Conferencia Internacional del Trabajo
85.a reunión
Respuesta del Director General
de la Oficina Internacional del Trabajo
a la discusión de su Memoria
18 de junio de 1997
Permítanme en primer lugar celebrar que su asamblea adoptase ayer, por unanimidad salvo dos abstenciones, las propuestas de presupuesto para 1998-1999. Sin embargo, me alegra mucho menos el hecho de que se trate de un presupuesto de unos 481 millones de dólares de los Estados Unidos, lo cual supone una reducción de un 5,6 por ciento en términos reales respecto del presupuesto adoptado por la Conferencia para el bienio en curso. Aunque hemos sido capaces durante estos últimos años de absorber las disminuciones de recursos mediante incrementos de productividad y la racionalización de los servicios que se prestan en Ginebra, hemos de ser conscientes de que cualquier reducción adicional en el futuro se traducirá necesariamente en una disminución de la asistencia técnica y de los servicios prestados sobre el terreno a los mandantes, en un momento en que estos últimos presentan precisamente mayores exigencias al respecto. No hay duda de que se trata de consideraciones que tendrán presentes tanto la Comisión de Programa, Presupuesto y Administración como el propio Consejo de Administración en sus discusiones acerca del próximo ejercicio presupuestario, las cuales se iniciarán en breve.
En mi respuesta a la discusión de la Memoria presentada en 1994 y dedicada a la justicia social en una economía que se mundializa, recordaba que habíamos iniciado una labor que nos llevaría mucho tiempo pero que nos correspondía ser -- en exclusiva -- los arquitectos y los constructores de nuestro futuro. Mi Memoria, dedicada este año a la función normativa de la OIT, constituía en mi opinión una parte importante de esta labor destinada a perfilar la OIT del siglo XXI. Gracias a ustedes, hemos progresado por esta vía. Quisiera dar las gracias a los 314 oradores que se han sucedido durante las 11 sesiones plenarias, y más especialmente a los 117 ministros que expresaron su opinión acerca de la Memoria.
Creo que el primer resultado de nuestra discusión ha sido hacer que nuestra reflexión madurara. Debatida desde hace casi tres años en el seno del Consejo de Administración, esta difícil cuestión se somete ahora a la opinión pública internacional por conducto de la Conferencia. El interés que suscita en todo el mundo este debate ha incrementado la importancia y la notoriedad de nuestra Organización. Durante las discusiones, hemos podido deshacer ciertos equívocos y aclarar muchos malentendidos. Hemos evitado también en lo esencial los excesos verbales o las posturas demasiado extremistas, abriendo con ello la posibilidad de que el Consejo de Administración pudiera examinar esta cuestión en profundidad. Creo en efecto, y es una de las principales conclusiones de nuestra Conferencia, que cualesquiera que sean las opiniones manifestadas, nadie se ha opuesto a que continuáramos nuestras labores. Disponemos de todo un año para hallar un compromiso cabal. Deseo creer que podrá lograrse este objetivo. No puedo imaginar un fracaso, cuyas desastrosas consecuencias serían evidentes tanto para los valores en los que creemos como para la Organización a la que brindamos nuestro apoyo.
La parte de la Memoria dedicada a los derechos fundamentales de los trabajadores ha sido, como cabría esperar, objeto de los debates más animados. Las aportaciones de varios delegados que representaban a los trabajadores de todas las regiones del mundo y que se referían a las situaciones provocadas o agravadas por una liberalización brutal del comercio, bastan para convencerse de la necesidad de que exista un acompañamiento social de la mundialización. Como nos recordó el Primer Ministro de Luxemburgo, el Sr. Juncker, el desarrollo económico no lleva automáticamente aparejado el progreso social, aun en el caso de que, según afirmaba el Sr. Arunachalam, Ministro de Trabajo de la India, la finalidad del crecimiento económico fuera el fomento de un progreso social, que se ajustara a los criterios de dignidad del ser humano y justicia social. Compartieron esta opinión numerosos ministros y representantes gubernamentales, concretamente el Sr. MBoweni, Ministro de Trabajo de Sudáfrica, así como diversos delegados de los empleadores y de los trabajadores.
