88.a reunión |
Informe de la Comisión de Aplicación de Normas: |
Informe |
Presentación, discusión y
adopción
El PRESIDENTE Vamos a pasar ahora al examen del informe de la Comisión de Aplicación de Normas, que se reproduce en las Actas Provisionales núm. 23.
La Ponente de la Comisión de Aplicación de Normas era la Sra. Misner, delegada gubernamental de los Estados Unidos. Dado que la Sra. Misner ha debido volver a su país esta mañana, el Presidente de la Comisión, Sr. van der Heijden, delegado gubernamental, Países Bajos, va a presentar el informe.
Original inglés: Sr. VAN DER HEIJDEN (delegado gubernamental, Países Bajos; Presidente de la Comisión de Aplicación de Normas) La persona que está aquí en el estrado y se dirige a ustedes no es obviamente una mujer.
Si se remiten al informe de la Comisión de Aplicación de Normas comprobarán que nuestra ponente es una señora. Lamentablemente, nuestra brillante Ponente, la Sra. Misner, representante gubernamental de los Estados Unidos, se ha visto obligada a volver a su país esta mañana. Por este motivo, el Presidente de la Comisión, su servidor, dará lectura al informe de la Sra. Misner.
Ha sido un honor y un placer para mí haber actuado como Ponente de la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia. Habiendo participado como representante gubernamental en la Comisión durante más de 15 años, me pareció que tenía mucho que aprender participando en la Comisión, desde una perspectiva distinta.
Como de costumbre, me ha parecido inigualable el nivel de los debates en la Comisión, constructivos, abiertos y altamente profesionales.
No voy a abrumarles con detalles sobre los debates; sólo indicaré brevemente algunos de los elementos que figuran en el informe.
La Comisión de Aplicación de Normas es un agente esencial del sistema regular de control creado por la Organización para velar por la cabal aplicación de las normas adoptadas por la Conferencia. Pero también es una importante fuente de información y experiencia para el debate sobre la elaboración y revisión de normas en que se halla inmerso actualmente el Consejo de Administración. Recomiendo, pues, a todos los delegados que den lectura al informe con detenimiento.
La Comisión se creó, de conformidad con el artículo 7 del Reglamento de la Conferencia, para examinar el punto 3 del orden del día, Informaciones y memorias sobre la aplicación de convenios y recomendaciones.
Observarán que nuestro informe está dividido en dos partes. La primera parte es la parte general, y la segunda son las actas de los debates de todos los casos examinados por la Comisión. La base de nuestro trabajo fue el informe de la Comisión de Expertos de la OIT, institución cuya independencia, objetividad e imparcialidad aplaudimos una vez más. Como es tradición, la Comisión se vio honrada con la presencia de Sir Williams Douglas, Presidente de la Comisión de Expertos durante los primeros días de nuestros trabajos. Su participación fue un símbolo del respeto mutuo, la cooperación y la responsabilidad que existe entre dos comisiones que tienen funciones complementarias.
Nuestra Comisión inició sus deliberaciones con el examen de cuestiones de tipo general relativas a las normas internacionales del trabajo, a saber, los temas de preocupación para los gobiernos, los empleadores y los trabajadores, tanto respecto a los procedimientos de control de la OIT como a su política general de normas, incluida la elaboración y revisión de las mismas. La Comisión realizó asimismo observaciones de carácter general sobre la aplicación de los convenios relativos al trabajo forzoso, el trabajo infantil y la política de empleo. Se observó que un tema de actualidad con respecto al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29), a saber, el trabajo en el contexto de las prisiones gestionadas por el sector privado, se examinará en detalle el año que viene en la Comisión de Expertos.
En la segunda fase del debate general, la Comisión examinó el Estudio general de la Comisión de Expertos relativo a la aplicación del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), en el contexto de las normas internacionales del trabajo, junto con la Recomendación correspondiente (núm. 152). Como de costumbre, el Estudio fue una recopilación de información recibida de los gobiernos que han ratificado el Convenio y de los que todavía no lo han hecho, así como de una serie de observaciones de las organizaciones de empleadores y trabajadores. En el Estudio se dan antecedentes históricos respecto del principio fundamental del tripartismo, se explican las disposiciones del Convenio núm. 144 y los distintos métodos de aplicación, y se analizan las dificultades experimentadas por algunos gobiernos en la ratificación del Convenio.
Nos congratulamos por el número creciente de ratificaciones del Convenio núm. 144 y esperamos que el Estudio general, al igual que nuestro debate, contribuyan a la promoción de la ratificación y aplicación de este convenio prioritario.
El grueso de la labor de la Comisión, y, de hecho, nuestra principal tarea, era el examen de los distintos casos. La Comisión es un foro importante para el diálogo y el intercambio de pareceres, cuyo objetivo es alentar a los gobiernos a respetar sus obligaciones en virtud de la Constitución de la OIT y aplicar plenamente, tanto de hecho como de derecho, los convenios que han ratificado libremente.
Empezamos con un debate de media jornada sobre los que llamamos «casos automáticos». Se trata de casos en que los gobiernos han tenido dificultades para respetar las obligaciones de presentación de memorias en virtud de la Constitución de la OIT, incluida la presentación a las autoridades competentes, en el plazo previsto, de los convenios y las recomendaciones recientemente adoptados, la no presentación de informes e información sobre la aplicación de los convenios ratificados y la no presentación de informes sobre los convenios y recomendaciones no ratificados. Examinamos estos casos automáticamente porque sin las memorias e informes necesarios el mecanismo de control de la OIT simplemente no puede funcionar.
