Resumen

El presente estudio analiza los efectos de la liberalización comercial sobre el empleo y el mercado laboral de la industria manufacturera mexicana. Se pone énfasis  especial en identificar el grado en que el cambiante desempeño de la industria en el comercio exterior fue acompañado de una mejora en las  condiciones de trabajo hacia el empleo decente.  Con este fin, se recurre a la aplicación del marco metodológico propuesto por la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para el trabajo decente en combinación con el análisis insumo-producto para explorar posibles interrelaciones del comercio internacional y ciertos indicadores del trabajo decente en dos ramas de la manufactura en Mexico: la automotriz  y la  textil.

Se seleccionaron estas dos ramas por sus diferencias en su estructura industrial, en sus roles en las cadenas globales de valor (CGV) y en su dinamismo en las décadas recientes. Con el giro hacia la apertura comercial de mediados de los 1980s, y la firma del TLCAN en los 1990s, la industria automotriz se ha convertido en la joya de la corona del auge exportador de país. La industria textil, en contraste, ha sido de las que ha sufrido impactos severos en la medida en que la liberalización comercial se tradujo en una mucho mpas intensa competencia en el mercado interno a la vez que fortaleció su presencia en las CGV.  Un aporte fundamental del presente estudio fue la construcción de series de tiempo de indicadores de trabajo decente para estas dos industrias en México, con base en los lineamientos de la OIT y con información oficial. Con base en estos indicadores, y tomando en cuenta las reformas regulatorias instrumentadas en el país y su relación con los tratados de libre comercio que a firmado México con EUA y Canadá -siendo el más reciente el T-MEC- en la presente investigación se detectan diferencias significativas entre ambas industrias en lo que concierne a sus avances hacia el empleo decente; diferencias que hasta cierto punto pueden explicarse por su dispar desempeño en área de comerci exterior. Con base en los resultados obtenidos, el estudio cierra con una serie de recomendaciones para ayudar a fortalecer el avance en México hacia el trabajo decente. 

Introducción

Durante décadas, México ha sido y continúa siendo ejemplo emblemático de las reformas estructurales afines al libre mercado. Estas reformas implicaron, en especial, el compromiso continuo con la apertura comercial y los acuerdos subregionales de libre comercio. Se ha escrito mucho sobre los efectos mixtos de este paquete de reformas en las trayectorias de estabilización económica y crecimiento del país. Por una parte, hay un consenso de que su gestión de la inflación y el desempeño fiscal —medido estrictamente en términos del equilibrio presupuestal como proporción del PIB— fue estelar. Por la otra, a pesar del dinamismo de las exportaciones manufactureras, la economía permanece entrampada en una senda de crecimiento lento y creación insuficiente de empleo.

Unas cuantas industrias han penetrado los mercados globales de manera espectacular, entre las que destaca la automotriz. Pero no han sido capaces de arrastrar al resto de la economía hacia una trayectoria de expansión elevada y sostenida. De hecho, el desempeño general del sector manufacturero en cuanto a sus encadenamientos internos —hacia atrás y hacia adelante—ha sido decepcionante. Entre 1960 y 1982 su PIB real se expandió a una tasa anual promedio de 5.4% y fue el motor de crecimiento de la economía mexicana. Posteriormente, comenzó a perder esa capacidad y momentum. De 1985 a 2012 su PIB real tuvo un crecimiento menor, en promedio, al 3% anual. Desde entonces se desaceleró y crece apenas a un 2% anual en promedio (véase Cordera, 2012; Sánchez Juárez, Loría y Moreno-Brid, 2018). Ese pobre desempeño, agravado por una contracción absoluta en 2019-2020 se tradujo en una creación insuficiente de empleo en el sector manufacturero, lo que contribuyó a la ampliación del sector informal y a un mercado laboral más precarizado (De la Cruz, 2012; Samaniego, 2020, Heath, 2020).

Los resultados mencionados líneas arriba son bien conocidos. Pero hay menor claridad sobre cuáles han sido los efectos de la liberalización comercial en el mercado laboral de México cuando se consideran cuestiones que van más allá del número de empleos o la evolución de los salarios reales. En un esfuerzo para lograr una comprensión más de fondo de las condiciones del mercado laboral y su relación con el comercio, la Organización Internacional del Trabajo construyó una caja de herramientas de indicadores de Trabajo Decente para registrar los aspectos multidimensionales de las condiciones del trabajo y los derechos laborales (véase ILO, 2008 y 2013). Esta contribución innovadora ha pasado a formar parte de los debates principales sobre el desarrollo social y económico. Al respecto, la Asamblea General de las Naciones Unidas aprobó la Agenda 2030, en septiembre de 2015. Con sus 17 objetivos de desarrollo sostenible (ODS), la Agenda es “un llamado universal para poner fin a la pobreza, proteger el planeta y garantizar que todas las personas gocen de paz y prosperidad para 2030”.1 Como una condición necesaria para que todas las personas sean dignas beneficiarias del progreso, estipuló que el empleo debe garantizar protección social, seguridad laboral, ingreso justo para los trabajadores, que promueva integración social y ofrezca las mismas oportunidades para hombres y mujeres. El conjunto de objetivos conocido como Trabajo Decente es un componente sustantivo del ODS Trabajo Decente y crecimiento económico.

Puede afirmarse con seguridad que el concepto integral de Trabajo Decente vis à vis prestar atención a los indicadores tradicionales de empleo y relaciones laborales condujo a una redefinición de la perspectiva de la OIT al final del siglo XX.2 Desde entonces, han cobrado mayor relevancia las discusiones metodológicas sobre cómo medir y captar mejor los distintos aspectos del Trabajo Decente. De hecho, esto fue un punto central de discusión en las 17^ava y 18^ava Conferencias Internacionales sobre Estadísticas del Trabajo (CIET) y dio lugar a una resolución para llevar a cabo estudios piloto sobre Trabajo Decente en algunos países. El compromiso fue presentar un reporte sobre indicadores de medición y seguimiento para la siguiente CIET.

El presente estudio está fundamentado en ese compromiso. Aplica el marco de la OIT sobre Trabajo Decente, más análisis de insumo-producto, para explorar relaciones seleccionadas entre el comercio internacional y el trabajo —de manera más específica, el Trabajo Decente— en las industrias automotriz y textil en México. Ambas son relevantes en la manufactura de México —no necesariamente en los mismos aspectos— pero tienen diferencias esenciales en cuanto a su estructura organizativa y de empleo, participación extranjera y dinámicas en las cadenas globales de valor (CGV). Incluso las políticas de desarrollo que se han puesto en marcha en éstas tienen diferencias importantes. La industria automotriz ha sido beneficiaria de muchos programas especiales de desarrollo en México. Ya desde la década de los setenta era muy importante en el país y se volvió todavía más con el giro en las políticas hacia la liberalización del comercio, y se la considera la joya de las exportaciones mexicanas. Sin embargo, la industria textil sufrió un impacto severo en tanto que la apertura comercial trajo consigo una mayor competencia en el mercado nacional. No obstante, hasta cierto grado, ha respondido al desafío de la exportación y actualmente participa en las CGVs.

