Oscar Ermida Uriarte (*)
(*) Profesor de Derecho del Trabajo en la Facultad de Derecho (Montevideo, Uruguay). Especialista Principal de la OIT para Argentina, Brasil, Chile, Paraguay y Uruguay.
IntroducciónComo se sabe, el Mercosur tiene origen en el Tratado de Asunción, celebrado el 26 de marzo de 1991 entre Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, que reguló un período de transición o de construcción de una zona de libre comercio entre los cuatro países y de un arancel externo común en las relaciones del bloque con el resto del mundo.
A la vez, el Protocolo de Ouro Preto, de 17 de diciembre de 1994, estableció la estructura institucional definitiva del Mercosur, que actualmente constituye una zona de libre comercio a su interior (con un arancel intrarregional del 0% con excepciones) y una unión aduanera hacia terceros países (con un arancel externo común diferencial que oscila entre el 0 y el 20%, con excepciones).
Así, actualmente el Mercosur constituye, junto con la Unión Europea, una de las únicas dos uniones aduaneras regionales vigentes en el mundo. Esta circunstancia que podría calificarse como formal, se llena de contenido cuando se observa que, entre 1990 y 1995, el comercio intra-Mercosur aumentó un 200%, mientras que el comercio exterior del bloque lo hizo un 80%. Sin duda, por el momento el Mercosur es el primer bloque comercial exitoso del subdesarrollo, que comienza, a su vez a celebrar o negociar acuerdos de preferencias arancelarias o de libre comercio con otros grupos o países (Unión Europea, Chile, Bolivia).
Sin embargo, este desarrollo comercial alcanzado por el Mercosur en tan corto lapso, no se ve acompañado de un desarrollo social proporcional. En efecto, los derechos sociales y de ciudadanía no aparecen en los tratados constitutivos del Mercosur, salvo, muy escasamente, en el plano laboral, a pesar de que se reconoce la existencia de una importante dimensión social de la integración.
En efecto, toda experiencia de integración económica regional, más o menos desarrollada, acarrea múltiples efectos sociales y, dentro de éstos, los específicamente laborales. Así mientras se esperan efectos laborales positivos a largo plazo, por reflejo del crecimiento económico y político del bloque, en el corto plazo es casi inevitable sufrir algunos efectos sociales negativos, como la desocupación sectorial y el riesgo de "dumping social" entre los propios países miembros del grupo en su competencia por el mercado interior o ante terceros países. Paralelamente, en el mediano plazo, pueden verificarse influencias recíprocas entre los sistemas de relaciones laborales de los países que se integran, amén del obvio surgimiento de un nuevo nivel -internacional/regional- de relaciones de trabajo.
En ese marco, las áreas temáticas en las cuales el advenimiento de efectos laborales de la integración es más evidente o previsible, son entre otras, las relacionadas con la desocupación sectorial, la reconversión industrial, la recapacitación profesional, la recolocación, la seguridad e higiene en el trabajo, la seguridad social, la estructura y acción sindicales, la negociación y los conflictos colectivos internacionales, así como la participación del trabajador en la empresa y en el mismo proceso de integración.
Pues bien, es precisamente en la consideración de esta dimensión social de la integración, que el Mercosur no ha alcanzado -al menos por ahora- los logros que sí ostenta en el terreno comercial. El presente trabajo estudia sucesivamente, el dificultoso y aún inconcluso proceso de reconocimiento de la existencia de una dimensión social de la integración, cuáles son los órganos laborales del Mercosur, las propuestas de adopción de normas internacionales laborales del Mercosur, y la estructura y acción sindical en el marco de la integración. Finalmente, intentaremos esbozar algunas conclusiones.
1.- El reconocimiento de la dimensión social del Mercosur
El Tratado de Asunción, de 26 de marzo de 1991 -instrumento fundador del proceso de creación del Mercosur-, ignoraba casi totalmente la faceta laboral y social que inevitablemente tiene toda experiencia de integración regional. Redactado por diplomáticos y economistas (según expresión de Américo Plá Rodríguez), el Tratado de Asunción sólo previó normas comerciales y orgánicas, sin incluir en los órganos por éstas diseñados, más que representantes de los Poderes Ejecutivos de los Estados Partes, y más específicamente, sólo de los Ministerios de Economía y de Relaciones Exteriores.
Lo social no aparece -al menos a simple vista- en el Tratado de Asunción. Tampoco los ciudadanos y sus organizaciones (partidos, sindicatos, asociaciones).