En vista del poco tiempo de que disponía la Comisión, este año decidió invitar a tan sólo 24 gobiernos a entablar un diálogo acerca de su legislación y práctica relativas a un determinado convenio ratificado a fin de resolver los problemas y dificultades identificados por la Comisión de Expertos. De estos gobiernos, 22 comparecieron ante la Comisión. Los dos que no lo hicieron no enviaron representación este año a la Conferencia. Llamaba la atención cuántos de estos debates dieron lugar a solicitudes de asistencia técnica, ya fuera por iniciativa del gobierno o aceptadas por el gobierno a instancias de la Comisión. La pobreza y otros factores socioeconómicos, y a veces incluso factores políticos, pueden crear o exacerbar las dificultades, pero ello no justifica la no aplicación de los convenios ratificados, en particular los que se consideran fundamentales. Es importante observar que la mayoría de los gobiernos que entablaron un diálogo con la Comisión prometieron proseguir sus esfuerzos aún con más empeño para poner su legislación y su práctica en conformidad con los convenios ratificados.
Como ya he mencionado, los detalles de este diálogo figuran en la segunda parte de nuestro informe. No obstante, he de señalar a su atención tres casos que a juicio de la Comisión deberían ser resaltados en párrafos especiales de nuestro informe general.
Con respecto a la aplicación por parte del Sudán del Convenio núm. 29 sobre el trabajo forzoso, en el párrafo 167 del informe se refleja la profunda preocupación de la Comisión ante las continuas declaraciones de raptos y esclavitud en ese país. La Comisión tomó nota de las medidas positivas adoptadas por el Gobierno a este respecto y le instó a que prosiguiera estos esfuerzos. Asimismo, instó al Gobierno a que aceptara una misión de la OIT de contactos directos.
En el párrafo 168 se hace referencia a la aplicación por el Camerún del Convenio núm. 87 sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación. La Comisión lamentó profundamente que no se hubieran realizado progresos. Sin embargo, agradeció la invitación del Gobierno para que fuera al país una misión de la OIT.
En el párrafo 169 se indica la preocupación continua de la Comisión acerca de la aplicación de hecho y de derecho del Convenio núm. 87 por parte de Venezuela. Estos párrafos demuestran el profundo interés de la Comisión, así como sus expectativas por que prosiga el diálogo abierto entablado entre la Comisión y los países interesados.
Mi experiencia formativa en la Comisión de Aplicación de Normas se remonta a mediados de los años 80, en el momento en que el sistema de control de la OIT era blanco de continuos y violentos ataques. Hoy día, si bien los retos son distintos, no son por ello menos sobrecogedores. Por ello felicito tanto a los delegados como a la Secretaría de la OIT, porque han velado colectivamente para que la Comisión siga siendo la conciencia de la Organización Internacional del Trabajo.
Asimismo, rindo homenaje a mi amigo y mentor, cuya dedicación incansable y enérgica como representante de los trabajadores de los Estados Unidos en la Comisión fue una inspiración para todos nosotros, y cuyo fallecimiento nos sume en la mayor tristeza.
Dejo en manos de otras personas la tarea de dar las gracias a todos cuantos hicieron de nuestra labor una tarea interesante y productiva y dejo en manos de los delegados de la Conferencia la tarea de adoptar y aprovechar al máximo este informe de la Comisión de Aplicación de Normas.
(Asume la presidencia el Sr. Agyei.)
Original alemán: Sr. WISSKIRCHEN (consejero técnico y delegado suplente de los empleadores, Alemania; Vicepresidente empleador de la Comisión de Aplicación de Normas) En el 74.º aniversario de su existencia, la Comisión de Aplicación de Normas de la Conferencia les presenta su informe. El Presidente de la Comisión, Sr. P. van der Heijden, ya ha destacado algunos elementos importantes del contenido del mismo. Les recomendamos acojan favorablemente ese informe y nos alegra que su contenido haya despertado tanto interés. Casi se podría decir que no hace falta que lo apruebe la Conferencia, porque la propia Comisión ya lo ha aprobado sin ningún voto en contra, y según el Reglamento, sólo hay que sometérselo a ustedes en la plenaria de la Conferencia.
Quisiera destacar algunos elementos del contenido de este amplio informe. En el debate general que celebra nuestra Comisión nos ocupamos siempre de cuestiones importantes en relación con el sistema normativo de la OIT, es decir, de la actividad normativa, de la ratificación, de la interpretación y de la aplicación práctica, así como de diferentes elementos del sistema de control de normas. Son temas que también forman parte del informe de la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones, de modo que dicho informe constituye cada vez más una base importante para nuestras discusiones.
Este año, el informe de la Comisión de Expertos se presenta de manera distinta, no sólo en cuanto a su presentación exterior o de forma sino en cuanto a su contenido y estructura. Son cambios positivos que hacen que el informe sea más fácil de manejar.
Paso a las cuestiones de fondo más importantes. En el párrafo 13 del informe de la Comisión de Expertos, bajo el título de «Política normativa», sólo aparecen cuatro frases en cuanto al fondo. Sin embargo, en las discusiones de la Comisión ese tema tenía un significado crucial, porque de su adecuada solución dependerá la existencia y papel futuros de esta Organización. Para hablarles ya del resultado, diré que para nosotros es un signo positivo que nadie de los que participaron en este amplio debate expresara su deseo de continuar sin cambios con la política normativa de los decenios últimos. Los empleadores no se limitan a vagas afirmaciones que no indiquen el camino a seguir. Todo lo contrario. Hemos presentado unas propuestas muy concretas. Para empezar, estamos a favor de cambios fundamentales, por diversos motivos ineludibles, de los que voy a mencionar unos cuantos. Algunos convenios no han entrado nunca en vigor: son 11 en total. Un número importante de convenios tiene pocas ratificaciones, sobre todo en el caso de los convenios adoptados en los últimos 20 ó 25 años. Se suele argumentar una y otra vez que el número total de ratificaciones ha aumentado. Sin embargo, es una afirmación que de por sí no permite sacar conclusiones, porque se basa en el creciente número de Miembros de la OIT, así como en la subdivisión de una serie de Estados en Estados independientes, y además es el resultado de unas campañas de ratificación masivas en favor de los convenios fundamentales, que desde luego nadie va a cuestionar.