De acuerdo con el INEGI (2018), entre 2003 y 2018 la producción manufacturera global en México creció 82% en términos reales.3 Este auge en la exportación empezó, de hecho, años atrás, con orígenes mezclados que se encuentran en parte en las políticas de industrialización de la década de los setenta y en parte en la liberalización del comercio puesta en marcha a mediados de los ochenta. En este, digamos, proceso de globalización de la manufactura mexicana, la industria automotriz y la de textiles no siguieron caminos idénticos. En el caso de la industria automotriz, la inversión extranjera directa constituyó un factor esencial para impulsar su papel en las CGV. De acuerdo con Ruiz (2016), México ha sido el país de América Latina que mejor se ha posicionado en esta industria. De 2003 a 2018, la proporción de su producción global relativa a su total nacional pasó de 11% a 34%, y en lo que se refiere a la generación de valor agregado bruto, aumentó de 9% a 21%. En este período, la industria textil presenta un desarrollo muy distinto. La proporción de su producción global en realidad disminuyó de un registro que ya era bajo de 4% del total, en 2003, a sólo 1% en 2018. El declive en el valor agregado bruto fue similar, de 3% a 1%. De hecho, sus venturas en cuanto a su inserción comercial no podrían ser más diferentes.

En este estudio examinamos en qué grado su diferente evolución respecto al comercio exterior se corresponde, o no, con la evolución de sus condiciones de empleo y de trabajo. En relación con esto, un objetivo metodológico clave es construir un conjunto de series de tiempo de indicadores relevantes del Trabajo Decente —acordes con los lineamientos de la OIT— para estas dos actividades industriales en México, con base en información oficial.4 Provistos de este conjunto de indicadores, el estudio explora los efectos de la liberalización del comercio en el Trabajo Decente en ambas industrias para el caso mexicano. Llevar a cabo esta evaluación en el caso mexicano está sujeto a muchas reservas. Hay que recordar que la liberalización comercial fue una de muchas reformas que trajo consigo el giro radical de la agenda de desarrollo de la nación, a mediados de la década de 1980, alejado de la sustitución de importaciones y de la industrialización dirigida por el Estado. Además, esta liberalización alcanzó un mayor ímpetu en 1994, con el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (TLCAN), una iniciativa innovadora que creó un área de comercio administrado, aunque no exactamente libre, entre México, Canadá y Estados Unidos. En julio de 2020 el TLCAN fue sustituido por el Tratado entre México, Estados Unidos y Canadá (T-MEC).

El documento se organiza de la siguiente manera. Después de la introducción, la sección siguiente presenta un panorama resumido de las políticas comerciales, industriales y laborales de México durante las últimas tres décadas, es decir el periodo ya cuando se abandonó la estrategia de industrialización vía sustitución de importaciones y se optó por la apertura comercial y políticas neoliberales. Se presta atención a las reformas del mercado laboral y sus vínculos con los acuerdos comerciales, incluyendo el T-MEC. La tercera sección se enfoca en la participación de México en el comercio de CGV con base en indicadores del valor agregado en las exportaciones y en los empleos creados en las industrias automotriz y textil. Los resultados se apoyan en análisis insumo-producto. La cuarta sección continúa el análisis de la evolución del Trabajo Decente en México, a partir de un conjunto de indicadores construidos explícitamente para este estudio para el período que va de 1996 hasta el año más reciente con información confiable, 2016, o —en algunos casos— 2019. La última sección presenta las conclusiones y algunas recomendaciones de política económica.

México: políticas comerciales, industriales y laborales desde los años ochenta

Como se mencionó en la introducción, a principios de los 1980s, en las secuelas de una aguda crisis fiscal y de balanza de pagos, México dio un giro mayúsculo en su estrategia económica a favor de las reformas de mercado. Abandonando su agenda tradicional de desarrollo orientada por el Estado, los mercados nacionales se abrieron de forma unilateral a la competencia extranjera. El discurso oficial pasó a ser que la estabilización macro —entendida como disciplina fiscal e inflación baja— en el contexto de mercados abiertos, sin distorsiones creadas por la intervención del sector público, aseguraría la asignación eficiente de recursos para lograr una elevada y persistente expansión económica, en que las exportaciones de manufacturas serían el motor de crecimiento. El supuesto fundamental era que, con la nueva agenda orientada por el mercado, la inversión privada se dispararía y modernizaría la estructura productiva de México, y su resultado sería un periodo de expansión económica fuerte impulsado por las exportaciones.

Con la adopción de las reformas neoliberales, la política industrial pasó a ser considerada como una reliquia, producto de la injerencia excesiva del Estado en los asuntos económicos. Ésta pronto fue remplazada por una política comercial en el conjunto de instrumentos de la agenda de desarrollo. Se canceló la mayoría de las intervenciones y programas del sector público para promover la industrialización, incluyendo el retiro gradual de políticas activas cuyo objetivo era estimular la producción manufacturera o las exportaciones. A nivel nacional, la política industrial sobrevivió, pero circunscrita a iniciativas para corregir fallas de mercado. Estaba restringida a reducir la burocracia y a “nivelar el terreno” para las pequeñas y medianas empresas. Las microfinanzas se convirtieron en su instrumento principal. Con excepción del programa de fomento a la actividad de maquila para comprar insumos de EUA y reexportar el producto final libre de gravámenes a Estados Unidos y algunas excepciones en las industrias automotriz, aeronáutica y de software, se eliminaron todos los programas sectoriales a nivel nacional.5 En algunas entidades federativas, las políticas industriales activas han sobrevivido, sobre todo para atraer la inversión extranjera directa con el propósito de fortalecer actividades seleccionadas, inter alia en Querétaro, Jalisco y Aguascalientes.6 Un beneficiario de tales medidas fue la industria automotriz. No obstante, hay que señalar que su éxito está basado en el programa de desarrollo puesto en marcha a finales de la década de los setenta7 y, después, apoyada en el trato especial que siguió recibiendo bajo el TLCAN y en alguna forma continuará con el T-MEC.

Las reformas de mercado han sido el sherpa de la agenda de la economía mexicana durante décadas. El lema del enfoque del gobierno para la transformación estructural es “¡la mejor política industrial es no tener una política industrial!” (Moreno-Brid y Ros, 2010). Desde 1982, todas las administraciones subsiguientes, sin importar su afiliación de partido político, ratificaron e incluso profundizaron estas reformas. En su campaña, Peña Nieto (2012-2018), reconoció que la política industrial era una herramienta legítima, así como la necesidad de otorgar protección temporal a las industrias nacientes en zonas seleccionadas. Sin embargo, del dicho al hecho hay mucho trecho y, una vez en el poder, su Plan Nacional de Desarrollo excluyó cualquier política de esa índole (Pacto por México, 2012).