Sin embargo, casi inmediatamente comenzó a gestarse el reconocimiento de la existencia de una dimensión social del Mercosur y consecuentemente, la construcción de su espacio social.
Junto con la reivindicación sindical, el impulso inicial fue dado por la doctrina del Derecho laboral que rápidamente puso de manifiesto la existencia, en el propio texto del Tratado de Asunción, del germen jurídicamente legitimante de la construcción del espacio social del Mercosur. Esa simiente fue encontrada en el Prefacio del Tratado, que incluía entre sus objetivos, el "desarrollo económico con justicia social" y la mejora "de las condiciones de vida" de la población. Estas referencias dieron pie a la difusión de diversas opiniones que fundamentaban jurídicamente la necesidad de que el Mercosur dispusiera de órganos con competencia laboral, adoptara normas laborales y diera lugar a la participación de trabajadores y empleadores.
Esta iniciativa académica fue acompañada de un acto político. El 9 de mayo de 1991 -o sea, apenas un mes y medio después de la firma del Tratado de Asunción-, los Ministros de Trabajo de Argentina, Brasil, Paraguay y Uruguay, emitieron la Declaración de Montevideo, en la cual señalaban: (1 ) la necesidad de atender los aspectos laborales del Mercosur, para que éste se acompañara efectivamente del mejoramiento de las condiciones de trabajo; (2 ) la propuesta de creación de un Subgrupo de trabajo sobre asuntos laborales, dentro de la estructura orgánica del Mercosur; y (3 ) la iniciativa de estudiar la posibilidad de adoptar una Carta Social del Mercosur. Sin decirlo, la Declaración dejaba en evidencia que el Tratado de Asunción no sólo había desplazado a la ciudadanía y a las organizaciones sindicales, sino que incluso había desplazado a los mismos órganos gubernamentales específicamente competentes en la materia laboral.
La "ofensiva" sociolaboral obtuvo su primer fruto en ese mismo año, cuando el Grupo Mercado Común creó, por resolución N 11/91, el Subgrupo de trabajo N 11, sobre "Asuntos laborales", que más tarde se denominaría de "Relaciones laborales, empleo y seguridad social". Dicho Subgrupo de trabajo fue la primera institución laboral del Mercosur, aunque, por cierto, contingente y subordinada al Grupo Mercado Común, órgano integrado por los Ministerios de Relaciones Exteriores y de Economía. Aún así, durante un par de años a partir de su primera sesión, que tuviera lugar el 27 de mayo de 1992, este Subgrupo tuvo una acción pujante y un destacable funcionamiento tripartito.
El 17 de diciembre de 1994 se suscribe el Protocolo de Ouro Preto, que establece la estructura orgánica definitiva del Mercosur. Ella privilegia -nuevamente y ahora definitivamente-, lo diplomático y económico, de conformidad con el esquema que se adjunta como anexo al final de este trabajo: los órganos decisorios se integran con los Poderes Ejecutivos, y dentro de éstos con los Ministros de Economía y de Relaciones Exteriores, o sus representantes. Pero la novedad verdaderamente trascendente que introduce el Protocolo de Ouro Preto, es la previsión, en la estructura orgánica definitiva del Mercosur, de dos órganos que podrían ser considerados de representación ciudadana: la Comisión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económico-Social.
Este último es el único órgano laboral permanente de la estructura definitiva del Mercosur. Su constitución y puesta en funcionamiento supusieron la consagración formal de la participación de los sectores sociales en la integración regional.
Es necesario agregar que, en este proceso -inconcluso e insuficiente- de definición y construcción del espacio social del Mercosur, las organizaciones sindicales desempeñaron un papel muy importante, especialmente a través de la Comisión Sindical del Mercosur de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur.
2.- Los órganos laborales del Mercosur
El Protocolo de Ouro Preto establece la estructura orgánica definitiva del Mercosur, manteniendo los dos órganos principales que ya habían sido constituidos por el Tratado de Asunción y que habían funcionado durante el período de transición, y previendo la constitución de otros nuevos.
Estos órganos originales y provisionales que devinieron definitivos o permanentes, son el Consejo Mercado Común y el Grupo Mercado Común. El Consejo Mercado Común es el órgano superior del Mercosur, al que corresponde la conducción política y que está integrado por los Ministros de Relaciones Exteriores y de Economía de los Estados parte, sin perjuicio de que, por lo menos cada seis meses, sesiona con la participación de los presidentes. El Consejo Mercado Común adopta, por unanimidad, decisiones obligatorias para los Estados parte.