En favor de una manifestación urgente de la política normativa está el creciente número de denuncias, aunque es un hecho bien sabido que estas denuncias sólo se pueden presentar tras un cierto lapso de tiempo. Con más frecuencia, se pueden observar denuncias internas o tácitas; es decir, que los Estados Miembros dejan de preocuparse de la observancia de las normas de la OIT. De ello dan fe las observaciones críticas en relación con centenares de casos individuales que describen los informes anuales de la Comisión de Expertos. Además, tras el pertinaz rechazo de cumplir con la obligación de presentar memorias, se oculta en ocasiones la falta de satisfacción ante el tenor de las normas. Por último, cabe mencionar el resultado del reciente informe del Grupo de Trabajo sobre política de revisión de normas, aprobado por el Consejo. De los 182 convenios, 76 han sido clasificados como obsoletos, y sólo 68 como de actualidad. Esto significa que, ya en estos momentos, es mayor el número de convenios obsoletos que el de las normas que tienen aún posibilidades de aplicación. Cuando se hayan examinado todos los convenios, es posible que más del 50 por ciento puedan clasificarse en la categoría de las normas obsoletas o que deben ser revisadas. En estas circunstancias, no creo que exageremos si manifestamos que el edificio normativo de la OIT no se muestra a la altura de las exigencias del momento.
Por otra parte, no contamos aún, como es un hecho bien sabido, con la posibilidad de abrogar las normas obsoletas. El procedimiento previsto en la Constitución es complejo y no ha entrado aún en vigor. Esto significa que las normas de nuestra Organización se elaboran ahora como antes para la eternidad, lo que a principios del siglo pasado (es decir, en el momento de la fundación de la OIT) aún era comprensible, pero 80 años más tarde, en el siglo XXI, es algo realmente anacrónico. Por lo tanto, esto hace que sea aún más importante que busquemos en adelante y pensando en el futuro, medidas y soluciones adecuadas que correspondan a la actualidad. Esto significa que debemos realizar análisis cuidadosos respecto de lo que se requiere ahora y en el porvenir cercano. Por una parte, es la exploración precisa de la voluntad de los Miembros. Por otra parte, cabe examinar las grandes tendencias, sobre todo la mundialización. A ese respecto, en las discusiones de la Comisión se han citado con frecuencia los riesgos que entraña, así como sus aspectos positivos y las oportunidades que ofrece. Independientemente de estas valoraciones un tanto someras de la evolución de la realidad, los acontecimientos recientes nos muestran que cabe tener en cuenta las tendencias contrarias a tal evolución. Hay indicios claros de una individualización creciente, y por otra parte un escepticismo o incluso un rechazo de un enfoque colectivo, excesivo y demasiado generalizado.
Antes de que se dicten nuevas normas mundiales de la OIT, será necesario examinar con mucho cuidado qué es lo que cabe elaborar, y de qué manera. Estamos firmemente convencidos de que sólo pueden ser cuestiones de importancia fundamental, y que los problemas de detalle, que actualmente están sometidos a un cambio vertiginoso, no deben ya formar parte del cuerpo normativo.
Estamos plenamente convencidos de que sólo hemos de tratar de necesidades fundamentales, que tengan significado tanto para las empresas como para los trabajadores. Las reglamentaciones deben tener efectos positivos para ambas partes, y en especial deben favorecer los lugares de trabajo, los puestos de trabajo y el empleo. Pero esta expectativa sólo podrá ser colmada si se cuenta con un amplio consenso sobre el contenido y los caminos a seguir. Si se encuentran objetivos comunes de tal índole habrá que lograr un acuerdo sobre las miras concretas a adoptar y podrán tenerse en cuenta un sinnúmero de posibilidades que no sean únicamente los convenios.
En general, hemos de tener unos instrumentos mejores y más actuales, que correspondan mejor a nuestra época. Es muy importante también que hagamos una cuidadosa evaluación de consecuencias jurídicas y de que se haga un control cuidadoso de los resultados. En ese sentido, cabría incluso pensar en la posibilidad de unas normas a título de prueba, limitadas en el tiempo, que se pondrían a prueba en la práctica. Por otra parte, nos parece lógico que una revisión y modernización fundamental de la OIT tenga en cuenta también las reclamaciones y quejas que se presentan al Comité de Libertad Sindical. Esto debería formar parte del examen.
En todos los procedimientos que acabo de citar se registra (en parte por lo menos) un crecimiento importante. Para comparar la situación, quisiera citar por ejemplo que el procedimiento de queja en virtud del artículo 26 de la Constitución no fue invocado ni una sola vez durante los 40 primeros años de la existencia de la OIT. Hasta mediados de los años noventa fueron menos de 20 los procedimientos. En aquellos procedimientos en los que aún no se haya indicado, deberían también las asociaciones de los empleadores del país criticado tener la oportunidad de tomar posición para tener un panorama equilibrado y completo. En nuestra Comisión y en la discusión general, se ha estado hablando durante varios años de la política de empleo en el marco del Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122). Quisiera señalar en ese sentido, lo siguiente: no hay una política de mercado aislada, no puede existir, si quiere tener éxito a largo plazo.