En esta materia, el panorama con López Obrador (2018-2024) permanece sustancialmente sin cambios. A la fecha, su administración no tiene ninguna política activa para promover inversión, innovación, tecnología o generación de valor agregado en el sector manufacturero. La política industrial está restringida por los compromisos de apertura comercial. Así, fijó como prioridad clave preservar el TLCAN —ahora en su versión renegociada como T-MEC— no obstante las condiciones más estrictas sobre las regulaciones laborales de México y mayores restricciones comerciales (Moreno-Brid, 2020). A diciembre de 2020 las principales políticas económicas para la promoción de la transformación estructural en México son: fomentar la competencia y antimonopolio, desregulación, liberalización comercial y facilitación de la actividad empresarial. Además, no se han presentado iniciativas a nivel federal para tratar de crear nuevas ventajas competitivas.

En este largo proceso de reformas, ¿Qué pasó con el trabajo? Como lo han analizado Bensusán (2020) y Moreno-Brid y Ros (2010), de la década de 1940 a 1970, con el Estado mexicano consolidado ya como el actor legítimo promoviendo el desarrollo económico y social, enormes contingentes encontraron empleo y algún tipo de protección social en una economía en rápida expansión, impulsada por la industrialización. Sin embargo, la desaceleración económica de largo plazo que empezó en la década de los ochenta trajo consigo una creciente informalidad y una precarización del mercado laboral en tanto que la creación de empleos no mantuvo el paso con la expansión de la fuerza de trabajo. El cambio en las prioridades de la política macroeconómica poniendo en primer lugar contener la inflación condujeron a una fase de represión salarial. La política del salario mínimo permitió un deterioro de los salarios reales al ajustarlos solo parcialmente en su pérdida de poder adquisitivo. La política laboral se convirtió más en un instrumento implícito de la estabilización macroeconómica que en una herramienta para promover el Trabajo Decente. Los bajos salarios, vinculados a una fuerza de trabajo escasamente calificada, pasaron a ser vistos como la ventaja comparativa de México en la manufactura mundial. No sorprende que el salario mínimo se fijó como ancla para reducir la inflación. Su poder adquisitivo cayó a niveles muy por debajo del monto necesario para cubrir la canasta básica de bienes y servicios. En este proceso, los sindicatos independientes empezaron a considerarse más como un obstáculo a la inversión privada que como un socio que protegiera los derechos laborales en un proceso de transformación estructural y expansión económica sostenida de largo plazo. De hecho, a excepción de los de empresas paraestatales con fuerte poder político, los sindicatos fueron incapaces de lograr para sus afiliados beneficios significativos muy por encima de la norma. Hay que poner énfasis en que, históricamente en México, desde la década de 1920 y hasta los años ochenta —con contadas excepciones— los sindicatos eran más un instrumento de regímenes autoritarios que de protección de los derechos de los trabajadores (véanse inter alia, Bensusán y Middlebrook, 2012b y 2013; González Guerra y Gutiérrez Castro, 2010; Blanke, 2007; Bensusán y Alcalde, 2013; Moreno-Brid y Ros, 2008, y Cárdenas, 2015). Con las reformas neoliberales, el derecho laboral mexicano se volvió de jure cada vez más sesgado en contra de los trabajadores y, de facto, de manera escandalosa.8 Su alejamiento de las prácticas convencionales —por no mencionar las óptimas— estuvo lleno de aberraciones que impidieron la creación de sindicatos independientes y dejaron a los trabajadores individuales prácticamente indefensos en el ámbito legal vis à vis sus empleadores.

El TLCAN -la cumbre de la apertura comercial y de las reformas de mercado en México- fue un factor que aparentemente tenía la posibilidad de cambiar esto en su afán de crear en América del Norte una región con virtualmente libre comercio y flujo de capitales. Cuando entró en operación, en 1995, se levantaron prácticamente todas las barreras al comercio subregional. En unos cuantos sectores —como agricultura, finanzas, automotriz y autopartes— las medidas de protección comercial se eliminaron gradualmente a lo largo de un periodo de 15 años. Un pequeño grupo de actividades, incluyendo la extracción petrolera, permaneció bajo protección durante un período mucho más largo. El TLCAN ofreció la esperanza, si no es que la promesa, de estimular el crecimiento impulsado por las exportaciones y la creación de más y mejores trabajos en México. Tales esperanzas se basaban en dos supuestos: el primero era que el acceso prácticamente irrestricto al mercado estadounidense estimularía las economías de escala en México y detonaría un auge de la demanda externa y del empleo. Presuntamente, la creación de empleos se fortalecería en México pues se especializaría en manufactura intensiva en mano de obra, mientras que sus socios en las intensivas en capital. El segundo era que, al cimentar su posición como socio comercial privilegiado de Estados Unidos y Canadá y su orientación favorable a la libre competencia, la inversión privada se dispararía en México, modernizaría la planta y el equipo productivos lo que aumentaría las exportaciones y el potencial de crecimiento económico.

El TLCAN se expandió formalmente para incluir dos acuerdos paralelos y complementarios: uno sobre el trabajo y otro respecto a consideraciones ambientales. El Acuerdo de Cooperación Laboral para América del Norte (ACLAN) se presentó en 1993 como su componente formal.9 Su prioridad era “crear nuevas oportunidades de empleo y de mejorar las condiciones de trabajo y los niveles de vida en sus respectivos territorios, y proteger, ampliar y hacer efectivos los derechos básicos de los trabajadores”. El propósito de este acuerdo paralelo, impulsado por la administración Clinton, era el de tranquilizar a las críticas en Estados Unidos que temían que el acuerdo detonaría la reubicación de las plantas manufactureras hacia México, atraídas por sus bajos salarios y arcaicas regulaciones laborales.10 Como lo documentan Campa et al. (2017): “[En lo que respecta al TLCAN] había una fuerte resistencia de la federación sindical AFL-CIO, así como de varios miembros del Congreso. Les preocupaba que se perdieran empleos en Estados Unidos dados los más bajos salarios en México, el control de los sindicatos por el gobierno mexicano y el predominio de contratos de protección” (véase también Sanders, 2017).

Una motivación clave detrás de la introducción de los acuerdos paralelos laborales en el TLCAN fue la perspectiva de algunos sectores en Estados Unidos de que México incurría en una forma de dumping social de sus exportaciones vía sus magros salarios. El equipo de negociación de Estados Unidos y Canadá quería imponer a México la obligación de modificar su legislación en esa dirección. Sin embargo, los tres socios reconocieron en ese momento, por escrito, que la legislación laboral mexicana era más estricta que la de Estados Unidos en cuanto a negociación colectiva y libertad sindical, y el acuerdo de cooperación laboral se aprobó sin imposición alguna de esa índole.11 (véase Puyana, 2018). El ACLAN incluyó los siguientes principios rectores: “i) la libertad de asociación y el derecho a organizarse; ii) el derecho a la negociación colectiva; iii) el derecho de huelga; iv) la prohibición del trabajo forzado; v) restricciones sobre el trabajo de menores; vi) Standards mínimos de empleo; vii) la eliminación de la discriminación en el empleo; viii) remuneración igual para hombres y mujeres; ix) la prevención de lesiones y enfermedades ocupacionales; x) la compensación en casos de lesiones de trabajo y de enfermedades ocupacionales; y xi) la protección de trabajadores migratorios”.