El Grupo Mercado Común es el órgano ejecutivo del Mercosur, integrado por representantes de los gobiernos nacionales y coordinado por los Ministerios de Relaciones Exteriores. Sus resoluciones, adoptadas por unanimidad, son obligatorias para los Estados parte.
Además, el Protocolo de Ouro Preto prevé la creación de otros órganos, como la Comisión de Comercio, la Comisión Parlamentaria Conjunta y el Foro Consultivo Económico-Social, así como la Secretaría Administrativa.
Como ya se dijo, la representación gráfica de la estructura orgánica del Mercosur, de conformidad con las previsiones del Protocolo de Ouro Preto, se incluye como anexo al final de este trabajo.
A su vez, durante el período de transición se habían ido constituyendo, en el marco del Grupo Mercado Común, comisiones ad hoc y subgrupos de trabajo especializados en diversos temas, entre los cuales se destacó la gestión del Subgrupo de trabajo N 11 sobre Relaciones laborales, empleo y seguridad social, que tuviera una valiosa actuación hasta 1994 y que fuera recientemente reconstituido por la resolución N 20/95 del Grupo Mercado Común, como Subgrupo de trabajo N 10 sobre Asuntos laborales. empleo y seguridad social.
El grupo Mercado Común también previó el funcionamiento de reuniones de Ministros, entre las cuales, de Ministros de Trabajo. En consecuencia, los órganos laborales del Mercosur son, por el momento, dos o a lo sumo tres: solamente el ex-Subgrupo de trabajo N 11 (actualmente. N 10) que actúa dentro de la estructura del Grupo Mercado Común, y el Foro Consultivo Económico-Social, órgano permanente, de representación de los sectores económicos y sociales, previsto en el propio Protocolo de Ouro Preto. A ellos se suman -si es que se les puede calificar de órganos-, las reuniones de Ministros de Trabajo.
2.1.- El Subgrupo N 10 sobre Asuntos laborales, empleo y seguridad social
El Subgrupo de trabajo N 10 sobre Asuntos laborales, empleo y seguridad social no es más que la reconstitución, por resolución N 20/95 del Grupo Mercado Común, de lo que fue el Subgrupo N 11, de Relaciones laborales, empleo y seguridad social, de muy importante actuación hasta 1994.
En efecto, el funcionamiento de este Subgrupo N 11, mientras actuó, fue fundamental. En su seno se constituyeron ocho comisiones que trataron los siguientes asuntos: (1) relaciones individuales de trabajo, (2) relaciones colectivas de trabajo, (3) empleo, (4) formación profesional, (5) salud y seguridad en el trabajo, (6) seguridad social, (7) sectores específicos, y (8) principios.
Uno de los aspectos más destacados del Subgrupo de trabajo N 11 fue su funcionamiento tripartito. Tanto el Subgrupo como cada una de sus comisiones sesionaban no sólo con delegados gubernamentales -provenientes de los Ministerios de Trabajo-, sino también con nutridas representaciones de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, llegando, generalmente,
a adoptar sus recomendaciones por consenso. La representación sectorial era asumida por las principales centrales sindicales y empresariales de cada país.
Los avances y logros de las diversas comisiones del Subgrupo de trabajo N 11 fueron desparejos, aunque promedialmente, en nuestra opinión, importantes y alentadores. Destacan la recomendación de ratificación de un elenco mínimo común de convenios internacionales del trabajo por parte de los cuatro países y los debates sobre la adopción de una Carta Social del Mercosur, aspectos a los que se hará alusión más adelante. Sin perjuicio de ello, parece claro que el Subgrupo y sus comisiones fueron, durante varios años, la única instancia de participación tripartita en la consideración de los aspectos laborales del Mercosur; esa circunstancia, por sí sola, lo hacía muy valioso, tal como se pudo percibir cuando dejó de sesionar en el último trimestre de 1994.
Como va dicho, la resolución N 20/95 del Grupo Mercado Común ha reconstituido el Subgrupo 11, con leves ¿e innecesarios?) cambios de número y nombre. El nuevo Subgrupo tuvo su primera sesión en octubre de 1995, y ha tenido dificultades para reeditar la dinámica anterior, aunque sí ha mantenido el funcionamiento tripartito. El Subgrupo ha aprobado una nueva agenda en la cual destacan la propuesta de creación de un observatorio laboral y de un sistema de certificación ocupacional, además de la realización de estudios comparados de legislación laboral y relaciones industriales y del análisis de la creación de normas laborales regionales y de su eficacia.