Por lo demás, toda política social debería respetar el principio de subsidiariedad, y sobre todo prestar ayuda para que se llegue a la autoayuda, en ese sentido no puede ser útil el que se piense hacer extensivos los sistemas de seguridad social, en lo posible a todas las capas de la población tal como suelen recomendar los expertos en política social. Esto supera la capacidad de las mejores redes de seguridad social, las medidas sociales deben dirigirse a unos objetivos precisos, en la medida de lo posible. Con razón los expertos piden el fomento del trabajo independiente, por cuenta propia. Es una clave para la creación de puestos de trabajo. En definitiva, se requieren en ese sentido un sinnúmero de condiciones básicas adecuadas, entre ellos un sistema fiscal y un ordenamiento jurídico seguros, esfuerzos en favor de la educación y de la formación y un clima favorable para las empresas.
En la segunda parte de nuestra discusión general, hemos procedido al examen del estudio general sobre el Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), y la Recomendación que lo acompaña. Este Convenio forma parte de los que tienen éxito, como se desprende de las 90 ratificaciones que ha conseguido. Por otra parte, los Estados informan de pocas dificultades para su aplicación, y aunque aún hacen falta algunas aclaraciones, el Estudio trata de resolverlas. E
l éxito del Convenio estriba (entre otras cosas) en que el tripartismo es el principio fundamental de la estructura básica de la OIT, es decir algo que resulta familiar a todos los mandantes, y lo que es más importante aún es que este Convenio ha sido redactado de manera flexible, con pocos detalles, porque los deja en manos de los usos y costumbres de los diferentes Estados. El Convenio exige que haya consultas efectivas y no sólo informaciones, pero no tiene tampoco por qué haber unas negociaciones demasiado importantes. Es decisivo que se hagan consultas con las organizaciones de empleadores y trabajadores, que gozan de libertad de asociación. Esto delimita claramente el círculo de los participantes en dichas consultas, en las que tienen que entrar las tres partes, que desempeñan un papel decisivo en la OIT.
Conviene además que los gobiernos tengan libertad para escuchar a otros grupos, por ejemplo, el creciente número de organizaciones no gubernamentales. Estas ONG no disfrutan de los derechos ni de las responsabilidades de las organizaciones propiamente sindicales, sino que representan intereses muy diversos, que a veces coinciden con los intereses del gobierno en cuestión, que las apoya e incluso las crea y las financia.
Este último aspecto va mucho más allá del Convenio núm. 144. Si la OIT entabla y fomenta contactos cada vez más estrechos con un sinnúmero de ONG, debe tener en cuenta que hay una diferencia importante entre estas ONG y los copartícipes constitucionales del tripartismo.
Esto es especialmente cierto en el ámbito de las quejas e informaciones que presentan las ONG en relación con los alegatos de violaciones de convenios contra Estados Miembros: tales indicaciones no deberían someterse a labores y estudios, siguiendo el procedimiento habitual, a no ser que las organizaciones de empleadores y trabajadores tengan oportunidad de expresar sus posiciones.
En definitiva, se trata de la cuestión de si se ha de fortalecer o debilitar el tripartismo. La OIT debe seguir un camino claro, y no debe actuar en función de criterios poco transparentes para sacar los mejores bocados de estas organizaciones no gubernamentales.
El sistema de control de las normas de la OIT, del que tanto y tan elogiosamente se habla, comienza con la presentación de una memoria por parte de los Estados Miembros. Cuando no se cumple con esta obligación, ahí termina el examen de las normas. Ello no obstante, el número de infracciones contra la obligación de presentación de memorias aumenta constantemente, y muy a menudo se trata de los mismos países. Quizá debamos pensar seriamente si muchos años de violación de la obligación de presentar memorias no merece un trato igual al del impago de las contribuciones. Sería un argumento que se basaría en la igualdad de trato respecto a las contribuciones materiales y las que se sitúan en el plano de las ideas.
La tarea fundamental en cuanto al contenido y al tiempo de trabajo de nuestra Comisión es el examen de los casos individuales. Cabe lamentar que no exista ningún criterio absolutamente convincente y perfectamente justo, que permita seleccionar un par de docenas de casos entre varios centenares de observaciones de los expertos. Solemos deplorar año tras año que tengamos que limitarnos en la selección de la lista a sólo 24 casos individuales. No es aceptable, sin embargo, el que algunos de los países invitados no comparezcan en la discusión, aun cuando estén presentes en la Conferencia.
La mayoría de los casos, en la discusión, tratan del Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), pero también se discutieron diferentes formas de trabajo forzoso, discriminación, retrasos en el pago de los salarios, inspección del trabajo, de política de empleo y de la política que se aplica a los pueblos indígenas.
Los detalles de las deliberaciones se indican con precisión en la segunda parte del informe que tienen a la vista. Cabe también señalar las Actas Provisionales núm. 23. Asimismo esta parte del informe merece su atención especial.
Como ha indicado el Presidente, tres países se han destacado en párrafos especiales en la parte general del informe, porque hemos observado discrepancias graves en relación con los convenios ratificados. Trátase de Comoras y de Venezuela por lo que respecta al Convenio núm. 87, y de Sudán en lo relativo al Convenio núm. 29.
Por otra parte, se han celebrados discusiones interesantes sobre el tema del fomento adecuado sobre negociaciones colectivas voluntarias, así como sobre la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) en relación con la privatización del trabajo penitenciario. En relación con la privatización de los trabajadores reclusos en las prisiones, quisiera tan sólo destacar tres aspectos de forma muy breve. Los reclusos pueden tener el deber de trabajar bajo el control y supervisión de las autoridades. Cuando se habla de la prohibición del Convenio, de que se ponga a disposición de particulares a los reclusos, no se podía pensar en las cárceles privadas de hoy en día, porque no existían siquiera al adoptarse el Convenio en 1930. Por otra parte, el empleo útil de los reclusos parece significativo e importante bajo toda una serie de aspectos. Por lo tanto, debería ser posible un empleo que tenga sentido y en adelante sólo lo será mediante una estrecha colaboración con las empresas privadas.
