artículo 14 también requiere que los gobiernos deberán tomar las medidas que sean necesarias para identificar las tierras que estos pueblos ocupan tradicionalmente y garantizar la protección efectiva de sus derechos de propiedad y posesión. Obsérvese el uso de la palabra "efectiva", es decir, debe ser una protección real y práctica, no sólo una protección legal por escrito.

Finalmente, de acuerdo con el artículo citado del Convenio, deberán instituirse procedimientos adecuados en el marco del sistema jurídico nacional para solucionar las reivindicaciones de tierras de los pueblos interesados. En muchos casos, recién ahora estos pueblos podrán reclamar la posesión de tierras que antes poseían. El gobierno deberá establecer los procedimientos a fin de resolver los reclamos de modo que estos pueblos tengan una posibilidad real de devolución de sus tierras o el pago de una compensación por la pérdida de éstas.

El artículo 15 se refiere a los derechos de estos pueblos a los recursos naturales existentes en sus tierras. Esta es una disposición muy delicada y está redactada en términos no muy precisos porque debe adaptarse a las diversas situaciones nacionales. Para empezar, dispone en el primer párrafo que "los derechos de los pueblos interesados a los recursos naturales existentes en sus tierras deberán protegerse especialmente. Estos derechos comprenden el derecho de esos pueblos a participaren la utilización, administración y conservación de dichos recursos".

Está claro que existe el derecho. Pero específicamente en qué consiste este derecho deberá definirse en el marco de cada ordenamiento jurídico nacional, en el marco de los derechos sobre las tierras que estos pueblos tienen y en el marco de su capacidad para ejercer estos derechos. Por cuanto hace al control sobre los recursos del subsuelo, es decir los recursos petroleros y minerales, existen dos sistemas jurídicos que regulan la materia. El sistema anglosajón, según el cual la propiedad de la tierra conlleva la propiedad de los recursos naturales que se encuentren debajo de ésta, y el sistema romano-hispánico que establece que la propiedad de la tierra no otorga de por sí ningún derecho sobre los recursos del subsuelo, ya que estos pertenecen al Estado. Esta última situación prevalece en la mayoría de los países, especialmente los países en vías de desarrollo, y se aplican tanto a los pueblos indígenas y tribales como a los demás ciudadanos.

El acceso a los recursos del subsuelo implica ser propietarios o arrendador de la tierra bajo la cual esos recursos se encuentren. Esta situación ha originado serios conflictos entre las comunidades indígenas o tribales, que ocupaban las tierras que habían sido rentadas o vendidas a compañías mineras o petroleras para actividades de prospección y explotación, y dichas compañías. En algunos países los pueblos indígenas y tribales no pueden, de hecho, ser propietarios de tierras, o no cuentan con título de propiedad, o no le atribuyen al término "propiedad" el mismo significado que le otorga la sociedad dominante. Para evitar en el futuro tales situaciones los representantes indígenas que participaron en las discusiones de la OIT insistieron en que la única forma de proteger la superficie era garantizando el control del subsuelo. Muchos gobiernos y los empleadores se opusieron enérgicamente a tal pretensión. Empero, la necesidad de acordar una cierta protección a los pueblos indígenas y tribales se aceptó.

Esta es la razón por la que se incorporó el segundo párrafo del artículo 15. Este dispone que, si pertenecen al Estado los recursos del subsuelo, el gobierno deberá consultar con los pueblos interesados, antes de emprender cualquier programa de prospección y explotación de los recursos, para determinar si serían perjudicados y en qué medida. Cabe resaltar que la evaluación del posible impacto de actividades de prospección y explotación de dichos recursos debe llevarse a cabo antes de que empiecen las actividades en cuestión. El artículo continúa afirmando que los pueblos interesados deben participar, siempre que sea posible, en los beneficios que reporten la explotación de los recursos. También dispone que deben percibir una compensación equitativa por cualquier daño que puedan sufrir como resultado de estas actividades. ¿Qué pasa, entonces, si una compañía obtuvo una licencia o concesión minera o petrolera, antes de que el Convenio fuese ratificado? ¿Estas disposiciones se aplican también a este tipo de situaciones? La respuesta es afirmativa. Apenas el Convenio entra en vigor en un país determinado, el gobierno debe velar por que las comunidades indígenas interesadas sean consultadas, de una forma adecuada y a tiempo, sobre el alcance y las implicaciones de las actividades en curso y futuras.