En todo caso, la concreción más importante del Subgrupo N 10 hasta el momento, fue la aprobación, con una reserva parcial de Paraguay, de un anteproyecto de Convenio Multilateral de Seguridad Social del Mercosur (Recomendación N 3/95). Claro que la vigencia efectiva de este Convenio dependerá, todavía, de un largo "vía crucis": aprobación por el Grupo y el Consejo Mercado Común y posterior ratificación por los parlamentos de los Estados.
2.2.- El Foro Consultivo Económico-Social
El Foro Consultivo Económico-Social, previsto en los artículos 28 a 30 del Protocolo de Ouro Preto, es el único órgano, de competencia laboral, de entre los previstos como permanentes en los tratados constitutivos del Mercosur, ya que, como surge de lo antes expuesto, el actual Subgrupo de trabajo N 10 ha sido creado por resolución del Grupo Mercado Común ("Derecho derivado" en la terminología europea) y forma parte de la estructura interna de éste. Lo mismo sucede con las reuniones de Ministros de Trabajo.
De conformidad con lo dispuesto en el artículo 28 del Protocolo, el FCES es un "órgano de representación de los sectores económicos y Sociales".
La misma disposición establece que el FCES "estará integrado por igual número de integrantes de cada Estado parte", con lo cual se aparta del modelo del Comité de la Unión Europea.
El artículo 29 aclara que tendrá "función consultiva", lo cual viene dado desde su propio nombre: si bien lo normal, en Derecho comparado, es que los Comités o Consejos Económicos y Sociales sean consultivos y no ejecutivos o decisorios, no lo es que este carácter se incluya en la denominación del órgano.
En ese misma disposición se establece que el FCES "se manifestará mediante recomendaciones al Grupo Mercado Común", órgano ejecutivo del Mercosur. 0 sea que lo que en otros C.E.S. son dictámenes, en este caso se denominarán recomendaciones, de conformidad con el carácter consultivo de las funciones del órgano emisor.
Finalmente, el artículo 30 dispone que "el Foro Consultivo Económico-Social someterá su Reglamento Interno al Grupo Mercado Común, para su homologación". De tal forma, el FCES redactaría su propio reglamento interno, el que no requeriría de aprobación ni autorización en otra instancia, salvo la mera homologación por el Grupo Mercado Común.
A partir de esta disposición y en ejercicio de su autonomía colectiva, las organizaciones sindicales y cámaras de empleadores de los cuatro países del Mercosur, negociaron un Reglamento interno y constituyeron el Foro Consultivo Económico-Social. Así, comenzaron por formar "Secciones nacionales del FCES", cada una con su propia conformación, no necesariamente igual a las otras. Definieron que cada Sección nacional designaría nueve representantes al FCES del Mercosur, el que, de tal, forma, suma un total de 36 miembros. En cada representación nacional se observa el principio de paridad numérica entre representantes de empleadores y trabajadores. Observado este principio, cada Sección nacional determina si incluye a otros sectores (consumidores, ambientalistas, estudiantes, etc.), así como -en caso afirmativo- el peso de éstos en la respectiva delegación.
En su segunda reunión, celebrada en Río de Janeiro los días 30 de octubre y 1 de noviembre de 1996, el Foro fijó una extensa nómina de temas a abordar y sobre los cuales emitir, eventualmente, dictámenes de oficio. En esa larga lista, en la que predominan temas económico-sociales en el sentido amplio de la expresión sobre los asuntos específicamente laborales , se comenzaron a discutir los relacionados con la política de empleo, la política industrial, las relaciones con ALADI y con el ALCA, y la protección del consumidor.
Como surge de lo expuesto, el FCES recién comienza a funcionar, sin perjuicio de lo cual, su carácter meramente consultivo y los antecedentes prácticos europeos hacen temer que por sí solo, este órgano sea insuficiente para garantizar la construcción de un sólido espacio social del Mercosur, y para asegurar una efectiva participación social en la integración. En otras palabras, el reconocimiento de la ciudadanía laboral en el Mercosur no estará asegurada con la sola existencia del FCES.