Finalmente, recomendamos la totalidad del informe a la atención de esta Conferencia. Hemos tenido una buena colaboración también este año con el Grupo de los Trabajadores, con su nuevo portavoz, el Sr. L. Cortebeek. Damos también las gracias al Sr. Zenger y a todo su equipo por el excelente trabajo realizado. Y una vez más hemos tenido un excelente Presidente, el Sr. van der Heijden, quien presidió con gran habilidad la Comisión a través de una carga de trabajo muy importante. Quisiéramos también dar las gracias, aunque esté ausente, a nuestra Ponente, que no está hoy presente. En el aspecto personal agradezco la confianza que en mí depositó el Grupo de los Empleadores, como lo ha venido haciendo ya desde hace 18 años. Deseo destacar, asimismo, el apoyo constante brindado por el Sr. E. Potter, la Sra. Roiland y los Sres. Lamprecht y Yuren.
Original francés: Sr. CORTEBEECK (delegado de los trabajadores, Bélgica; Vicepresidente trabajador de la Comisión de Aplicación de Normas) Me complace sobremanera presentarles el informe de nuestra Comisión, en calidad de portavoz del Grupo de los Trabajadores.
Este informe demuestra que las discusiones han llegado a buen puerto tanto sobre la evolución de las normas internacionales en general, como en lo que respecta a la aplicación efectiva de estas normas en el derecho y en la práctica.
Es bien sabido, y así se recuerda en el informe de la Comisión de Expertos, que la Comisión de Aplicación de Convenios y Recomendaciones funciona según métodos de trabajo un tanto diferentes a los de las comisiones, llamadas técnicas, de la Conferencia.
El papel esencial de nuestra Comisión es el control de la aplicación efectiva, en derecho y en la práctica, de los convenios internacionales del trabajo por parte de los países que los han ratificado.
Hemos comprobado, una vez más, que ese control no sólo es necesario sino incluso indispensable para garantizar un marco social de la economía mundial y la credibilidad de la OIT.
La mundialización social de la cual la OIT es precursora es para nosotros el corolario obligado de la mundialización económica. Nuestra Comisión es la comisión garante de que esa mundialización social se aplica con los instrumentos apropiados; por una parte el tripartismo y el universalismo de la OIT, y por otra, sus instrumentos.
Los puntos fuertes de la OIT y de su mecanismo de control son, sin duda, las discusiones abiertas, francas y democráticas entre los grupos de trabajadores, empleadores y gobiernos. El diálogo entre los interlocutores sociales y con los gobiernos, basado en los principios de libertad sindical, del derecho a la negociación colectiva y del tripartismo, debería permitir dotar de un marco social a la economía en todos sus niveles, tanto a nivel nacional como a nivel regional y mundial.
Los frutos de ese diálogo deberían redundar en beneficio de todos en todo el mundo, independientemente de la condición de las personas, trabajadores o trabajadoras, desempleados, inválidos, jubilados, e independientemente del sector en el que participan de forma activa, incluido el sector no estructurado.
Si hemos podido mantener este diálogo, se debe en gran parte al informe general y a las observaciones presentadas a nuestra Comisión por la Comisión de Expertos que, una vez más, presenta un excelente trabajo que culmina con un informe que ha renovado su forma sin perder ni profundidad ni rigor.
Subrayamos la importancia de la complementariedad entre la Comisión Tripartita para la Aplicación de Normas, por una parte y la Comisión de Expertos, por la otra.
El análisis jurídico y objetivo de los expertos independientes constituye la base del sistema de control de la OIT. Los comentarios de los expertos sirven de base para las discusiones en nuestra Comisión, que debe presentar un análisis, las posturas y los testimonios de quienes mejor conocen el terreno.
Hemos manifestado nuestro aprecio a la Comisión de Expertos, que tomó la iniciativa de invitar a los portavoces de los trabajadores y de los empleadores durante su reunión del mes de noviembre, así como a su Presidente, Sr. William Douglas, que participó en nuestra comisión tripartita.
Consideramos que estas oportunidades de diálogo son muy importantes porque nos permiten reunirnos entre nosotros e intercambiar preocupaciones recíprocas.
La primera parte de nuestros trabajos tenía que ver, como ocurre todos los años, con la discusión del informe general de la Comisión de Expertos. Dentro del marco de dicha discusión nos referimos al futuro de la política normativa de la OIT.
La afirmación de los empleadores según la cual la complejidad del mundo ya no permite nuevas normas universales y que además, habría que limitarse a convenios marco nos ha decepcionado y nos opusimos firmemente a ello por dos motivos fundamentales. Por una parte, porque la OIT ha logrado, en particular en junio de 1998, un consenso universal en cuanto al desarrollo social a partir de la adopción de la Declaración relativa a los principios y derechos fundamentales en el trabajo.
La universalidad del consenso demuestra cuán necesaria es una reglamentación social en todos los países del mundo y, por otra parte, porque ese consenso social es un consenso tripartito, lo que significa que no sólo compartimos los beneficios sino también las limitaciones.
Podríamos soñar con un mundo sin reglamentación social, con una economía mundializada que funcionara gracias a la mano invisible de Adam Smith, pero una de dos, o bien afirmamos de buena fe las ventajas de la mundialización, o bien abogamos en pro de la supresión de las normas universales, pero no podemos adoptar ambas posturas al mismo tiempo.
Las organizaciones de trabajadores no se oponen a la mundialización; sin embargo, se oponen a una mundialización salvaje, basada únicamente en criterios económicos. La mundialización social es el patrimonio precioso que se ha desarrollado a partir de los principios, los convenios, las recomendaciones y el sistema de control de la OIT, de los cuales la Comisión de Normas es guardián.
Otro tema que se debatió en nuestra Comisión es la importancia de las normas de la OIT para otras organizaciones internacionales, a saber, la OMC, el Fondo Monetario Internacional y el Banco Mundial. El Grupo de los Trabajadores estima, efectivamente, que las normas fundamentales del trabajo deberían formar parte integrante del funcionamiento y los programas de estas organizaciones.