Pregunta: Qué significa la frase "siempre que sea posible" usada en el artículo 15? ¿Quiere decir que los gobiernos siempre mantienen el derecho a decidir si los pueblos indígenas y tribales se benefician o no de la explotación de los recursos naturales ubicados en sus tierras?

Sí, quiere decir eso. Sin embargo, esta expresión debe considerarse en concordancia con el artículo 6 del Convenio, al cual ya nos referimos antes. En este artículo se exige que haya consultas, participación y que se adopten las medidas efectivas que permitan a los pueblos interesados tomar parte activa en las decisiones que los afectan. También debe considerarse en relación con el artículo 7, que exige que se efectúe una evaluación del impacto social, espiritual, cultural y ambiental de cualquier actividad desarrollada, garantizando así que los pueblos interesados tengan la oportunidad de participar en las decisiones respecto a la disyuntiva de si deben realizarlas o no. Vale la pena recordar que las disposiciones del Convenio deben leerse en conjunto, ya que los artículos no se encuentran aislados unos de otros.

Otro aspecto importante de los derechos sobre la tierra de los pueblos indígenas y tribales es el relativo a los traslados y reubicación de los pueblos. El artículo 16 es una de las disposiciones clave del Convenio, ya que los pueblos que nos ocupan son, a menudo, forzados abandonar sus tierras, porque no se les reconoce sus derechos consuetudinarios. Cuando se los reubica, la compensación e indemnizaciones recibidas son, en general, insuficientes e inapropiadas. El artículo 16 estipula que "los pueblos interesados no deberán ser trasladados de las tierras que ocupan", estableciendo de esta manera el principio general para el resto de la disposición. Sin embargo, con frecuencia es necesario que ciertos grupos humanos, no solamente indígenas o tribales, sean trasladados de sus tierras. El párrafo 2 dispone que cuando la reubicación es necesaria como una medida excepcional, ésta sólo deberá efectuarse con su consentimiento, dado libremente y con pleno conocimiento de causa. El Convenio núm. 169, al contrario del anterior, no especifica los casos en los cuales un traslado puede resultar necesario, sino más bien establece los principios y pautas que deben aplicarse cada vez que se contemple reubicar a comunidades indígenas y tribales. Los gobiernos deben en primer término obtener el consentimiento, libre e informado, de los pueblos indígenas y tribales. Cuando no pueda obtenerse el consentimiento de dichas comunidades, el Convenio establece que el traslado y la reubicación deberá tener lugar al término de los procedimientos establecidos por la legislación nacional. Estos procedimientos incluyen encuestas públicas, en las que los pueblos involucrados deben estar bien representados. Es importante destacar que estos requerimientos se aplican también a la situación en la que comunidades indígenas y tribales utilizan las tierras que van a ser afectadas por las acciones de reubicación y traslado, aunque no las ocupen de manera exclusiva, de conformidad con el artículo 13, 2) del Convenio.

Los artículos 17 y 18 revisten especial importancia por exigir a los gobiernos el establecimiento de medidas disuasivas dirigidas a evitar que ciudadanos no indígenas, aprovechando el desconocimiento de las leyes nacionales por parte de los pueblos indígenas y tribales, invadan sus tierras sin autorización previa. Se deben establecer por ley sanciones apropiadas en caso de intrusiones no autorizadas. Las modalidades por medio de los cuales los miembros de los referidos pueblos suelen transmitir entre sí que los derechos sobre la tierra deben de respetarse según el artículo 17, 1). Cada vez que los gobiernos contemplen adoptar medidas que afecten la capacidad de dichos pueblos para enajenar o transmitir sus derechos sobre sus tierras fuera de su comunidad, deben realizarse consultas previamente con ellos. Este último es un principio vital, sobre todo en consideración del hecho que muchos países en desarrollo están enmendando sus leyes de tierras y las disposiciones constitucionales correspondientes como parte integrante de los planes de modernización y liberalización económicos. El principal objetivo de dichas enmiendas es eliminar las restricciones introducidas por las leyes de reforma agraria en materia de propiedad, tamaño, y uso de las tierras agrícolas, inclusive las tierras que pertenecen a los pueblos indígenas y tribales. En estos casos, el gobierno, de conformidad con el artículo 17, tiene que consultar a dichos pueblos sobre el alcance e implicaciones de estas enmiendas antes de proceder a su aplicación.