En cierta medida, estos principios se habían considerado ya en las normas laborales de los tres socios. En un espíritu de mayor cooperación que confrontación, el ACLAN dejó abierta la opción de empezar una controversia legal que condujera a la aplicación de sanciones comerciales a un miembro por los otros, sólo como último recurso en caso de no cumplimiento de la legislación laboral nacional.

¿En qué medida el TLCAN contribuyó a lograr una modernización de la regulación laboral, un incremento salarial y una mejora de las condiciones laborales en México? No mucho, por lo menos en términos formales. De hecho, desde su puesta en marcha el marco legal y regulatorio del mercado laboral de México no tuvo por años alteración significativa (véase Bensusán, 2020c). La primera reforma laboral relevante se promulgó en 2012, como piedra angular del Pacto por México, el ambicioso paquete de reformas de mercado de segunda generación.

La revisión de la legislación laboral en 2012 fue la primera vez que de forma explícita —y de manera destacada— se introdujera la noción de Trabajo Decente en el marco legal y normativo mexicano. El Trabajo Decente y la productividad laboral se establecieron entonces como dos prioridades clave de la estrategia de crecimiento económico y de la segunda ola de reformas del mercado. De manera explícita, la reforma se propuso eliminar las numerosas restricciones para contratar y despedir, así como la creación de un marco normativo formal para la contratación externa (outsourcing) y el empleo temporal. La posición oficial fue que estas medidas flexibilizarían al mercado laboral y estimularían el empleo formal (véase Alcalde, 2013). Sobre la legislación y normatividad relacionada con los sindicatos nada se hizo.

Es complicado evaluar los resultados de la reforma laboral de 2012, debido a que se implementaron al mismo tiempo diez o más reformas de fondo.12 Además, en México, muy pronto empezó a tomar forma una perspectiva diferente sobre la normatividad laboral, mucho más en línea con el criterio moderno y democrático de la OIT respecto al papel y responsabilidades del Estado, del sector empresarial y de los sindicatos. De hecho, en 2015 y 2016 empezó un cambio en la política de salarios mínimos para ponerla finalmente en una ruta de reversión de su deterioro de larga data. Crecientes presiones políticas internas, protestas sociales y el desencanto —que en última instancia dio lugar al voto masivo a favor de López Obrador— explican ese cambio en la política laboral. Pero también hay que reconocer la presión ejercida sobre México para cambiar su legislación laboral en las negociaciones para incorporarse al Acuerdo Amplio y Progresista de Asociación Transpacífico (CPTPP por sus siglas en inglés) y en las que le llevaron a la firma del T-MEC. De hecho, en las negociaciones del CPTPP, se dejó claro a México que un requisito ineludible era cambiar su marco legal y reglamentario en materia laboral. Se señaló explícitamente que cada parte debía adoptar y mantener en sus normas laborales una serie de derechos esenciales, incluyendo la libertad sindical y el reconocimiento efectivo del derecho a la negociación colectiva (véase el apéndice). La prioridad que el gobierno mexicano asignó a la membresía del CPTTP fue tan alta, que el 24 de febrero de 2017 se aprobó una reforma laboral significativa en el Congreso que modificó el artículo 123 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos a fin de actualizar el sistema legal laboral en el ámbito sindical, en línea con el enfoque progresista de la OIT.

Retomando el tema sindical, tal como se mencionó antes, tres décadas de reformas de mercado junto con un lento crecimiento económico deterioraron el mercado laboral y trajeron consigo una reducción sustancial y persistente de su fortaleza y poder de negociación. Los sindicatos se volvieron prácticamente irrelevantes en la vasta mayoría de actividades económicas. Asimismo, la estructura del empleo en México conlleva obstáculos mayúsculos a la presencia de sindicatos fuertes: 60% del empleo es informal, sin acceso a seguridad social, y casi la mitad de todos los asalariados se encuentran en pobreza laboral, es decir reciben un ingreso insuficiente para cubrir la canasta básica de bienes. La expansión de prácticas de subcontratación en los últimos diez años ha empeorado este panorama.

La presión que ejerció el gobierno de Estados Unidos sobre México en la renegociación del TLCAN en lo relativo a la legislación y reglamentación laboral fue más dura, mucho más que la experimentada en las negociaciones del CPTPP. Una razón detrás de esto fue la creencia firme del gobierno de Estados Unidos —así como de varios actores económicos y políticos de ese país, incluyendo los sindicatos— de que el éxito de México en la transformación que hizo de su industria automotriz convirtiéndola en un actor clave en los mercados mundiales se debía al “dumping social” vía bajos salarios y represión sindical. Se alegaba que el acuerdo laboral paralelo del TLCAN no había respondido eficazmente a las demandas de violaciones de la regulación en materia de los derechos colectivos laborales y de libertad sindical presentadas en contra de México. En la jerga común, el consenso es que el ACLAN no “tenía dientes”. Otra razón detrás de este, digamos, fracaso fue la ausencia de actores de fuerte peso político en Estados Unidos y en Canadá con voluntad y capacidad de supervisar y de denunciar cualquier incumplimiento de México de su legislación laboral (véanse Bensusán 2020b y 2020c).

En cualquier caso, hay consenso de que el TLCAN contribuyó al enorme éxito de México, ya por más de dos décadas, en atraer inversión extranjera directa a su industria manufacturera. Para evaluar la transformación de la economía mexicana desde entonces, es útil dar una mirada de largo plazo a la evolución de la formación de capital fijo y de la actividad económica. Lo primero que llama la atención es que la contribución de la inversión a la expansión económica se redujo en comparación con la que tuvo antes de la puesta en marcha de las reformas de mercado (incluido el TLCAN). De hecho, de añadir un punto porcentual a la tasa media de crecimiento anual del PIB en los 1960s y 1970s, su aporte cayó a siete décimas de punto porcentual tanto en 1995-2008, como en 2010-2015 (véase Moreno Brid et al., 2016). En este periodo, la participación de la manufactura en el PIB se redujo en cerca de dos puntos (a 17.2%), a pesar de que su participación en el acervo de capital fijo total se incrementó casi cuatro puntos, para alcanzar 19% en 2014.