La discusión ha confirmado un amplio consenso respecto de la importancia que se concede al reforzamiento de los derechos fundamentales. No sólo porque atañen a los derechos fundamentales del ser humano que trabaja sino, como recordaron la Srta. Winberg, Ministra de Trabajo de Suecia, y el Sr. Alburquerque, Secretario de Estado de Trabajo de la República Dominicana, porque constituyen a la vez los instrumentos y la condición para la promoción de los demás derechos según las preferencias y posibilidades de cada país.
Las diferencias de opinión se refieren a los medios para lograr dicho reforzamiento de los derechos fundamentales; dos son las grandes orientaciones que se nos ofrecen a este respecto: la ratificación universal de los siete convenios fundamentales y la adopción de una declaración solemne sobre los derechos fundamentales. Estas dos opciones no se excluyen entre sí, sino que son complementarias.
Muchos de ustedes saludaron la iniciativa de la campaña de ratificación de los convenios fundamentales que lanzamos en 1995, y que evaluaremos en el Consejo de Administración de noviembre. Hasta la fecha, se han registrado unas 60 ratificaciones y aún se espera recibir más de una veintena, que se refieren sobre todo al Convenio sobre la edad mínima, 1973 (núm. 138). Esta respuesta masiva demuestra la falacia del argumento que vincula la ratificación de normas fundamentales al nivel de desarrollo económico y social de los países. Son muy numerosos los países en desarrollo que ratificaron, o se han comprometido a ratificar, estas normas y estos convenios en un futuro muy próximo. Se trata de un resultado alentador y, con el apoyo de ustedes, se podrá continuar y ampliar esta actividad. Con los países que realmente lo deseen, proseguiremos la cooperación técnica para ayudar a la ratificación y a la aplicación de los convenios fundamentales, tal y como lo sugirió el Sr. Etiang, Ministro de Trabajo de Uganda.
Como dije al principio de mi intervención, los debates acerca de la propuesta relativa a un proyecto de declaración solemne destinada a reafirmar el respeto universal de los derechos fundamentales de los trabajadores han permitido aclarar varias cuestiones.
Como han recordado numerosos gobiernos, el Sr. Evans, representante del Comité Consultivo Sindical ante la OCDE, o el Sr. Noakes, delegado de los empleadores de Australia, el Consejo de Administración examinó en varias ocasiones tras la Conferencia de 1994 la cuestión de la dimensión social de la liberalización del comercio. Se ha desprendido de las labores del Consejo una conclusión fundamental: la liberalización del comercio y la supresión de los obstáculos al comercio internacional constituyen la materia prima del progreso social. Pero esta liberalización puede, al mismo tiempo, representar un riesgo, a saber, que una competencia internacional a ultranza se convierta en un «obstáculo a los esfuerzos de otras naciones que deseen mejorar la suerte de los trabajadores de sus propios países», por citar el Preámbulo de nuestra Constitución. Así pues, la OIT debe, sobre todo a través de su actividad normativa, tratar de asegurar cierto paralelismo entre el progreso social y el progreso económico que se espera alcanzar como consecuencia de la liberalización del comercio. Este objetivo se ajusta al mandato que recibió la OIT de la Cumbre Mundial sobre Desarrollo Social celebrada en Copenhague, y coincide también con el contenido del punto 4 de la Declaración de la Conferencia de Singapur.
Resulta sin embargo evidente, tras escuchar ciertas intervenciones, que los resultados de los fructíferos debates que han tenido lugar a este respecto en el Consejo de Administración no han sido suficientemente difundidos. Adoptaré las medidas oportunas para poner remedio a este déficit de comunicación entre el Consejo de Administración y el conjunto de nuestros mandantes.
Al término de sus debates, me parece que, aunque varios países expresaron o dieron a conocer su desacuerdo con esta iniciativa del Consejo de Administración, presentada durante su reunión de marzo de 1997 -- y es de la mayor importancia examinar detalladamente los motivos de sus dudas y reticencias --, se logró un consenso bastante amplio, tanto en el Grupo Gubernamental como en el de los Empleadores y en el de los Trabajadores, en cuanto al principio de proceder al examen de un texto de este tipo y del mecanismo de aplicación que lo acompañaría.