El artículo 20 contiene disposiciones sobre contratación y condiciones de empleo de los pueblos indígenas y tribales. Generalmente estos pueblos son los más vulnerables en sus países. Frecuentemente trabajan fuera de la economía formal o pueden ser trabajadores rurales que no están sindicalizados y no están protegidos por ninguna ley. Asimismo, son los trabajadores o trabajadoras que están más expuestos a la explotación por parte de contratistas inescrupulosos o son trabajadores migrantes que consiguen los trabajos más onerosos y los peor remunerados. El artículo 20 dispone que los gobiernos deberán adoptar medidas especiales para asegurar una protección efectiva para estos pueblos en materia de contratación y condiciones de empleo. Además, dispone que estas medidas sean tomadas en cooperación con los pueblos interesados, en la medida que no estén eficazmente protegidos por la legislación aplicable a los trabajadores en general. Este artículo especifica áreas concretas en las cuales deben tomarse medidas apropiadas: a saber, remuneración igual por trabajo de igual valor; asistencia médica y seguridad e higiene en el trabajo. Los pueblos indígenas y tribales siempre deben tener derecho a asociarse y derecho a adherir a los sindicatos de trabajadores y de participar en las actividades sindicales. Deberán tomarse medidas especiales para los trabajadores estacionales, eventuales y migrantes, ya sea en la agricultura o en otra actividad. Deberá protegerse a los trabajadores sometidos a condiciones peligrosas de trabajo, especialmente por su exposición a plaguicidas u otras sustancias tóxicas. Se deben tomar medidas para evitar que los trabajadores indígenas o tribales estén sujetos a sistemas de contratación coercitivos, incluyendo todas las formas de servidumbre por deudas. Este es un problema que afecta a muchos millones de personas pertenecientes a pueblos indígenas o tribales en todo el mundo. Finalmente, se debe procurar que exista igualdad de oportunidad y de trato para hombres y mujeres en el empleo. En relación con las trabajadoras indígenas, este artículo contiene una disposición, única en el ámbito internacional, tendiente a protegerlas en contra del hostigamiento y abuso sexual.

Otro aspecto del trabajo y de tas condiciones laborales es la formación profesional que estos pueblos reciben. En el artículo 22 del Convenio se aclara que se deberán tomar medidas para promover la participación voluntaria de los pueblos indígenas y tribales en programas de formación profesional de aplicación nacional. También se especifica que, si los programas existentes no responden a sus necesidades especiales, los gobiernos deberán asegurar, con la participación de los pueblos indígenas y tribales, programas y medios especiales de formación. Estos programas especiales de formación deberán establecerse teniendo en cuenta el entorno económico, las condiciones socioculturales y las necesidades concretas de los pueblos interesados, y en cuanto sea posible, estos pueblos deberán asumir las responsabilidades, organización y operación de estos programas, si así lo desean. Otro tema de importancia para estos pueblos es el tipo de actividades económicas que deben estimularse y a las cuales se deben orientar los programas de formación. Puede resultar muy destructivo para sus economías tradicionales y formas de vida si se les encamina hacia ocupaciones que la gente de fuera piensa sería lo mejor para ellos. De ahí que el artículo 23 prevea que la artesanía, las industrias rurales y las actividades tradicionales relacionadas con la economía de subsistencia de los pueblos interesados como la caza, la pesca, la caza con trampas y la recolección deberán reconocerse como factores importantes del mantenimiento de su cultura y de su autosuficiencia y desarrollo.