¿Cómo le fue a las industrias textil y automotriz en la transformación estructural que experimentó la economía mexicana desde 1990? Para empezar a responder esta pregunta, Moreno-Brid et al. (2017) calcularon las tasas medias de crecimiento anual del PIB y del acervo de capital fijo en términos reales durante 1990-2014 para cada actividad manufacturera (incluyendo estas dos) y las compararon con los datos correspondientes para el sector en su conjunto. Las cifras muestran un contraste marcado. En este periodo, en la industria manufacturera agregada, el acervo de capital fijo se expandió a una tasa media anual de 4.4% y el PIB de 2.5%. Las cifras correspondientes al sector textil son mucho menores. La rama 315 correspondiente a ropa e indumentaria registró una contracción anual promedio de -0.2% en su acervo de capital fijo y una tasa media anual de alza del PIB de sólo 1.8%. Las cifras de otros productos textiles (rama 314) no dieron mucho mejores resultados: 0.0% y 1.4%. Claramente, la industria textil en conjunto se ha rezagado tanto en su acumulación de capital fijo como en el crecimiento del producto. La industria automotriz muestra una imagen distinta. La rama 336, correspondiente a equipo de transporte, fue una de las actividades manufactureras más dinámicas; la tasa media anual promedio de crecimiento de su acervo de capital fijo fue de 6.7% y de su PIB real, de 4.5%. Es importante destacar que estas cifras cubren la acumulación de capital fijo tanto de inversionistas extranjeros como de nacionales. De hecho, inversiones enormes de fabricantes de automotores y autopartes americanos, europeos y asiáticos fortalecieron el rol de México como plataforma de exportación para penetrar el mercado de los Estados Unidos.

Cabe afirmar que el TLCAN ayudó a transformar y modernizar partes del aparato industrial de México. Esta transformación estuvo acompañada de una mayor polarización de la industria mexicana, al crear unos cuantos “ganadores” espectaculares —entre ellos, la automotriz— pero no los suficientes para insertar a la economía mexicana en su conjunto en una senda de crecimiento rápido y sostenido.

Tanto la administración de Peña Nieto (2012-18) como la actual colocaron como primera prioridad lograr un acuerdo en la renegociación del TLCAN —que sería renombrado T-MEC— impuesta por el gobierno estadounidense. Una condición crucial planteada en esa renegociación fue que el Congreso de México debía aprobar la Ley Federal correspondiente a la enmienda constitucional del artículo 123, promulgada en 2017. En principio, esta condición estaba en línea con la promesa del nuevo gobierno de instrumentar una reforma laboral para proteger los derechos de los trabajadores y reequilibrar su posición negociadora vis à vis la clase patronal. El 1 de mayo de 2019 —con menos de seis meses en el cargo— el actual gobierno de México proclamó una Nueva Ley Federal del Trabajo de conformidad plena con la enmienda constitucional de 2017. Esta Ley concede la libertad sindical y la creación de sindicatos independientes, sin influencia o control del gobierno o de los patrones. Elimina varios requisitos que durante generaciones habían servido para bloquear el surgimiento de sindicatos independientes. En resumen, asegura la elección de líderes sindicales mediante el voto directo y confidencial en comicios universales. A partir de ella, los conflictos laborales habrán de resolverse por el Poder Judicial y ya no en Juntas de Conciliación donde había una sobrerrepresentación de los patrones.

Estos cambios alimentan esperanzas de que podrían empezar a reconocerse y respetarse por completo los derechos laborales y la acción colectiva. De lo contrario, y más allá de presiones sociales y políticas que se den internamente, el T-MEC tiene una serie de mecanismos de sanción prácticamente automáticos, que impondrían restricciones comerciales a las exportaciones mexicanas en caso de violaciones a su legislación laboral. De hecho, “establece un Mecanismo de Respuesta Rápida, primero en su clase, que prevé el seguimiento y la observancia expedita de los derechos laborales en México en sus plantas, respetando la soberanía y el debido proceso”.13 Este mecanismo “se enfoca en vigilar la negación de derechos laborales específicos, tal como se define en el T-MEC, y establece sanciones fuertes que penalizan rápidamente (e incluso prohíben) ciertas importaciones. Una violación regulatoria específica por parte de México puede ser denunciada por contrapartes externas a petición del gobierno de Estados Unidos (véase USTR 2020, Hutman, Hafeez y Torrico, 2020, y King y Spalding, 2020). Además, el T-MEC impone restricciones adicionales al comercio de la industria automotriz mexicana. Entre éstas, la que se ha analizado a mayor profundidad es la “regla de Valor de Contenido Laboral (VCL)” -primera en su clase- que exige que de 40 a 45 por ciento de la composición del auto sea producida en plantas de América del Norte cuyos trabajadores perciban salarios en promedio de 16 dólares la hora o más. 14 (véase USTR 2020a). Dicho monto salarial está muy por encima del promedio en México. Es demasiado pronto para predecir, mucho menos para evaluar, el impacto del T-MEC junto con el de la Nueva Ley Federal del Trabajo sobre la evolución del Trabajo Decente en México. En cualquier caso, el desafío para México sigue siendo el mismo: ¿Cómo lograr que la economía entre en una trayectoria dinámica de expansión de largo plazo elevada, sostenible y sustentable que garantice a su población Trabajo Decente? El logro de este objetivo exige una combinación de políticas que va mucho más allá de las herramientas meramente comerciales y laborales. Ciertamente debe contemplar, inter alia, una reforma fiscal y una política industrial moderna (véase Moreno-Brid, 2020, y Cordera y Provencio, 2019).

Una vez reconocida la necesidad de comprender la relación entre el comercio internacional y el Trabajo Decente, procedemos a analizar la evolución de estas cuestiones en la industria textil y la automotriz en México. Distinguimos entre la producción que es parte del comercio tradicional —bienes y servicios finales— y aquella que es parte de cadenas globales de valor (CGV). En la siguiente sección consideramos la creación de empleos en ambos tipos de producción, así como sus eslabonamientos hacia atrás y hacia adelante en materia de empleo. En la sección subsecuente profundizamos el análisis de la evolución del Trabajo Decente en las dos industrias.

Desempeño de México en cadenas globales de valor: exportaciones y empleo

Trabajo Decente en las industrias automotriz y textil de México: 1996-2016

Una de las características principales de la globalización en las décadas de los 1980s y 1990s fue la expansión acelerada del comercio internacional y el elevado número de países en desarrollo incursionando a CGV. Este hecho, indudablemente, tuvo repercusiones mayúsculas en la reconformación de los mercados laborales. En 2008, la OIT adoptó la Declaración sobre la Justicia Social para una globalización equitativa. Dicha Declaración enfatiza la importancia de la universalización de la agenda por un Trabajo Decente mediante la promoción del empleo, la protección y el diálogo sociales, y los derechos laborales.