Para despejar las últimas dudas que aún pudiera suscitar esta propuesta, me parece importante subrayar de nuevo que, con esta declaración, no se trata en absoluto de imponer nuevas obligaciones a los Estados Miembros en contra de su voluntad. La declaración no pretende más que reafirmar la lógica de los compromisos y valores que los Estados ya suscribieron libremente al convertirse en Miembros de la OIT. Es necesario recordar aquí que la adhesión a la OIT es un acto voluntario del Estado? Pero nadie podría reprochar a la Organización que invite a sus Miembros a que tomen en serio tales compromisos haciéndolos más explícitos. Este es precisamente el sentido de la Declaración, que trata de reafirmar el alcance concreto de los valores fundamentales que todos los Miembros decidieron hacer suyos y de los que la comunidad internacional ha hecho depositaria a la OIT tanto en Copenhague como en Singapur.
La cuestión siguiente es la de saber cuáles serán las consecuencias que se desprenderán de tal reafirmación de su compromiso. A este respecto, conviene asimismo disipar las inquietudes o malentendidos. La naturaleza de dichas consecuencias debe derivarse de la propia Declaración. No podría pues tratarse de sancionar las violaciones o los incumplimientos a través de un procedimiento judicial. Así lo recordaron tanto el Sr. Masinde, Ministro de Trabajo y Desarrollo de Recursos Humanos de Kenya, como el Sr. Melkert, Ministro de Trabajo de los Países Bajos. Se trata de comprobar que, incluso cuando un país no ha ratificado los convenios correspondientes por motivos que, en ciertos casos, podrían resultar legítimos, sin embargo respeta los principios y el espíritu de los mismos.
Existen muchas maneras de concebir un mecanismo de este tipo. No me propongo, a estas alturas, pasar revista a las mismas. Sin embargo, quiero asegurar a esta Conferencia de mi convicción -- demostrada por mi preocupación para que se asociara este año a las reflexiones a las que procede el Consejo de Administración desde 1994 -- de que este mecanismo debe poder suscitar la más amplia aceptación posible. El Consejo deberá continuar sus labores sobre este tema en función de las modalidades que se discutirán pasado mañana. Las propuestas que se sometan al Consejo en el mes de noviembre en relación con la declaración y su mecanismo de aplicación deberían ser objeto de un consenso suficiente y reflejar las distintas sensibilidades, de modo que éste pueda inscribir esta cuestión fundamental en el orden del día de la Conferencia de 1998.
En cuanto a mis propuestas relativas a un informe periódico sobre el progreso social en el mundo, quiero recordar que el ser Miembro de la OIT supone no sólo la adhesión a unos valores inmutables, sino también a una dinámica de progreso social. Todos los países se comprometen a una acción decidida para asociar a estos trabajadores a los beneficios del progreso económico y a no contentarse simplemente con que esto se haga de manera espontánea, con las consecuencias que el último informe del PNUD sobre el desarrollo humano acaba de poner de relieve. De ahí la idea de brindar puntos de referencia y de intercambiar informaciones o prácticas adecuadas para alentar este dinamismo a través de un informe regular. Por supuesto, nunca pensé en que tal informe debiera dictar a quien sea el nivel de progreso social que conviene a cada etapa del desarrollo económico. Desde 1994, no me canso de repetir que no corresponde a nadie, ni siquiera a nuestra Organización, dictar a sus Miembros lo que más les conviene sobre el plano del progreso social. Me siento alentado por el apoyo de todos los que han entendido el alcance, esencialmente promotor y pragmático de este proyecto. Sin duda, deberá todavía pensarse y ser debatido, pero soy moderadamente optimista en cuanto a sus resultados, ya que entre la pequeña cantidad de Miembros que manifestaron reticencias a esta propuesta, he creído ya detectar posibilidades de llegar a un acuerdo.
Las tensiones que, en determinados momentos, marcaron los debates sobre los puntos técnicos del orden del día de esta reunión de la Conferencia, ilustran perfectamente los problemas a los que se alude en la segunda parte de la Memoria. Sobre todo, pusieron de manifiesto la dificultad de discutir en profundidad, dado el poco tiempo de que dispone la Conferencia, de cuestiones técnicas muy complicadas y que a veces se pusieron en el orden del día sin una idea concreta de su definición o contenido. En particular, me parece fundamental ir activamente en el sentido de la propuesta según la cual las nuevas cuestiones deberán ser objeto de una discusión preliminar con vistas a enfocar mejor un posible instrumento futuro antes de inscribirlas definitivamente en el orden del día de la Conferencia. Esta reunión habrá brindado múltiples ejemplos de mejoras que podrían efectuarse en distintos aspectos del procedimiento, sobre todo para la redacción de los cuestionarios. En general, las ideas y propuestas contenidas en la segunda parte de la Memoria gozaron de un interés y un apoyo de los que me felicito. Tengo la firme intención de continuar activamente por este camino en el Consejo y en las comisiones competentes.