El déficit democrático no se presenta sólo en relación con el FCES, que emite recomendaciones al Grupo Mercado Común, órgano de composición no-social. Más grave aún es la circunstancia de que, según el artículo 26 del Protocolo de Ouro Preto, "la Comisión Parlamentaria Conjunta remitirá recomendaciones al Consejo Mercado Común, por intermedio del Grupo Mercado Común"; esta cuasi-dependencia del órgano parlamentario del Mercosur respecto de órganos de composición ministerial, no sólo es de muy dudosa constitucionalidad en todos y cada uno de los Estados parte, sino que además pone de relieve la subordinación de la participación ciudadana a las fuentes de poder decisorio, monopolizadas por la tecnocracia económica y diplomática.
2.3.- Las reuniones de Ministros de Trabajo
Las decisiones 5/91 y 1/95 del Grupo Mercado Común, previeron la celebración de reuniones de los Ministerios de Economía (y Presidentes de los Bancos Centrales), Educación, Justicia, Agricultura y Trabajo "para el tratamiento de los asuntos vinculados al Tratado de Asunción, en las respectivas áreas de competencia".
En ese marco se han celebrado diversas reuniones de Ministros de Trabajo del Mercosur, cuya utilidad se visualizó en el lapso que medió entre el cese del Subgrupo N 11 y la puesta en funcionamiento de su sucesor, el Subgrupo N 10.
Su carácter flexible -si no inorgánico-, su aperiodicidad, y la existencia de contactos frecuentes y fluidos entre los Ministerios de Trabajo de los Estados parte del Mercosur, confluyen para que la importancia del estas reuniones de Ministros dependa, fundamentalmente, de factores coyunturales.
3.- La creación de normas laborales internacionales del Mercosur
El Mercosur no ha generado por el momento, un Derecho laboral supra o internacional propio, pero el tema ha estado presente, muy protagónicamente, en los trabajos de la Comisión N 8 (Principios) del ex-Subgrupo de trabajo N 11. La Comisión de Principios del ex-Subgrupo 11 llegó a recomendar la ratificación en común, por los cuatro países del Mercosur, de un elenco de convenios de la OIT que constituirían así, una normativa laboral internacional mínima común, y a debatir la probabilidad de adopción de una Carta Social del Mercosur. Ambas iniciativas habían sido propuestas por el profesor Héctor-Hugo Barbagelata, en un informe que le encargara la OIT.
3.1.- La ratificación de un elenco mínimo común de convenios de la OIT
La ya mencionada Comisión N 8 (Principios) del ex-Subgrupo de trabajo N 11 del Mercosur recomendó la ratificación, por los cuatro Estados miembros, de un mismo elenco mínimo de convenios internacionales del trabajo. Esta nómina, negociada tripartitamente, incluye 34 convenios de la OIT y se incluye como anexo al final de este trabajo, indicándose los convenios ya ratificados por cada uno de los países (R) y los aún no ratificados por algunos de ellos (S).
Se trata de una nómina no cerrada, que se puede ampliar con nuevas recomendaciones, y que incluye a muchos convenios verdaderamente relevantes, como los Nos. 11, 98, 135, 151 y 154 sobre libertad sindical y negociación colectiva, el N 144 sobre consulta tripartita en asuntos relacionados con la OIT, los Nos. 100, 105 y 111 sobre igualdad, trabajo forzoso y no discriminación, los Nos. 1 y 30 sobre limitación de la jornada, el N 14 sobre descanso semanal, los Nos. 26 y 95 sobre salarios, y otros sobre seguridad e higiene, inspección del trabajo y readaptación profesional.
La finalidad es la de crear un piso mínimo de protección de los derechos de los trabajadores de la región, válido en toda la dimensión geográfica de ésta. Es obvio que no se apunta a crear un Derecho supranacional, sino a establecer, a través de la coincidencia de los convenios internacionales ratificados por cada país, un Derecho internacional del trabajo común o uniforme por coincidencia.
Tal como se adelantó y se puede constatar en el Anexo, de la lista consensuada de 34 convenios a ratificar en común, hay doce que ya estaban ratificados por los cuatro países del Mercosur, al 1 de junio de 1995.
Ellos son los siguientes:
N 11, sobre sindicalización en la agricultura,
N 14, sobre descanso semanal,
N 26, sobre salario mínimo,
N 29, sobre trabajo forzoso,
N 81, sobre inspección del trabajo,
N 95, sobre protección del salario,
N 98, sobre libertad sindical y negociación colectiva,
N 100, sobre igualdad de remuneración,
N 105, sobre abolición del trabajo forzoso,
N 111, sobre igualdad y no discriminación,
N 115, sobre protección contra radiaciones, y
N 159, sobre readaptación profesional.