En el marco de la discusión general, celebramos un interesante debate sobre la aplicación de varios convenios específicos. Desde hace ya varios años, en la discusión de los casos individuales, la Comisión trató la aplicación del Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) en las cárceles.
Observamos que la Comisión de Expertos va a examinar la cuestión de los prisioneros cedidos, puestos a disposición de particulares, empresas o personas jurídicas privadas y el resultado de este examen figurará en su próximo informe, lo que nos permitirá volver a tratar esta cuestión.
Asimismo, hemos hecho hincapié en la importancia de los convenios relativos al trabajo infantil. Aplaudimos el hecho de que 27 Estados Miembros, hoy creo que ya son 28, han ratificado el Convenio sobre las peores formas de trabajo infantil, 1999 (núm. 182), lo que constituye un paso muy importante en la abolición total del trabajo infantil.
Algunas herramientas importantes de esta lucha son el programa de elaboración de estadísticas y de seguimiento sobre el trabajo de los niños el programa de información estadística sobre el trabajo infantil y el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81).
El último Convenio objeto de discusión general fue el Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122). Quisiéramos recordar el carácter prioritario de dicho Convenio. La política del empleo es una de las piedras angulares de una política social y económica sólidas.
La segunda parte de los trabajos de nuestra Comisión se consagró a la discusión del estudio de conjunto. La Comisión de Expertos realizó un excelente estudio de conjunto sobre la aplicación del Convenio sobre la consulta tripartita (normas internacionales del trabajo), 1976 (núm. 144), en lo que respecta a las normas internacionales del trabajo.
El estudio abordaba todos los aspectos del Convenio núm. 144, así como los de la Recomendación núm. 152, lo que nos da una visión general sobre cómo se aplican los principios del tripartismo en los países que han ratificado el Convenio, y en aquellos que todavía no han procedido a la ratificación.
El debate de este estudio de conjunto ha sido muy rico, lo que no sorprenderá a nadie, ya que el tripartismo es la piedra angular de nuestro sistema social tanto aquí, en la OIT, como a escala nacional.
Uno de los aspectos más fundamentales del debate fue el carácter indisociable de los convenios fundamentales. Por una parte, los convenios prioritarios y, por otra, los técnicos.
En efecto, además de traducir los valores universales al igual que los convenios que se mencionan en la Declaración, esos convenios llamados prioritarios nos brindan un verdadero método de trabajo; son las herramientas que permiten construir un conjunto de normas coherentes y nos indican cómo aplicarlas de la mejor manera. Esos mismos convenios también nos permiten crear un sistema de control eficaz. Ese es el caso del Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 (núm. 81) que, como han dicho los expertos en numerosas ocasiones, desempeña un papel fundamental para comprobar sobre el terreno los problemas concretos que pudieran plantearse.
Los convenios prioritarios y los convenios fundamentales son indisociables. Es contradictorio ratificar un convenio sin diálogo social.
Uno de los puntos esenciales del debate sobre el estudio de conjunto se refiere al derecho a la libertad sindical. El Convenio núm. 144 prevé que las organizaciones que participan en las consultas tripartitas deben disfrutar del derecho de libertad sindical. Las discusiones sobre la aplicación a escala nacional dentro del marco del examen de los casos llamados individuales demostró que esa libertad sindical no se ha garantizado a todos los trabajadores y que diariamente todavía se producen graves violaciones de ese derecho. Evidentemente, el Grupo de los Trabajadores lamenta esa situación e insiste en que ese derecho se reconozca, por fin, en la práctica como se ha reconocido desde hace ya muchos años en las declaraciones verbales.
La representatividad es otro requisito para poder participar en las consultas tripartitas. Es necesario contar con garantías, en el sentido de que los representantes de los trabajadores representan efectivamen
te a los trabajadores y, preferentemente, un número importante de trabajadores. El Grupo de los trabajadores ha insistido en que se establezcan criterios claros y precisos a escala nacional. Se trata de criterios esenciales no sólo para la aplicación del Convenio núm. 144 sino también para determinar cuáles son las organizaciones que participan en el diálogo social a todos los niveles y en relación con todos los temas vinculados al empleo y al trabajo en el sentido más amplio de la expresión.
La tercera parte de nuestras tareas se dedicó al examen de casos individuales. Este año nuestras discusiones giraron en torno a los nueve Convenios siguientes: el Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29) en relación con la India, el Reino Unido y Sudán; el Convenio sobre la inspección del trabajo, 1947 [y Protocolo, 1995] (núm. 81) respecto a Mauritania; el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87) en Camerún, Colombia, Djibouti, Etiopía, Guatemala, Kuwait, Swazilandia y Venezuela; el Convenio sobre la protección del salario, 1949 (núm. 95), en Ucrania. El Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98) en Australia, Panamá, Santa Lucía y Turquía; el Convenio sobre la abolición del trabajo forzoso, 1957 (núm. 105) en Pakistán y Tanzanía; el Convenio sobre la discriminación (empleo y ocupación), 1958 (núm. 111) en Afganistán, Brasil y en Irán. El Convenio sobre la política del empleo, 1964 (núm. 122) en Hungría; y el Convenio sobre pueblos indígenas y tribales, 1989 (núm. 169) en México.
Así pues, la lista de casos que debíamos discutir contenía 24 casos. Sin embargo, no pudimos discutir los casos de Afganistán en lo que respecta al Convenio núm. 111, ni el caso de Santa Lucía en cuanto Convenio núm. 98, porque ningún representante de esos gobiernos se presentó ante nuestra Comisión, hecho que lamentamos mucho.