En la presentación de las labores de las comisiones de la actual Conferencia, volveré sobre algunos puntos que ilustran la necesidad de revisar las normas y el procedimiento de nuestro sistema normativo.
No abundaré ahora en la cuestión del etiquetado social, que según el Presidente Chotard ha suscitado bastante agitación, y aun ciertas reacciones negativas. Tan sólo señalo que las propuestas a este respecto pretenden únicamente iniciar un debate sobre una solución multilateral y fundamentalmente voluntaria que se sitúa en las antípodas de la filosofía de la cláusula social. Por definición, este marco multilateral no puede llegar a existir sin una aceptación general, que al parecer hoy día no existe todavía. Esta propuesta la realicé pensando sobre todo en los países en desarrollo que corren el riesgo de verse sumergidos muy rápidamente en sistemas de etiquetado privados y unilaterales, de los cuales la Memoria subrayaba tanto los aspectos positivos como los que no lo son tanto. El Consejo de Administración decidirá si prosigue o no con este debate. Por mi parte, estoy convencido de que la proliferación de iniciativas privadas, de las que la Oficina tiene ya numerosos ejemplos, debería llevarnos a reanudar un debate más sereno sobre los méritos de esta medida, como lo sugirió el Secretario del Trabajo y Previsión Social de México, Sr. Bonilla García.
En esta reunión, la Conferencia acaba de adoptar una decisión de gran importancia histórica y simbólica al dotarse de un instrumento eficaz que por fin le permita deshacerse de forma transparente y definitiva de las «ramas muertas» en materia normativa. Esta enmienda constitucional dará a la Conferencia Internacional del Trabajo el poder de derogar los convenios internacionales del trabajo que el Consejo y la propia Conferencia estén de acuerdo en considerar obsoletos. Ya desde ahora, pido a los Estados Miembros que ratifiquen esta enmienda que, para poder entrar en vigor, exigirá la ratificación de los dos tercios de los Estados Miembros, incluidos cinco de diez Miembros que tengan la mayor importancia industrial. Si queremos adaptar nuestro aparato normativo, no hay tiempo que perder.
La visita de Su Majestad el Rey Hussein de Jordania ha sido uno de los acontecimientos más destacados de la Conferencia. Recordando la adhesión de su país a los valores de la OIT, el Rey Hussein se felicitó por el carácter pragmático, objetivo y transparente de la OIT ante los retos de la mundialización. En cuanto a la situación en el Próximo Oriente, el Rey recordó su determinación de continuar trabajando en favor de la instauración de una paz justa, mundial y duradera en esta región del mundo, que sería una garantía de prosperidad para sus habitantes.
El informe sobre la situación de los trabajadores en los territorios árabes ocupados dio lugar a muchas intervenciones. La Oficina deberá continuar, y aun intensificar, sus esfuerzos de cooperación técnica en esta región para el progreso de la democracia y de los derechos fundamentales de los trabajadores, para fomentar el empleo y luchar contra la pobreza, sin cejar en su empeño de proteger a los trabajadores. Sin duda ésta es la mejor contribución que pueda hacer la OIT en su ámbito de competencias en pro de los esfuerzos de paz para la región.
También tuvimos el placer de acoger en esta misma sala al Sr. Wolfensohn, Presidente del Banco Mundial. Su presencia da testimonio de la cooperación que se ha establecido entre nuestras dos instituciones en estos últimos años. Iniciamos así entre nosotros la aplicación de una de las principales conclusiones de la Cumbre de Copenhague, que recomienda una más estrecha cooperación entre la OIT y las instituciones de Bretton Woods. A raíz de su intervención, los ministros y los interlocutores sociales le plantearon toda una serie de preguntas en relación con los problemas de la deuda, la mundialización y la justicia social. Pienso que todos tenemos el mayor interés en llevar a cabo este tipo de encuentros breves y eficaces con los líderes de la opinión pública, y la Oficina emprenderá otras iniciativas similares en las próximas reuniones de la Conferencia. A mi modo de ver, esto no puede más que aumentar la visibilidad y la eficacia de nuestra institución.