Su importancia radica en que, por el momento, constituyen todo el Derecho internacional del trabajo sustancial del Mercosur.
3.2.- ¿ Una Carta Social del Mercosur?
Ya la Declaración de los Ministros de Trabajo de los países miembros del Mercosur dada en Montevideo el 9 de mayo de 1991 -que subrayara en ese entonces la necesidad de "atender los aspectos laborales del Mercosur" y constituyera el antecedente inmediato de la creación del ex-Subgrupo de trabajo N 11-, aludía a la conveniencia de estudiar la viabilidad de adoptar una Carta Social del Mercosur.
De conformidad con las ya referidas recomendaciones del profesor Barbagelata, sumada a la ratificación en común de ciertos convenios de la OIT, la Carta Social vendría a complementar la red de protección internacional de los derechos de los trabajadores del Mercosur.
La comisión N 8 (Principios) del ex-Subgrupo de trabajo N 11 del Mercosur acordó estudiar la viabilidad de proyectar una Carta Social o Carta de Derechos Fundamentales en materia laboral del Mercosur, la que, en principio, podría constar en un Protocolo adicional al Tratado de Asunción, que debería ser ratificado por cada Estado parte, y constituyó una subcomisión tripartita con ese cometido. Tanto ésta como la doctrina iniciaron y elaboraron estudios sobre los eventuales caracteres, contenido y eficacia de una tal Carta Social. Existe un detallado anteproyecto elaborado por la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, denominado "Carta de los Derechos Fundamentales del Mercosur. Propuesta de los trabajadores". Los debates y estudios han considerado los derechos a incluir en la Carta, la eficacia de la misma y los mecanismos de control, incluida la posibilidad de aplicación de sanciones por incumplimiento y/o de creación de algún tipo de tribunal internacional, lo que podría llegar a introducir cierto grado de supranacionalidad.
Sin embargo, todo esto no ha superado la etapa de las negociaciones, las cuales, además, quedaron suspendidas cuando dejó de actuar el ex-Subgrupo N 11 del Mercosur. Queda por verse si el tema es retomado por el nuevo Subgrupo de trabajo N 10. Da la impresión, lamentablemente, de que la iniciativa de la Carta Social ha perdido parte del impulso político de que gozara unos años atrás, aunque creemos que tarde o temprano el Mercosur terminará dotándose de una Carta o Declaración del tipo de las europeas.
Una alternativa a la Carta Social, que se ha venido discutiendo en alguno de los países miembros del Mercosur, sería la de adoptar una técnica análoga a la del Acuerdo Laboral Complementario del TLC: un mecanismo de control de la efectiva aplicación de las normas laborales nacionales, sin creación de un cuerpo de normas o principios supra o internacionales. De todos modos, una alternativa de este tipo requeriría que una fuente internacional estableciera ese compromiso de cumplimiento, así como alguna forma supra o internacional de control.
4.- Estructura y acción sindicales en el Mercosur
Ya se ha dicho (supra, N 1 in fine), que la acción sindical ha sido uno de los incentivos fundamentales al incipiente desarrollo de la dimensión social del Mercosur. Aquella será, asimismo, indispensable para una eventual maduración del reconocimiento pleno de esta dimensión.
Pero la eficacia de una acción sindical encaminada a la construcción del espacio social del Mercosur requiere de un redimensionamiento del sindicato y de su actividad.
En efecto, la puesta en marcha del Mercosur como zona de libre comercio y unión aduanera, así como su tendencia a constituirse en una nueva entidad política más o menos unitaria, provocan la internacionalización del contexto geográfico, político y económico de las relaciones laborales. En otras palabras, se internacionaliza el escenario de las relaciones laborales, y ese nuevo escenario internacionalizado requiere de actores sociales también internacionalizados.
El contexto internacional (la región integrada) requiere de una acción sindical internacional (regional), y ésta no es posible sin actores internacionalizados (regionales).
Los sindicatos de los países del Mercosur lo comprendieron rápidamente y recurrieron a un instrumento preexistente al Tratado de Asunción: la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, que cubría no sólo a los países del Mercosur, sino también a Bolivia y Chile. Dentro de esa instancia de coordinación ya existente, se conformó la Comisión Sindical del Mercosur, lo que coadyuvó al relanzamiento y revitalización de la Coordinadora, que centró eficazmente su accionar en el Mercosur.