Los pueblos indígenas y tribales con frecuencia enfrentan un doble problema en el ámbito educativo: por un lado, no siempre tienen acceso a las facilidades educativas como los otros ciudadanos del mismo país; por el otro, cuando lo tienen sus propias tradiciones y culturas son ignoradas o incluso menospreciadas, lo que mina su dignidad y autoestima. Los artículos 26 al 31 del Convenio estipulan que estos pueblos deben gozar de la oportunidad de recibir educación a todos los niveles, por lo menos en pie de igualdad con el resto de la comunidad nacional. Los programas y servicios de educación deben adaptarse a fin de responder a sus necesidades especiales, y deberán abarcar su historia, sus conocimientos y técnicas, sus sistemas de valores y sus demás aspiraciones sociales, económicas y culturales.

El artículo 28 del Convenio núm. 169 establece que siempre que sea viable, deberá enseñarse a los niños de los pueblos interesados a leer y a escribir en su propia lengua indígena o en la lengua que más comúnmente se hable en el grupo a que pertenezcan. Cuando ello no sea posible -cuando sólo unos pocos individuos hablan la lengua en cuestión- se tomarán medidas especiales, en consulta con los pueblos interesados, para llegar a una solución conveniente. Deberán tomarse medidas adecuadas para asegurar que los pueblos puedan dominar la lengua nacional o alguna de las lenguas oficiales del país. La educación indígena debe ser bilingüe y bicultural. El artículo 31 requiere que los gobiernos eduquen a los ciudadanos no indígenas con el fin de hacerlos tolerantes, comprensivos y respetuosos, por medio de instrumentos educativos, tales como los libros de historia, que brinden una descripción imparcial del pasado y de los valores de dichos pueblos.

El artículo 24 establece que los regímenes de seguridad social previstos para todos los ciudadanos deben extenderse progresivamente a los pueblos indígenas y tribales. En virtud del artículo 25, es responsabilidad de los gobiernos asegurar a dichos pueblos el "máximo nivel posible de salud física y mental". Para lograr este objetivo, los servicios de salud deben ser apropiados, es decir deben organizarse a nivel comunitario y tomar en consideración los métodos de prevención, prácticas curativas y medicamentos tradicionales. Esta disposición constituye un reconocimiento del valor de la medicina tradicional y de la necesidad de preservarla, aprender de ella y enriquecerla ulteriormente.

El artículo 25 también prevé la participación de las comunidades indígenas y tribales en la planeación y prestación de los servicios de salud o en la asunción de la responsabilidad y el control de éstos. En ambos casos, le compete al Estado proporcionar los medios que se requieran para tales efectos. En materia de empleo y formación, se dará la preferencia al personal sanitario de la comunidad local.

Existen muchos casos en los cuales los pueblos indígenas y tribales han sido separados por fronteras nacionales establecidas sin su consentimiento. Por lo tanto, el Convenio estipula en el artículo 32 que los gobiernos deberán tomar medidas apropiadas para facilitar los contactos y la cooperación entre estos pueblos a través de las fronteras. Para ello puede que sea necesario establecer acuerdos y tratados entre los países, a fin de dar acceso especial a los pueblos interesados. Este artículo no se limita a contactos entre gente de la misma etnia o del mismo grupo cultural. Debe también tomarse en cuenta que los pueblos indígenas y tribales pueden comunicarse con los pueblos de otros países a fin de establecer vínculos de solidaridad internacional.

El artículo 33 del Convenio dispone que los gobiernos deberán establecer instancias u otros mecanismos apropiados para administrar los programas que afectan a estos pueblos, asegurándose que cuenten con los recursos necesarios para el cabal desempeño de sus funciones. Estos programas deberán incluir la planificación, coordinación, ejecución y evaluación, en cooperación con los pueblos interesados, de las medidas contempladas en el Convenio. También deberán promover medidas legislativas y de otra índole, en cooperación con los pueblos interesados.

Una disposición muy importante se encuentra en el artículo 34, el cual estípula que el Convenio deberá aplicarse de una manera flexible, tomando en cuenta las condiciones propias de cada país. Esto no implica que los gobiernos puedan aplicar el Convenio de cualquier manera. Más bien toma en cuenta el hecho de que existen grandes diferencias en la situación de los pueblos indígenas en las diversas partes del mundo. Por ejemplo, los pueblos indígenas de América del Norte han tenido más acceso a los sistemas de educación que los pueblos de la gran mayoría de países del Sureste Asiático. Los pueblos indígenas de América del Norte tienen acceso a los sistemas legales y cuentan con medidas de protección de una forma que no está al alcance de muchos otros pueblos indígenas o tribales del mundo. En Asia y Africa casi no existen convenios o tratados que tomen en cuenta las raíces históricas de los pueblos indígenas y tribales. De ahí que deban tomarse distintas medidas teniendo en cuenta la diversidad de países y culturas.

