Трудовое законодательство, которое соответствует экономическим и социальным задачам современности, может выполнять три важнейшие функции:
Участвуя в процессе реформирования трудового законодательства, МОТ исходит из основного принципа, согласно которому в тех местах, где трудовое законодательство в достаточной степени разработано для достижения вышеуказанных целей, оно может не только способствовать установлению социальной справедливости, но также оказывать положительное влияние и на экономические показатели, а также способствовать социальной стабильности и уменьшению вероятности возникновения социальных конфликтов.
Трудовое законодательство широко применяется как для регулирования взаимоотношений в сфере индивидуального найма, так и в качестве основы для регулирования взаимоотношений между работниками и работодателями при помощи механизмов коллективного взаимодействия, в том числе заключения коллективных трудовых соглашений между профсоюзами и работодателями или организациями работодателей, а также механизмов участия работников в управлении предприятием.
Законодательное регулирование взаимоотношений в сфере индивидуального найма, как правило, предполагает принятие нормативно-правовых актов, которые регулируют возникновение и прекращение взаимоотношений (в таких вопросах, как заключение трудовых договоров, а также приостановки и прекращения их действия), а также права и обязанности в отношении различных аспектов таких взаимоотношений (например, минимальный возраст работника, труд молодежи, гендерные вопросы, рабочее время, время отдыха, оплату труда, безопасность труда и охрана здоровья, защита материнства). Оно также предполагает законодательное регулирование порядка и действий соответствующих учреждений принудительного исполнения правовых норм (например, органов инспекции по труду и судебных органов).
Регулирование коллективного взаимодействия работников и работодателей, как правило, предполагает правовые гарантии права работников и работодателей на создание профессиональных организаций, права на ведение коллективных переговоров, права на забастовку, а также права работников на участие в управлении предприятием.
Хотя законодательные нормы по этим вопросам имеются в большинстве стран, существуют также и существенные различия в масштабах нормативно-правового регулирования в этой сфере, степени проработанности деталей регулирования, а также в том, насколько велика компетенция работников и работодателей и их организаций в регулировании всех этих вопросов в рамках коллективно-договорной практики или путем индивидуально-договорного регулирования.
В некоторых странах с традициями общего (прецедентного) права, основные элементы взаимоотношений в сфере индивидуального найма традиционно регулировались законодательно, а большая часть других вопросов стороны могли решать по взаимному соглашению. Однако на протяжении прошлого века и еще ранее законодатели все больше вмешивались в регулирование вопросов труда, в результате чего в большинстве указанных стран наиболее существенные из этих вопросов теперь в определенной степени, а зачастую достаточно подробно прописаны в законодательстве. Вместе с тем, по-прежнему существует тенденция фрагментарного правового регулирования, при котором нормы должны прочитываться, пониматься и истолковываться на основе правил общего (прецедентного) права, которое не было полностью заменено законодательством. Более того, в некоторых из этих стран споры или претензии в отношении законных прав и обязанностей должны решаться судами разной подсудности, в зависимости от того, касаются ли они общего (прецедентного) права или законодательства.
В странах с гражданско-правовой традицией, трудовое право часто,но не всегда, регулируется в систематизированных и всеобъемлющих трудовых кодексах. В большинстве случаев вопросы трудового права сначала регулировались гражданскими кодексами, а именно нормами, относящимися к заключению договоров. Со временем появились специальные трудовые нормы. По ряду вопросов труда было принято отдельное законодательство. Нередко оно становилось частью трудового кодекса и изменялось в соответствии с ним. Однако во многих случаях для решения трудовых вопросов продолжали применяться понятия гражданского права, и для толкования действующего законодательства нужно было сверяться с нормами обоих типов. Однако трудовое право как собрание правовых норм, всеобъемлюще описанное в трудовых кодексах и законах вспомогательного характера, все более становилось самостоятельной отраслью права и должно было применяться и толковаться в соответствии с понятиями, изложенными в нем, независимо от гражданского права, носящего, как правило, более индивидуалистичный характер. Трудовое право, оформленное в виде трудовых кодексов с определенным учетом традиций гражданского права, сделало соответствующий правовой материал более доступным для тех, кому он адресован, и обеспечило целостность текстов, на основе которых формируется весь корпус этого права, при наличии объединяющих, основополагающих понятий, обеспечивающих единообразие правовой системы в целом.