La Coordinadora tuvo una muy intensa y eficaz acción en el ex-Subgrupo de trabajo N 11 del Mercosur, así como en la autoconstitución del Foro-Consultivo Económico-Social. Hoy mantiene una presencia permanente, tanto en el Foro como en el Subgrupo N 10.
La Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur y su Comisión Sindical del Mercosur siguen siendo, todavía, instancias de coordinación, sin llegar a constituir una verdadera organización internacional con estructura y autoridades propias. Este es un paso pendiente y necesario.
Las organizaciones de empleadores, por su parte, reaccionaron más tardíamente al redimensionamiento del escenario. Recién en 1994 se creó el Consejo Industrial del Mercosur, y en 1995 el Consejo de Cámaras de Comercio del Mercosur, órganos coordinadores, no sólo de creación más reciente, sino también de presencia menos activa que la sindical.
Parece muy claro que el fortalecimiento de estas estructuras es una "conditio sine qua non" para la efectiva participación de los trabajadores y empleadores en la integración regional. El reconocimiento de la ciudadanía laboral en el Mercosur depende, en buena medida, de que existan estructura y acción sindicales apropiadas.
Y ello por dos razones. En primer lugar, porque la acción sindical eficaz y del nivel adecuado es uno de los factores indispensables para que la dimensión social de la integración no sea definitivamente desplazada por la faceta puramente comercial. Y en segundo término, porque la estructura sindical regionalizada y con objetivos regionales es fundamental para generar otros institutos de participación laboral, en especial, la negociación colectiva regional.
1.- El Mercosur ha tenido un rápido desarrollo en tanto zona de libre comercio y unión aduanera. En cuanto bloque comercial internacional no puede ser calificado sino como muy exitoso, hasta el momento. Lanzado en 1991, ya constituye, en efecto, una de las dos únicas uniones aduaneras regionales existentes en el mundo. En pocos años, el comercio intrarregional creció espectacularmente y el conjunto comienza a cobrar prestancia en el exterior como entidad unitaria: la negociación -actualmente en curso- de un acuerdo de libre comercio con la Unión Europea es un ejemplo de ello.
Sin embargo, el Mercosur no ha desarrollado su dimensión social de manera análoga.
En efecto, el Tratado de Asunción, de 1991, ignoró por completo el aspecto sociolaboral, no obstante lo cual, casi de inmediato comenzó a construirse un espacio social del Mercosur. Fueron hitos fundamentales en ese proceso, la acción sindical, a través de la Coordinadora de Centrales Sindicales del Cono Sur, la de los Ministerios de Trabajo, y la de la doctrina laboral, así como la creación del Subgrupo de trabajo N 11 del Mercosur (hoy Subgrupo N 10) y del Foro Consultivo Económico-Social.
Hoy por hoy, estos son los únicos órganos -porpiemente dichos- especializados en materia laboral del Mercosur y, por consiguiente, el único espacio institucional abierto a la participación de trabajadores y empleadores en la integración regional.
Paralelamente, las propuestas y debates sobre la adopción de normas internacionales laborales sustanciales del Mercosur, no han superado la etapa propositiva, a tal punto que todo el Derecho laboral internacional sustancial del Mercosur se circunscribe a los doce convenios de la OIT ratificados por los cuatro países parte.
Por lo demás, y tal como se subrayó oportunamente, el déficit participativo del Mercosur no se limita a los actores del sistema de relaciones laborales, sino que se extiende a la ciudadanía en su conjunto. La posición relativamente subordinada en que el Protocolo de Ouro Preto coloca a la Comisión Parlamentaria Conjunta y al Foro Consultivo Económico-Social, es una clara demostración al respecto. Los únicos órganos de participación ciudadana del Mercosur no tienen ninguna primacía -más bien todo lo contrario- sobre los órganos técnicos -económicos y diplomáticos- de ejecución.
2. El subdesarrollo del espacio social del Mercosur no lo es sólo en comparación con la Unión Europea, sino incluso en relación con el TLC (Tratado de Libre Comercio entre Canadá, México y U.S.A.), lo que no deja de ser llamativamente contradictorio. En efecto, el Mercosur que, como hemos dicho y reiterado, constituye ya una unión aduanera y aspira a ser en poco tiempo un mercado común, no ha logrado dar a luz, aún, una normatividad laboral propia. Mientras tanto, el TLC, que no es sino un acuerdo de libre comercio que no aspira a pasar a un estadio superior de integración, dispone, sin embargo, de un Acuerdo laboral complementario y mecanismos de control en funcionamiento.