Finalmente, el artículo 35 dispone que la aplicación del Convenio no deberá menoscabar los derechos y las ventajas garantizados a los pueblos interesados, en virtud de otros convenios y recomendaciones, instrumentos internacionales, tratados o leyes nacionales, laudos, costumbres o acuerdos nacionales. Esto evita que los gobiernos, bajo el pretexto de la ratificación de este Convenio, menoscaben la protección de los derechos más favorables reconocidos a estos pueblos por otros instrumentos diferentes al Convenio núm. 169. También reconoce que, al ratificarse el Convenio, los tratados que los referidos pueblos hayan anteriormente suscrito con el Estado no serán invalidados.

El Convenio núm. 169 revisó el Convenio núm. 107. Ello implica que, este último ya no se puede ratificar pero sigue vigente en los Estados que, habiéndolo ratificado, no hayan ratificado aún el Convenio núm. 169. Este es el caso, por ejemplo, de Bangladesh, la india o el Ecuador, entre otros. Por otra parte, si un país que ratificó el Convenio núm. 107 decide ratificar el nuevo Convenio, cesa de tener vigencia el anterior y sólo tiene que cumplir con las obligaciones que emanan del Convenio núm. 169 e informar de su aplicación a los órganos de control de la OIT. Este es el caso de México, Perú y Bolivia, entre otros.

Todos los países desarrollados o en vías de desarrollo Miembros de la OIT, e incluso aquellos que no tienen pueblos indígenas en su población nacional, pueden ratificarlo. Las ratificaciones en estos últimos casos son una prueba de solidaridad hacia los pueblos indígenas y tribales. Los principios del Convenio pueden servir de guía e influir en su política de cooperación y programas de desarrollo, en apoyo a los pueblos indígenas y tribales. Tal es el caso de Bélgica que ratificó el Convenio núm. 1070 el de Austria y los Países Bajos cuyos Congresos aprobaron el Convenio núm. 169; queda por saber si los gobiernos van a comunicar la ratificación o no a la OIT.

Una vez que un país ratifica el Convenio núm. 169 o cualquier otro de la OIT, se pone en marcha el mecanismo de supervisión de la OIT para garantizar su aplicación adecuada. Como organismo internacional, la OIT no tiene poder coercitivo; sus principios básicos para el proceso de supervisión son el diálogo y la persuasión. Estas medidas funcionan porque en la práctica son una manera de ayudar a alcanzar los objetivos que los gobiernos se trazaron voluntariamente con la ratificación.

El gobierno de un país envía memorias a la OIT cada cinco años, o antes si así se lo requiere, para informar cómo se aplica el Convenio, tanto legalmente como en la práctica. La Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, un órgano de expertos independientes en el campo jurídico y de las ciencias sociales, analiza la información recibida y formula comentarios o solicita más información al gobierno. La Comisión elabora un informe anual sobre sus trabajos. La Comisión de Normas de la Conferencia Internacional del Trabajo (anual) puede como seguimiento invitar al gobierno a presentarse ante dicha Comisión para aclarar la situación considerada. El informe de la Comisión de la Conferencia incluye una descripción detallada de cada discusión y cualquier punto pendiente es luego examinado por la Comisión de Expertos. Normalmente, el gobierno vuelve a examinar su situación a la luz de estos comentarios.