Debido a falta de tiempo, nuestra Comisión no pudo ocuparse de todos los casos que merecían ser examinados. La selección de los casos prioritarios con miras a una discusión tripartita siempre resulta un ejercicio muy difícil, teniendo en cuenta el gran número de problemas de aplicación que existen en todas las regiones del mundo, por una parte, y las limitaciones del tiempo a las que se ve ceñida la Comisión para examinar los casos individuales, por otra. En el párrafo 7 del informe tendrán las explicaciones sobre los criterios utilizados para está difícil opción.
El Grupo de los Trabajadores apreció la iniciativa de discutir los casos denominados automáticos el lunes de la segunda semana, lo que nos ha permitido ganar tiempo. Vamos a reflexionar sobre otras posibilidades para mejorar aún más y acelerar las tareas de nuestra Comisión a principios de la segunda semana, es decir, cuando comienzan las discusiones de casos individuales.
Pedimos que se examinase la posibilidad de invitar a los gobiernos afectados por los casos que son objeto de notas a pie de página a inscribirse con carácter prioritario. También instamos a que se considerase la posibilidad de aprobar antes la lista de todos los casos, es decir, el martes o el miércoles de la primera semana, lo que facilitaría la tarea de inscripción de los casos a los representantes de los gobiernos que tienen dudas en cuanto al diálogo sobre sus casos a principios de la semana, si bien los textos estuvieron disponibles mucho antes de comenzar la conferencia.
Me gustaría también señalar a la atención de ustedes el párrafo 8 del informe, donde figura la enumeración de ocho casos que nuestra Comisión no pudo discutir por diversos motivos y por la necesidad de escoger, pero el Grupo de los Trabajadores volverá sobre estos casos el año próximo de no haber progresos reales.
Se trata, en primer lugar, de Indonesia, en cuanto al Convenio núm. 98. Estimamos particularmente preocupantes los actos de discriminación antisindical, las intervenciones de los militares en los conflictos sociales y la legislación antisubversión.
Tomamos nota con interés de que el Gobierno prepara una legislación cuyo objetivo es conformarse a los Convenios núms. 87 y 98, y esperamos que esta nueva reglamentación verdaderamente surta los efectos deseados.
El segundo caso sobre el que nos gustaría volver es el que se refiere a la aplicación del Convenio sobre el seguro de vejez (industria, etc.), 1933 (núm. 35) en Chile. Chile ha pasado a un sistema de seguro de vejez privado, mientras que el monto de la deuda en materia de seguridad social sigue siendo muy elevado. Seguramente retomaremos este caso si los comentarios de la Comisión de Expertos nos demuestran que la situación no mejora. El seguro de vejez es una de las redes de la seguridad social indispensables para garantizar una vida digna a los que no tienen o ya no tienen la posibilidad de trabajar.
Nuestro Grupo también hubiera deseado poder entablar un diálogo con el Gobierno de Pakistán sobre la aplicación del Convenio núm. 87 en dicho país. En Pakistán hay algunas categorías de trabajadores que se encuentran excluidas del derecho de libertad sindical debido a su lugar de trabajo o su función, lo que contradice claramente los términos del Convenio núm. 87, que garantiza plenamente el derecho sindical a todos los trabajadores sin distinción de ningún tipo.
Hay un cuarto caso relativo al Perú en lo que respecta al Convenio núm. 98. Los criterios que utiliza el Gobierno del Perú para decidir si un sindicato puede establecer convenios colectivos son demasiado estrictos. Hay otro problema de incumplimiento del Convenio núm. 98, que radica en la legislación que contempla la posibilidad de que un empleador modifique unilateralmente el contenido de los convenios colectivos. La Comisión de Expertos le ha pedido al Gobierno del Perú que envíe un informe detallado, y examinaremos con mucho interés los comentarios de los expertos.
El Grupo de los Trabajadores también quiere referirse al caso de Costa Rica, relativo a la discriminación antisindical y la denegación del derecho de negociación colectiva a los funcionarios, lo que contradice lo estipulado en el Convenio núm. 98.
En relación a la aplicación del Convenio sobre igualdad de remuneración, 1951 (núm. 100) en el Japón, nos hemos enterado de que hace pocos meses se promulgó una nueva ley relativa a las materias de igualdad, y estamos dispuestos a aguardar para ver cómo evoluciona la situación real, esperando que la Comisión de Expertos lo pueda comprobar en su próximo informe.
El séptimo caso se refiere a Kenya respecto del Convenio sobre el derecho de sindicación y de negociación colectiva, 1949 (núm. 98). El Grupo de los Trabajadores sigue muy de cerca el derecho de negociación colectiva de los asalariados de los servicios públicos, así como la negativa del Gobierno de Kenya de registrar varias organizaciones sindicales.
El próximo punto tiene que ver con los casos que hemos discutido y que resultaron ser tan graves que la Comisión decidió mencionarlos en un párrafo especial. Se trata de Sudán, respecto al Convenio sobre el trabajo forzoso, 1930 (núm. 29). Venezuela, en cuanto al Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87), Camerún, también en relación con el Convenio sobre la libertad sindical y la protección del derecho de sindicación, 1948 (núm. 87).
Las violaciones del Convenio núm. 29 por Sudán examinadas por la Comisión de Expertos, se refieren a prácticas de secuestro y de tráfico de mujeres y niños, y esclavitud y reclutamiento forzoso de niños en las fuerzas armadas rebeldes.
La Comisión constató que, a pesar de algunas tímidas iniciativas, no se han realizado progresos reales para suprimir el empleo del trabajo forzoso y la esclavitud. La conclusión de este caso se ha reproducido en un párrafo especial que encontrarán en el párrafo167 del informe.