3. Llegados a ese punto, se percibe una interesante aunque relativa coincidencia con la Unión Europea. En efecto, luego de un largo proceso de construcción del mercado único y de su dimensión política y social, hoy Europa se enfrenta a la preocupación de constatar que esa construcción no tiene un funcionamiento lo suficientemente democrático. Se cree percibir una cierta contradicción entre el objetivo (una unión cada vez más estrecha entre los pueblos europeos) y los medios utilizados: diplomacia y comercio; y se reflexiona sobre la necesidad de que los ciudadanos participen más de la Europa institucional, la que así recuperaría su plena legitimidad democrática. Se sostiene que para ello, sería necesario implicar a los Parlamentos de los Estados miembros en todos los mecanismos de elaboración y control de decisiones y profundizar la presencia de los partidos, sindicatos y asociaciones, en pos de una "refundación" democrática de la Unión.
Pues bien. Nuestra tesis es que el Mercosur, que recién comienza a organizarse, se está constituyendo con ese mismo déficit democrático "ab initio": dificultoso reconocimiento de su dimensión social, escasos espacios institucionales para la participación ciudadana y sindical, relegamiento de estos a un nivel secundario.
Pero como siempre, es más fácil hacer el diagnóstico que promover la acción correctiva. La rectificación democrática y participativa del Mercosur difícilmente va a provenir de sus actuales centros de decisión técnico-comerciales. No queda sino apostar, en primera línea, a la acción sindical, eventualmente acompañada o secundada por la actuación de los Ministerios de Trabajo, de los Parlamentos y de los partidos políticos.
1.4.97
CONVENIOS Argentina Brasil Paraguay Uruguay
N TEMA
1 Horas de trabajo R S R R
(industrial)
11 Derecho de asociación R R R R
(agricultura)
13 Cerusa (pintura) R S S R
14 Descanso semanal R R R R
(industria)
19 Igualdad de tratamiento R R S R
(accidentes del trabajo)
22 Enrolamiento de la gente R R S R
de mar
26 Métodos para la fijación R R R R
de salarios mínimos
29 Trabajo forzoso R R R R
30 Horas de trabajo (comercio R S R R
y oficinas)
77 Examen médico de los R S R R
menores (industria)
78 Examen médico de los R S R R
menores (trabajos no
industriales)
79 Trabajo nocturno de los R S R R
menores (trabajos no
industriales)
81 Inspección del trabajo R R R R
90 Trabajo nocturno de los R S R R
menores (industria)
95 Protección del salario R R R R
97 Trabajadores migrantes S R S R
CONVENIOS Argentina Brasil Paraguay Uruguay
N TEMA
98 Derecho de sindicación y R R R R negociación colectiva 100 Igualdad de remuneración R R R R 105 Abolición del trabajo R R R R forzoso 107 Poblaciones indígenas y R R R S tribuales 111 Dicriminación (empleo y R R R R ocupación) 115 Protección de los R R R R trabajadores contra la radiaciones ionizantes 119 Portección de la maquinaria S R R R 124 Examen médico de los R R R S menores (trabajos subterráneos) 135 Representante de los S R S S trabajadores 136 Benceno S R S R 139 Cáncer profesional R R S R 144 Consulta tripartita R S S R (normas internacionales del trabajo) 151 Relaciones de trabajo en R S S R la administración pública 154 Negociación colectiva R R S R 155 Seguridad y salud de los S R S R trabajadores 159 Readaptación profesional y R R R R empleo 162 Asbesto S R S S 167 Seguridad y salud en la S S S S construcción
| CONSEJO MERCADO COMUN | ||
| Presidentes, Ministerios de R.R.E.E., Ministerios de Economia |
||
| Emite Decisionas | COMISION PARLAMENTARIA CONJUNTA | |
| Igual numero de Parlamentarios de cada Estado | ||
GRUPO MERCADO COMUN |
Emite Recomendaciones | |
| Representantes de los 4 paises | ||
| Emite Resoluciones |
||
| FORO CONSULTIVO ECONOMICO-SOCIAL | ||
| COMISION DE COMERCIO | Igual numero de representantes de los sectores de cada Estado Parte | |
| Representantes de los 4 paises | Emite Recomendaciones | |
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