En 2013, la OIT publicó dos documentos importantes para identificar el camino que conduce al Trabajo Decente. El primero es Indicadores de Trabajo Decente: directrices para productores y usuarios de indicadores estadísticos y de contexto legal, que propone un amplio conjunto de indicadores para analizar el Trabajo Decente en cuatro pilares estratégicos: i) Normas internacionales del trabajo, y principios y derechos fundamentales en el trabajo, ii) Creación de empleo, iii) Protección social, y iv) Diálogo social y tripartito. Simultáneamente, la oficina de la OIT en México publicó un documento titulado “Situación del Trabajo Decente en México”, con un análisis del perfil del país en los niveles nacional y subnacional en lo que respecta a los distintos indicadores de Trabajo Decente; A su vez, este se divide, en cuatro ejes: i) Acceso a empleo, ii) Seguridad en el empleo, iii) Derechos laborales y iv) Diálogo social. Ambos documentos sirvieron como punto de partida para sintetizar y proponer un marco contextual para analizar las condiciones de Trabajo Decente a nivel nacional y, especialmente, para las industrias seleccionadas (una de las cuales tiene un alto rendimiento en las cadenas de valor del comercio internacional y, la otra, un rendimiento bajo) con base en la mayoría de la información disponible. Hasta donde sabemos, nuestro estudio es el primero en presentar indicadores de Trabajo Decente desagregados por industrias para México, que incluye también información sobre comercio.

Ambas industrias (automotriz y textil) comprenden una serie de actividades diferentes, tal como lo registra el Sistema de Clasificación Industrial de América del Norte (SCIAN). Para determinar las actividades industriales vinculadas a las exportaciones, el Instituto Nacional de Estadística y Geografía (INEGI), a través del Sistema de Cuentas Nacionales, construyó la base de datos de Valor Agregado de Exportación de la Manufactura Global (VAEMG). Esta cifra agregada representa el contenido nacional de la producción manufacturera que participa en las cadenas globales de valor. Se ha convertido en una herramienta altamente útil para el análisis de la producción manufacturera global. Se construye sobre información de empresas que destinan ²/₃ de su producción al mercado extranjero y cuya participación mayoritaria proviene de capital foráneo, así como de aquellos exportadores considerados parte de una CGV.

Con base en ambas fuentes (VAEMG y SCIAN), la industria automotriz comprende las siguientes actividades vinculadas al comercio exterior: “3361 Fabricación de automóviles y camiones”, “3362 Fabricación de carrocerías y remolques”, “3363 Fabricación de partes para vehículos automotores”, y “3369 Fabricación de otro equipo de transporte”. En el caso de la industria textil, las actividades industriales relacionadas son: “3131 Preparación de hilado y fibras textiles y fabricación de hilo”, “3132 Fabricación de telas”, “3133 Acabado de productos textiles y fabricación te telas recubiertas”, “3141 Confección de alfombras, blancos y similares”,“ 3149 Fabricación de otros productos textiles, excepto prendas de vestir”,“ 3151 Fabricación de prendas de vestir de tejido de punto”,“ 3152 Confección de prendas de vestir” y, finalmente, “3159 Confección de accesorios de vestir y otras prendas de vestir no clasificadas en otra parte”.

Para construir un conjunto de indicadores de Trabajo Decente para estas industrias, fue necesario recurrir a las dos encuestas de empleo existentes en México. La primera es la Encuesta Nacional de Empleo (ENE), con información anual desde 1995 hasta 2004. La segunda es la Encuesta Nacional de Ocupación y Empleo (ENOE), que remplazó a la anterior desde 2005. En el caso de la ENE, la información sobre las distintas actividades económicas se clasifica de acuerdo con el Sistema de Cuentas Nacionales de México (SCNM) 1993. Por su parte, las actividades económicas de la ENOE se organizan de acuerdo con el SCIAN, que fue preparado de manera conjunta por Canadá, Estados Unidos y México a partir de la firma del TLCAN. En este sentido, se realizó un ejercicio para construir una serie homogénea que permitiera comparar a ambas industrias a través del tiempo.21

La construcción de las series de tiempo de los indicadores del mercado laboral se basó en los cuadros comparativos preparados por el INEGI de los distintos sistemas de clasificación (el SCIAN y su predecesor, el Sistema de Cuentas Nacionales de México, 1993). Con los cuadros fue posible comparar conceptualmente las categorías actuales del sistema con aquellas que lo precedieron, teniendo presente que hay varias limitaciones para obtener algunos datos, principalmente en niveles mayores de desagregación. Nos permitió aproximarnos a la clasificación industrial de tres dígitos tanto a nivel nacional como internacional, así como para las industrias automotriz y textil.

La información más reciente del mercado de trabajo mexicano se recopiló del Sistema de Información Estadística Laboral de la STPS, la cual, junto con el INEGI, presenta una matriz insumo-producto con indicadores contenidos en la ENOE. Esto nos permitió identificar información estadística de la encuesta para cada actividad industrial de 2015 a 2019. Con base en las dos encuestas (ENE y ENOE), fue posible obtener los indicadores correspondientes al eje 1 “Acceso al empleo”, que se define más adelante. Para elaborar los indicadores, recurrimos al banco de datos del Instituto Mexicano del Seguro Social, que contiene las estadísticas relacionadas con el acceso a seguridad social y seguridad en el trabajo, en empleos del sector privado. Esta información está disponible hasta 2016, que es el año más reciente para el que es posible hacer comparaciones.

Conclusiones

Quizá la mejor evaluación de las contribuciones clave, en un sentido amplio, del presente estudio sobre la política de inserción de México en las cadenas globales de valor y su relación con la prevalencia o no del Trabajo Decente -en los casos de los sectores automotriz y textil- sea la que generosamente hizo el Dr. Valentín Solís, experto del INEGI en cuestiones industriales y de comercio internacional. Como lo expresó, “el estudio aporta un recuento sintético de la compleja historia de las políticas de desarrollo económico e industrial de México (o la ausencia de éstas) en los últimos 35 años” y “[muestra que] durante la mayor parte del periodo considerado (de 1985 a 2019), la política institucional relacionada con la legislación en materia laboral tuvo un sesgo en contra de los trabajadores”. En sus palabras, nuestro estudio examina “la hipótesis central que en las empresas insertadas en las cadenas de valor más importantes del mundo moderno, las condiciones laborales son mejores y tienden hacia el afianzamiento del Trabajo Decente, tal como lo define la OIT”. Concordamos con él en que, “aun si esta hipótesis no se verifica por completo, se detecta cierta asociación con el cumplimiento de los cuatro ejes que definen el marco de operación de aquello denominado como Trabajo Decente”.

Como mostró el análisis empírico con base en los indicadores que construimos de Trabajo Decente de los dos casos examinados, en la industria automotriz se observan condiciones laborales que coinciden con la concepción de Trabajo Decente. Se trata de un sector con vínculos sólidos a la producción en Estados Unidos, y en algunos otros países, pero cuyas cadenas de valor nacionales tienen un alcance muy limitado. “En contraste, el sector textil tiene muchos más problemas en relación con el cumplimiento de los estándares correspondientes en la Ley Federal del Trabajo y está más distante de las recomendaciones de la OIT sobre Trabajo Decente. Está mucho más arraigado a la estructura productiva nacional, y comparte la mayoría de problemas que tiene en conjunto el sector laboral en México”. No podríamos estar más de acuerdo con su sugerencia de que “la desagregación sectorial [aquí presentada] refuta algunas de las reconstrucciones [en el ámbito de comercio y trabajo] derivadas de un enfoque exclusivamente macroeconómico”.