A menudo, la OIT ofrece asistencia técnica para ayudar a mejorar esta situación. Si no se toman las medidas adecuadas, los órganos de control de la OIT siguen examinando el caso hasta que éste se resuelva. Conviene mencionar el procedimiento de "contactos directos", que abre la posibilidad de contactos entre un representante del Director General de la OIT y los gobiernos que enfrentan dificultades especiales que obstaculizan la ratificación o la aplicación de las normas ratificadas. Varios Estados han expresado su deseo de mejorar previamente sus condiciones económicas y sociales antes de asumir las obligaciones implícitas en las normas internacionales. En este caso, se puede también contar con la asistencia técnica de la OIT cuando se considera la posibilidad de ratificar un Convenio. Con este motivo, se llevan a cabo estudios para establecer la compatibilidad del marco nacional y de los convenios de la OIT, a fin de proporcionar a los gobiernos y a los interlocutores sociales interesados argumentos sólidos para que decidan sobre la oportunidad o no de la ratificación de un Convenio.

Los gobiernos deben decidir cómo van a aplicar las disposiciones del Convenio, consultando con los pueblos indígenas y tribales. Esto se puede hacer ya sea a través de una legislación, instancias prácticas o administrativas, convenios colectivos o cualquier otro medio que sea conveniente.

En tal caso la ley nacional y la práctica deben adecuarse. Debe puntualizarse que el artículo 34 dispone que la naturaleza y el alcance de las medidas que se adopten para dar efecto al Convenio deberán determinarse con flexibilidad, teniendo en cuenta la variedad de situaciones concretas en los países y aún dentro de cada país. No existe una solución única para los problemas de los pueblos indígenas y tribales del Brasil, el Canadá, la India, Rusia, las Filipinas o de otros países. Cada caso amerita una solución flexible y adaptada a la situación nacional específica.

Los procedimientos de control desarrollados por la OIT constituyen quizás el más electivo y meticuloso mecanismo internacional para la protección de los derechos humanos. Dada la particular estructura tripartita de la OIT, estos procedimientos no pueden ser usados directamente para quejas individuales, sino sólo por un gobierno, un sindicato o una asociación de empleadores. Esto significa que los individuos o las organizaciones indígenas o tribales, salvo que éstas sean asociaciones de trabajadores o empleadores, tienen que canalizar sus comentarios o quejas y reclamaciones a través de organizaciones sindicales o asociaciones de empleadores.

Existen, sin embargo, otras posibilidades para hacer llegar la información. El Formulario de Memoria del Convenio núm. 169 abre una posibilidad al sugerir-no exigir- que los gobiernos consulten con las organizaciones indígenas del país al preparar sus memorias sobre dicho Convenio. Si este mecanismo puede establecerse de manera permanente en relación con la aplicación del Convenio, a fin de que los directamente interesados participen en dicho control, se crearía así una válvula de seguridad útil, lo que evidentemente coincidiría de manera plena con el enfoque participativo de la OIT.

La preocupación común de estos instrumentos y políticas es la de brindar a los pueblos indígenas y tribales iguales oportunidades de influenciar y beneficiarse del desarrollo, de acuerdo con su cultura y en sus propios términos. En gran parte de dichos instrumentos se menciona el Convenio núm. 169 y se considera su ratificación como una meta importante a alcanzar. Además, los referidos instrumentos guardan un estrecho parecido, en cuanto a principios básicos y filosofía, con el Convenio. Esto indica que los actores de desarrollo internacionales se están acercando progresivamente a un entendimiento común de los problemas y aspiraciones de los pueblos indígenas y tribales, así como de los enfoques y soluciones más apropiados para atacar dichos problemas. Cabe igualmente destacar que la influencia del Convenio no se limita al ámbito internacional y los países que lo han ratificado, sino que se extiende a otros contextos. Por ejemplo, en Guatemala, el Convenio, antes de que fuese ratificado por el Gobierno en junio de 1996, proporcionó el marco conceptual para las negociaciones entre el Gobierno y la Unidad Revolucionaria Nacional Guatemalteca (URNG), que culminaron en marzo de 1995 con la firma del Acuerdo sobre Identidad y Derechos Indígenas (véase: Guatemala: el proceso de paz y el Convenio núm. 169).