La Comisión de la Creación de Empleos en las Pequeñas y Medianas Empresas debería examinar las cuestiones relativas a la creación de empleos en las empresas que son la principal fuente de nuevos empleos para una parte importante de la población en muchos países. Las conclusiones adoptadas para llegar a una recomendación insisten en la necesidad de adoptar medidas que ayuden a las pequeñas y medianas empresas, así como medidas concretas para proteger y mejorar la calidad de los empleos.
El segundo debate previsto para la próxima reunión de la Conferencia debería desembocar en la adopción de una recomendación autónoma. Tal como propuse en mi Memoria, sería útil, para que este tipo de instrumentos no se considere como un «pariente pobre» de la acción normativa, que se instaure un mecanismo para poner en práctica las recomendaciones que ahí se contienen para poder evaluar periódicamente su pertinencia.
Conviene recordar que la labor de revisión del Convenio sobre las agencias retribuidas de colocación (revisado), 1949 (núm. 96) fue precedida de una discusión general en la 81. reunión (1994) de la Conferencia sobre la función de las agencias de empleo en el funcionamiento de los mercados de trabajo, solución que propongo, no que se generalice sino que simplemente se utilice ampliamente, sobre todo cuando los conceptos no estén claramente definidos. Por mi parte, creo que el procedimiento utilizado es uno de los factores del éxito de las labores de esta Comisión.
La Conferencia acaba de adoptar un convenio y una recomendación, que prefiguran con bastante exactitud el nuevo tipo de normas que ustedes han tenido que debatir y adoptar durante el debate en torno a la Memoria.
Las labores de la Comisión del Trabajo en Subcontratación han sido difíciles. Para ilustrar los temas que se han debatido en la sesión plenaria y examinar las razones profundas de estas dificultades, conviene saber que la principal de ellas está en la propia definición del tema de estas normas. La falta de estudios y discusiones previas, cuya necesidad había señalado ya la Oficina antes de que se inscribiese esta cuestión en el orden del día de la Conferencia, determinó que incumbiese a la Comisión la ardua tarea de delimitar el ámbito de aplicación de los instrumentos que tenía que elaborar. Sin discutir los méritos de la Comisión (y de la Secretaría), los resultados se han resentido por ello. Este es un ejemplo más, si aún se necesitaba otro, de la solidez de las propuestas que se formulan en la Parte II y en el Anexo de la Memoria.
Como de costumbre, la Comisión de Aplicación de Normas ha examinado los informes de la Comisión de Expertos. Más de 60 países han participado activamente en el diálogo con la Comisión, a fin de avanzar en relación a sus obligaciones relativas a normas de trabajo ratificadas o a las no ratificadas. Si las observaciones formuladas por el sistema de control plantean a los países en cuestión problemas que a veces son delicados e incluso difíciles, la Oficina está dispuesta a brindarles toda la ayuda necesaria, sobre todo en el marco de la política de asociación activa y de las misiones de los equipos multidisciplinarios.
El punto planteado por el representante de los trabajadores de la Federación de Rusia, Sr. Shmakov, en cuanto a las consecuencias de la duplicación de los procedimientos de examen de un caso ante la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia, pone de relieve que ha llegado el momento de codificar y modificar ciertos aspectos de los procedimientos contenciosos. Esto vale sobre todo en relación con el artículo 24, cuyo reglamento es a la vez muy rígido y muy poco preciso en cuanto a las consecuencias que tiene en relación con los demás procedimientos. Comprendo perfectamente la frustración (es lo menos que puede decirse) que traen consigo la falta de codificación y la opacidad aparente de estos procedimientos, sobre todo cuando están en juego los intereses de millones de trabajadores. Tengo, pues, la firme intención de pedir a los servicios competentes que aborden este tema, piensen en él y elaboren proyectos de reforma de estos procedimientos, que se han puesto en marcha desde hace muchos años, pero que ahora habrá que concluir a la mayor brevedad.
Con esta respuesta he tratado de despejar las orientaciones fundamentales que se han discutido en la reunión de la Conferencia de este año. La Conferencia ha sabido aprovechar esta oportunidad para profundizar en los trabajos que ha llevado a cabo el Consejo de Administración desde el año 1994, para dar nuevo vigor a la acción normativa de la OIT. Por mi parte, estoy convencido de que el Consejo de Administración podrá encontrar en las labores de esta reunión una fuente inagotable de inspiración.