Большая часть развивающихся стран оказалась под влиянием этих двух традиций, причем нередко на основе трансплантации (с определенной адаптацией) образцов регулирования колониального периода. В большинстве этих стран трудовое законодательство претерпело значительные перемены после получения этими странами независимости. Там, где сохранились традиции общего (прецедентного) права, это развитие часто выражалось в оформлении части трудового права в виде кодексов, причем законодательство разрабатывалось и принималось по частям на протяжении многих лет, до и после независимости. Наблюдалась тенденция к законодательному оформлению вопросов, ранее прописанных в гораздо меньшей степени, причем такое регулирование происходило объемно, системно и крупными блоками. Сюда входили такие вопросы, как отношения индивидуального найма (включая условия труда), коллективные трудовые отношения, а также безопасность труда и охрана здоровья. Компетенция принимать соответствующие подзаконные акты, как правило, принадлежала министру, ответственному за трудовые вопросы.
В развивающихся странах с традицией гражданского права, которые обрели независимость после Второй мировой войны, были приняты трудовые кодексы, которые часто нуждались в изменениях в соответствии с экономическими и социальными условиями нового времени. В этом случае министерства труда сохраняли за собой существенную компетенцию в принятии нормативно-правовых актов. Во многих странах обеих категорий проблема реформы трудового права в последнее время приобрела двойственный характер: с одной стороны, нужно было расширить правовую защиту основных прав трудящихся в целях повышения гарантии их профсоюзных прав и основных видов правовой защиты; с другой стороны, нужно было обеспечить большую степень гибкости регулирования отношений найма самими социальными партнерами с тем, чтобы это в большей степени способствовало повышению производительности труда и экономическому росту.
Во многих странах, осуществляющих переход от планового регулирования экономики к экономике рыночного типа, проблема реформы трудового права выразилась в необходимости заменить чрезмерно централизованные формы государственного регулирования таким законодательством, которое укрепило бы независимые институты представительства, способные осуществлять коллективно-договорное регулирование и заменить избыточно экспансивные законодательные нормы, налагающие на частные предприятия те обязанности, которые более свойственны государственному сектору экономики. Все это имело целью облегчить бремя чрезмерной регламентации.
Во всех странах каждая эпоха предполагает необходимость поиска приемлемого и эффективного равновесия между социальной защитой и справедливостью, с одной стороны, и экономической эффективностью, с другой, принимая во внимание преобладающие в обществе современные социально-экономические представления и экономические реалии времени. При осуществлении правовой реформы эти соображения должны приниматься в расчет, хотя их оценка возможно никогда не бывает полностью ясной или завершенной. В связи с отсутствием общепринятого и четко определенного способа учета воздействия действующих законодательных норм и их изменений, оценочные суждения часто оказываются поверхностными и сиюминутными.
Участники правовой реформы, будь то представители правительства, профсоюзов, организаций работодателей или сотрудники (эксперты) МОТ, должны в идеале по возможности способствовать открытому прояснению того, каковы последствия изменений, которые предлагается внести в трудовое законодательство. Здесь необходимо попытаться оценить воздействие (как положительное, так и отрицательное) действующих положений и предлагаемых изменений на интересы работников и работодателей, а также на интересы общества в целом, как в ближайшем будущем, так и в перспективе. Такая оценка вряд ли может быть полностью точной и объективной, так как необходимые для этого данные можно получить лишь частично, и при этом они подвержены различной интерпретации. Таким образом, эта оценка в определенной мере зависит (по крайней мере, отчасти) от субъективных представлений сторон.