El análisis aquí realizado confirma que la generación suficiente de empleos y la creación de mejores condiciones de trabajo en México ha sido y continúa siendo una meta insatisfecha, a pesar de que el país fue pionero en acuerdos de libre comercio y dio pasos muy importantes para su inserción en las CGV. Antes de la crisis de Covid-19, la tasa de desempleo abierto era relativamente baja —algo de esperarse dada la ausencia del seguro de desempleo— y un 57% del empleo era informal. Los salarios mínimos, tras haber descendido en términos reales durante décadas, ya habían comenzado un proceso de recuperación en años recientes, y tuvieron un incremento significativo en 2019 y en 2020. Aun así, hay gran proporción de trabajadores cuyo ingreso es extremadamente precario, por debajo de la línea de pobreza. La discriminación racial y de género es un lastre del mercado laboral, la productividad ha estado más bien estancada y la participación de los trabajadores en el ingreso nacional ha caído por años.

Las razones que explican la situación anterior son varias y están entrelazadas. Van desde la falta de una transformación profunda de la estructura industrial y la persistente restricción de balanza de pagos que impiden la expansión elevada y sostenida de la economía mexicana. Las reformas neoliberales daban por sentado que la firma de tratados de libre comercio en el marco de una agenda pro-mercado, exenta de las distorsiones inherentes a las políticas industriales y la intervención del Estado, colocarían a la economía mexicana en una trayectoria de expansión pronunciada y sostenida impulsada por las exportaciones. Esto no ocurrió. A pesar de que si se detonó el auge exportador. México continua cada vez más inmerso en una trampa de crecimiento lento. Por si fuera poco, como se documentó, durante décadas —y hasta hace muy recientemente— el sistema regulatorio del mercado laboral ha estado sesgado en contra de la clase trabajadora. Esto incluyó una política de salario mínimo orientada a mantener baja la inflación en el contexto de una estrategia de desarrollo en la cual los salarios bajos eran pieza importante de la competitividad internacional. Más aún, la estructura productiva del país, junto con su sistema de innovación, no favorecen el desarrollo tecnológico. Debido a una formación de capital fijo que dista mucho de ser dinámica y el insuficiente crecimiento económico, hay un sector informal desmesurado, poblado por millones de micro y pequeñas empresas. La lista de causas probables que explican el lento crecimiento de la economía mexicana es larga, y la relevancia de las diferentes explicaciones depende en gran medida de la perspectiva teórica detrás del análisis empírico.

Las condiciones del mercado de trabajo mexicano han empeorado brutalmente en 2020 debido a la pandemia de Covid-19 y sus repercusiones sobre los confinamientos temporales y el colapso de la actividad económica; misma que ya estaba estancada en el 2019. Al momento de escribir este reporte, se carece de información detallada sobre la evolución reciente de las condiciones laborales en las distintas industrias. Pero a nivel agregado, la información revela una contracción aguda del empleo en especial del formal y de tiempo completo, una reducción masiva de la población económicamente activa a medida que grandes contingentes desempleados han dejado de buscar empleo, desanimados por la fuerte contracción de la economía de –8.5% en 2020. La proporción de trabajadores en condiciones de pobreza laboral subió de manera abrupta en la primera mitad del año y todavía no se ha recuperado. A pesar de un incremento de 15% nominal en el salario mínimo, anunciado por el gobierno para el 2021, el incremento proyectado del PIB real para ese año lejos de compensar el colapso en 2020, siguen siendo muy elusivas en el corto plazo las metas de una importante mejora tanto en la masa salarial como en las condiciones laborales y, con ello, también las perspectivas de aproximarnos al objetivo de Trabajo Decente en México. Hay que recordar que las cifras más recientes indican que 56.5% de la población ocupada lo hace en el sector informal o en un empleo informal en el sector formal.25

En este estudio, nos enfocamos en la relación entre el comercio exterior y el empleo, con énfasis -como bien recomienda OIT- en la evolución del Trabajo Decente. Para este propósito, elegimos dos de las industrias manufactureras en México con participación significativa en las cadenas globales de valor: la textil y la automotriz; ambas con venturas muy diferentes en ellas. Con todas las salvedades mencionadas en las primeras páginas, nos propusimos identificar más un grado de asociación que un impacto cuantitativo preciso de las relaciones causales que van de la liberalización del comercio al Trabajo Decente. Se asumió implícitamente que la importancia de las exportaciones en el proceso de generación de valor agregado en una economía semi-industrializada —o en sus actividades manufactureras— estaría correlacionada con mejores condiciones de trabajo, con una prevalencia más significativa del Trabajo Decente. Un supuesto que se exploró fue que la liberalización comercial de México desde el lanzamiento del TLCAN condujo a una mejora en las condiciones de los trabajadores, medidas de acuerdo con los indicadores de Trabajo Decente. El supuesto en realidad no se verificó. Éste parece ser válido en la industria automotriz —quizá debido a la amplia presencia de empresas extranjeras—, mientras que en la industria textil la hipótesis no parece ser correcta.

En una escala más amplia o macro, nuestro estudio confirma que el camino de liberalización comercial, cimentado en los tratados de libre comercio, ha sido una presión para México a que modernice sus normas y regulación laborales. Pero estas presiones externas, combinadas con las internas, de orden político, sólo muy recientemente han llevado a modificar el rol del gobierno en el mercado de trabajo, abandonando su actitud represiva respecto a la democracia laboral y alineándose mucho más con la perspectiva de OIT. Estas dinámicas interactivas trajeron consigo una enmienda, muy necesaria, a la Constitución federal en 2017, en su artículo crucial que trata de las condiciones y organización del trabajo. Como examinamos, la ola progresiva ganó momentum adicional y cobró una forma legal concreta cuando el Congreso aprobó la Nueva Ley Federal del Trabajo y ésta se volvió completamente operativa en 2019. Es demasiado pronto para adivinar cuál será su impacto —y el del T-MEC— sobre el Trabajo Decente en México. Pero se trata, sin duda, de una iniciativa que va en la dirección correcta.