En cuanto a la aplicación del Convenio núm. 87 en Venezuela, la Comisión constató que no se han realizado progresos sobre las cuestiones que han sido objeto de observaciones por parte de la Comisión de Expertos desde hace ya muchos años. Muy por el contrario, pudimos comprobar que el cambio de Gobierno parece haber agravado la situación, al adoptarse nuevos decretos contrarios a lo que se había deseado en lo que respecta a la compatibilidad de leyes y prácticas relativas al Convenio núm. 87 en Venezuela.
Tampoco podemos ocultar nuestra preocupación por las amenazas recientes contra el movimiento sindical, abiertamente expresadas por los más altos responsables del Gobierno. Todo esto nos llevó a mencionar el caso de Venezuela en el párrafo 169 de nuestro informe.
Con relación al Convenio núm. 87, también, hemos comprobado que desde hace muchos años Camerún se niega a adaptar su legislación a los términos del Convenio. Este defecto continuo nos ha obligado a repetir nuestras conclusiones en el párrafo 168 del informe.
También celebramos discusiones profundas sobre los otros casos a los que me refiero en el informe.
Logramos consenso en cuanto a la mayoría de las conclusiones y, en particular, en cuanto a los párrafos especiales cuyo objetivo es, a juicio nuestro, subrayar la gravedad de los casos y la falta de cooperación y de voluntad política del gobierno.
Sin embargo, lamentamos no haber podido llegar a un consenso en relación con el caso de Colombia. Es lamentable que este caso gravísimo relacionado con los derechos fundamentales de los trabajadores, no haya podido ser señalado en un párrafo especial.
Los asesinatos persistentes de sindicalistas merecen, a juicio nuestro, una atención prioritaria por parte de la OIT, porque de ello depende la vida y la muerte de unos 120 trabajadores por año, de los cuales una cuarta parte son dirigentes sindicales. Esto ha estado ocurriendo de forma sistemática durante más de 10 años.
Para terminar, me gustaría manifestar mi agradecimiento a unas cuantas personas. En primer lugar, agradecer al Sr. Van der Heijen, Presidente de nuestra Comisión, la manera con que ha conducido nuestros trabajos. Nos ha orientado en discusiones no siempre fáciles, respetando el derecho de palabra para todos los miembros de la Comisión que han querido participar de forma constructiva en los debates.
También deseamos dar las gracias a nuestra Ponente, la Sra.Misner, delegada gubernamental de los Estados Unidos. Agradecemos al Presidente de la Comisión de Expertos, Sr. William Douglas, que haya participado en la discusión del informe general y del estudio de conjunto. Gracias al Sr. Zenger, Director Interino del Departamento de Normas, y a los Sres. Swepston y Gernigon de ese mismo Departamento; a la Sra. Monique Sutier a todo el equipo del Departamento de Normas, así como a los intérpretes.
El Grupo de los Trabajadores da asimismo las gracias al Sr. Wisskirchen, portavoz de los empleadores que, a pesar de ciertas diferencias de opiniones con nosotros, ha mostrado espíritu de cooperación y de diálogo, y al Sr. Potter, que ha presentado algunos de los casos. Y, por último, pero no por ello menos importante, agradezco a los miembros del Grupo de los trabajadores su excelente colaboración y sus pertinentes intervenciones así como a la Mesa de nuestro Grupo. Recordamos asimismo a nuestro colega Ed Hickey, fallecido hace unos meses, que fue uno de los miembros más respetados del Grupo de los Trabajadores de nuestra Comisión durante muchos años y cuyo trabajo fue apreciado sobremanera.
Nuestra comisión aprobó el informe por unanimidad. Pido a la Conferencia que haga lo mismo.
El PRESIDENTE Se abre ahora la discusión general sobre el informe de la Comisión de Aplicación de Normas.
Original francés: Sr. TSHISUAKA KABANDA (delegado gubernamental, República Democrática del Congo) El Gobierno de la República Democrática del Congo agradece que se le haya concedido la palabra.
También expresa su agradecimiento a la Comisión de Aplicación de Normas por la calidad de su informe y por el noble papel que ha desempeñado esta Comisión dentro del marco de los mecanismos de control y seguimiento de los convenios adoptados por nuestra Organización.
El objeto de esta intervención es introducir un cambio en el párrafo 179 del informe de la Comisión, en su versión francesa, que figura en las Actas Provisionales núm. 83. En efecto, en dicho párrafo, se considera que la República Democrática del Congo no ha estado representado en la reunión de la Conferencia. Es algo que quisiéramos corregir, ya que el Gobierno de Interés Nacional de la República Democrática del Congo está representado por una delegación tripartita.
Sin embargo, cabe señalar que, como consecuencia de las dificultades ocasionadas por la guerra de agresión de que es víctima nuestro país, la delegación gubernamental de la República Democrática del Congo no recibió autorización para salir a tiempo del país a fin de participar en las tareas de la Conferencia, lo que justifica la ausencia de un delegado del Gobierno en la Comisión de Aplicación de Normas. Por ello, solicitamos que conste en actas que el Gobierno de la República Democrática del Congo ha estado realmente representado en la 88.ª reunión de la Conferencia Internacional del Trabajo.
Además, nuestra delegación confirma el compromiso del Gobierno de Interés Nacional de la República Democrática del Congo de cumplir con sus obligaciones constitucionales en su calidad de Miembro de la OIT.
El PRESIDENTE Hemos terminado ya la discusión general del informe de la Comisión de Aplicación de Normas y vamos a proceder a su adopción.
La Conferencia ha de adoptar este informe en su conjunto, en caso de que decida adoptarlo. Si no hay objeciones, ¿puedo considerar que se adopta el informe de la Comisión de Aplicación de Normas?
(Se adopta el informe.)
Agradecemos el excelente trabajo realizado por los miembros de la Comisión de Aplicación de Normas.
Puesto al día por HK. Aprobada por RH. Ultima actualización: 13 de junio de 2000.