В тех случаях, когда МОТ оказывает содействие процессу реформирования трудового права,в определенных странах, это участие опирается на твердую приверженность соблюдению неотъемлемых прав человека. Это гарантирует реализацию фундаментальных принципов и прав в сфере труда; обязательств указанных стран уважать эти принципы и права, а также соблюдение положений конвенций МОТ, ратифицированных этими странами. Для МОТ, как и для других участников процесса реформирования трудового права, важно принять во внимание как вопросы социальной защиты и справедливости, так и вопросы экономической эффективности. На практике, когда эксперты и сотрудники МБТ давали рекомендации странам-членам по вопросам реформирования трудового права, всегда имели место поиски этого компромисса, хотя это не всегда делалось полностью открыто. Трехстороннее участие в этом процессе содействовало тому, что при обсуждении различных вариантов конкретных положения проекта закона этим вопросам уделялось должное внимание. Такой подход становился все более очевидным, когда странам, осуществлявшим реформу трудового законодательства, рекомендации давались в контексте структурной перестройки, приватизации, либерализации торговли и других проявлений политики дерегулирования, осуществлявшейся в целях содействия экономическому росту и повышению производительности труда.
При анализе различных аспектов воздействия конкретных положений трудового законодательства необходимо учитывать роль, которую некоторые из этих норм могут играть в корректировке негативных аспектов рынка и производстве "социальных благ". С другой стороны, нужно с осторожностью относиться к вопросам гибкости рынка труда, которая должна способствовать конкурентной эффективности в условиях глобализующейся экономики.
В докладе на Международной конференции труда в 1999 году Генеральный директор МОТ подчеркнул тот факт, что МОТ представляет интересы всех трудящихся. Однако между работниками, имеющими представительство через профсоюзы, и работниками, не имеющими представительства, несомненно, существует разница, как и между теми, кто попадает под действие трудового законодательства, и теми, кто не попадает под его действие. В контексте гендерных различий эти исключения часто бывает особенно трудно преодолеть.
В данном контексте реформа трудового права должна особенно тщательно учитывать потребности тех категорий работников, которые оказались без представительства, хотя необходимо признать, что закон может играть лишь ограниченную (но вместе с тем весьма важную) роль в устранении этих недостатков. В отношении первого (отсутствия представительства) важно понимание того, какие из существующих юридических препятствий затрудняют членство людей в профсоюзах и признание профсоюзов работодателями для коллективно-договорных целей в конкретных правовых условиях каждой страны. С другой стороны, необходимо также поощрять творческий подход к законодательству, который может способствовать возникновению климата, благоприятствующего представительству и коллективно-договорной практике посредством разработки правовых норм, гарантирующих право создавать организации, защиту от дискриминации любого характера и регулирование признания профсоюзов для коллективно-договорных целей.
На протяжении всего процесса реформ особое внимание следует уделять вопросам обеспечения равенства между различными группами трудящихся, нуждаются в повышенной защите. Это, в частности, касается и гендерных различий, особенно в решении вопросов представительства. Доля женщин, занятых в неформальном секторе экономики или в различных случайных/нетипичных формах договорного труда – например, работой на дому – весьма высока. При этом и женщины, работающие в формальном секторе, могут иметь меньшую долю участия. Они подвергаются профессиональной сегрегации (например, занимаются традиционным женским трудом в "женских отраслях") работают на относительно невыгодных договорных условиях (например, неполный рабочий день вместо предпочтительно полного; неравная плата за равноценный или аналогичный труд). Преодоление гендерного неравенства требует широкой политической инициативы, выходящей далеко за рамки законодательной реформы, однако законодательный аспект остается по-прежнему важным. В Главе VII Руководства, посвященной борьбе с дискриминацией, данные вопросы освещаются более подробно. Однако гендерный аспект существует в отношении каждой из четырех категорий фундаментальных принципов и прав на рабочем месте, включенных в Декларацию МОТ 1998 г.
| 1 | Настоящая глава предназначена не для полного освещения этой темы, а лишь для того, чтобы привлечь внимание к некоторым важным вопросам, возникающим в ходе разработки трудового законодательства и требующим рассмотрения сторонами, участвующими в этом процессе. |