La OIT sigue con atención y contribuye a la formulación de instrumentos internacionales en éste y demás ámbitos relacionados con el mandato y esferas de competencia de la Organización. Una de las principales razones por las que la OIT sigue con atención la actividad normativa de los otros organismos del sistema de las Naciones Unidas es asegurar que las nuevas normas establezcan principios por debajo de aquellos contenidos en los instrumentos adoptados por la propia OIT. Esta preocupación se manifiesta también en relación con instrumentos que no tienen carácter obligatorio, tales como las declaraciones u otros. La OIT contribuye a este proceso de elaboración de normas mediante la formulación de comentarios y sugerencias, a pedido de la organización responsable de la redacción del instrumento, y la participación en las reuniones que dichas agencias organicen a tal fin. Desde 1982, la OIT viene participando en las reuniones de verano del Grupo de Trabajo sobre Poblaciones Indígenas (UNWGIP) en Ginebra y ha proporcionado comentarios sobre los diversos proyectos de Declaración sobre los Derechos de las Poblaciones Indígenas. Por cuanto hace al proyecto de instrumento interamericano sobre derechos indígenas, la OIT ha compartido sus observaciones y sugerencias con la Organización de Estados Americanos (OEA) en diversas oportunidades.

Pregunta: ¿Las organizaciones internacionales de desarrollo y de financiación están obligadas a cumplir con las disposiciones del Convenio en aquellos países que lo hayan ratificado?

Sí. Recientemente el Convenio ha ayudado a algunos sindicatos a reflexionar y redefinir sus relaciones con los pueblos indígenas y tribales. Hasta hace poco el vínculo entre éstos y el movimiento laboral era muy tenue. Los sindicatos, históricamente, han sido más fuertes en las áreas urbanas y se han preocupado principalmente de estrategias de negociación colectiva y de las necesidades de sus miembros. En el caso de las organizaciones de trabajadores rurales, los miembros han sido esencialmente trabajadores asalariados y con un contrato de empleo regular. Por el contrario, los pueblos indígenas y tribales habitan en su mayoría áreas rurales y trabajan por cuenta propia o como trabajadores eventuales, arrendatarios o aparceros. En los últimos tiempos, sin embargo, los sindicatos, como resultado de los cambios ocurridos en el mundo del empleo a nivel mundial, a saber un incremento en las tasas de desempleo y la precarización del empleo, se encuentran frente a la necesidad de diversificar sus programas y buscar nuevos miembros. Esto explica la atención que el movimiento laboral está prestando a asuntos del medio ambiente y discriminación, y de los derechos de las minorías étnicas, incluyendo a los pueblos indígenas y tribales. En el pasado, los sindicatos, denunciaron, por medio de los procedimientos de control de la aplicación de los convenios de la OIT, casos de incumplimiento de las disposiciones de los Convenios núms. 107 y 169. La antigua Federación Internacional de los Trabajadores de las Plantaciones, de la Agricultura y Trabajadores Aliados (FITPAs)

- hoy la Unión Internacional de Alimentos, Agricultura, Hotel, Restaurantes y Aliados - jugó un papel fundamental en la denuncia del trato inclemente al que el Gobierno de la India, signataria del Convenio núm. 107, sometía a los Adivasi, en el marco de la construcción del proyecto de energía Sardar Sarovar. Recientemente, el movimiento sindical ha tratado de identificar otros medios para apoyar las demandas de los pueblos indígenas y tribales. Al respecto, cabe mencionar el programa de formación que la Internacional de Servicios Públicos está finalizando para formar a sus miembros con el fin de que incorporen las aspiraciones y demandas de los referidos pueblos en su trabajo.

Los Convenios núms. 107 y 169 se ocupan específicamente de los pueblos indígenas y tribales y establecen una amplia gama de derechos en favor de dichos pueblos, que incluyen a los derechos civiles, políticos, sociales y económicos. Existen también otros convenios de la OIT que son igualmente importantes para la situación de dichos pueblos, a pesar de que no se haga ninguna mención específica de ellos y que contengan disposiciones esencialmente relacionadas con asuntos de tipo laboral. A continuación se indican tales convenios:

Las publicaciones de la OIT pueden obtenerse en las principales librerías o en oficinas locales de la OIT en muchos países o pidiéndoles a: Publicaciones de la OIT, Oficina Internacional del Trabajo, CH-121 1 Ginebra 22, Suiza, que también puede enviar a quienes lo soliciten un catálogo o una lista de nuevas publicaciones.