La parte empírica de nuestro estudio examinó la asociación entre comercio, empleo y Trabajo Decente en las industrias textil y automotriz en México. Abarcó desde los primeros días del TLCAN hasta el año más reciente para el que tenemos información confiable. Uno de los desafíos del estudio fue la cuestión metodológica: construir indicadores relevantes de la evolución del empleo y del Trabajo Decente en estas dos industrias, con atención especial a sus interacciones en las cadenas globales de valor. Para este propósito, realizamos el trabajo empírico con base en dos enfoques complementarios. El primero fue un análisis insumo-producto de una serie de matrices mundiales, enfocándonos en los cambiantes flujos de comercio y de valor agregado en ambas industrias. Este enfoque arroja una luz importante en la evolución de estas industrias en lo que concierne a las interacciones de su participación en las cadenas globales de valor y sus capacidades de generación de empleo y de valor agregado en México mediante sus encadenamientos con el resto de actividades económicas. El segundo enfoque se basó en la construcción de series de tiempo de indicadores de Trabajo Decente para ambas actividades, así como para la manufactura total. Para esta tarea, recurrimos al Manual de la OIT y su caja de herramientas. Apoyándonos en la vasta cantidad de fuentes estadísticas y bases de datos -puestas a nuestra disposición por las autoridades del INEGI y de la STPS- construimos series de tiempo de 1996 a 2016 (en algunos casos, 2019) para los cuatro ejes y aspectos diferentes del Trabajo Decente: i) acceso al empleo, ii) seguridad en el empleo, iii) derechos del trabajo y iv) diálogo social.

En resumen, el análisis desde la perspectiva insumo-producto del comercio internacional en valor agregado reveló que México es un país con una importancia relativamente pequeña en cuanto al valor agregado local en las exportaciones globales de manufacturas; a excepción de su sólida relación con Estados Unidos, uno de los tres actores más importantes en escena. En efecto, el comercio de México se concentra en gran medida en su vecino del norte. Sin embargo, en el periodo de análisis, algunos más han ganado mayor presencia en estos mercados, visiblemente China y Europa. La participación de México en las CGV se ha acentuado más como un país de destino y receptor26 de valor agregado en el comercio internacional que como fuente y proveedor de éste a través de sus exportaciones.

En el periodo de análisis, el desempeño de la industria textil de México —así como la de muchos otros países— empeoró. Y su participación en mercados internacionales se vio desplazada por la manufactura china, que se convirtió en el principal país exportador del mundo. México experimentó una reducción en la cantidad de socios comerciales y, más importante aún, en las magnitudes del valor agregado comerciado con éstos. Sin embargo, la industria textil continúa siendo un generador esencial de empleo en la economía mexicana, principalmente en actividades relacionadas con la producción local tanto directamente en la industria respectiva, como indirectamente mediante la demanda de insumos de otras industrias, medidas a través de sus encadenamientos hacia adelante y hacia atrás.

Por otra parte, el equipo de transporte (industria automotriz) muestra una imagen muy diferente. Entre 1996 y 2011, la importancia de México en la red global de comercio en valor agregado se incrementó en el generado localmente. Y, contrario al desempeño de la manufactura en general y de los textiles, en la automotriz México exporta más valor agregado del que importa. Paradójicamente, a pesar de ser el generador principal de valor agregado en la actividad de exportación de México en las CGV, su relevancia en cuanto a creación de empleo es mucho menor. Su papel en esta materia depende principalmente de su comercio exterior, sobre todo de las exportaciones finales, a pesar de que el peso relativo del empleo en su comercio en la CGV se incrementó en este periodo. En lo que atañe a la intensidad de los encadenamientos del empleo hacia adelante y hacia atrás, esta industria se clasifica en el cuadrante “insular” —es decir, tiene menos conexiones que el promedio de la economía—, reflejo de su forma de inserción en el comercio mundial. Esta industria tiene una proporción elevada de valor agregado generada en el extranjero (VAE); en otras palabras, parte importante de los insumos que usa para manufacturar exportaciones proviene del extranjero. Por lo tanto, el número de empleos que crea en el ámbito nacional tiende a ser muy reducido.

Una limitación obvia del análisis insumo-producto es la incapacidad de distinguir los avances hacia el “Trabajo Decente” en los segmentos relacionados con la producción para la economía interna, para las exportaciones finales y para las exportaciones intermedias dentro de las CGV. Para superar esa limitante, construimos series de tiempo de indicadores de Trabajo Decente, acorde con los lineamientos de OIT. Estos indicadores nos llevan a concluir que el desempeño de México en ese aspecto crítico del desarrollo social y económico está lejos de ser uniforme en los cuatro ejes considerados. De hecho, a nivel nacional y en las industrias automotriz y textil, hay un claro avance sólo en lo que se refiere a la seguridad en el empleo. Sin embargo, en el resto de indicadores de Trabajo Decente ambas industrias apuntan realidades considerablemente distintas. En la automotriz, el porcentaje de trabajadores informales es uno de los más bajos a nivel nacional. Esto pareciera garantizar un conjunto de derechos laborales que, desafortunadamente, no están presentes en la industria textil. De hecho, la creación de empleos en la industria textil ha tomado la dirección opuesta al modelo de Trabajo Decente. Muestra signos de mayor precariedad en dos aspectos: i) más empleos con horarios extendidos y salarios insuficientes y ii) más empleos con un número insuficiente de horas laborales.

En cuanto al diálogo social, en ambas industrias y a nivel nacional, se observa un debilitamiento del poder sindical; reflejado en la disminución del número de contratos vinculados a la negociación colectiva, así como en el número de huelgas y emplazamientos. Esto último refleja más una política de represión laboral —referida en México a veces como agenda de “pacificación del mundo del trabajo”— que una mejora real en el diálogo social en los trabajadores. La reforma laboral aprobada en septiembre de 2019 se propuso fortalecer la democracia sindical y promover la libertad de asociación. Creemos que, con su implementación, el diálogo social entre trabajadores, empresas y el gobierno puede mejorar. Una conclusión importante es que la diferencia en la prevalencia de Trabajo Decente entre ambas industrias parece estar determinada por factores estructurales de largo plazo, quizás arraigados en la organización del proceso de producción, los tipos de empresas, la estructura de la propiedad y las innovaciones técnicas. Sin duda, estos incluyen asimismo el impacto diferenciado de la liberalización del comercio en cada una de estas dos industrias y el papel que tienen en la estrategia general de desarrollo como fuente de divisas por vía de las exportaciones y de la IED. Por ejemplo, en el caso de la industria textil, 95% de las empresas corresponde a las de tamaño micro y pequeño, es decir, no tienen más de diez empleados. Sólo en un 0.28% del total hay más de 250 empleados, lo cual se compara con la industria automotriz, donde las microempresas ascienden al 38% y las grandes empresas al 26%. Otra diferencia relacionada con lo anterior es la preponderancia de la IED, que es por mucho más significativa en la industria automotriz que en la textil. En cualquier caso, es claro que hay mucho margen en las industrias textil y automotriz para mejorar las condiciones de los trabajadores y avanzar hacia satisfacer la definición de Trabajo Decente de la OIT.

Finalmente, tal como lo subraya Valentín Solís, “las relaciones entre los cuatro ejes o aspectos del Trabajo Decente [y del comercio] y su verificación empírica es una tarea que apenas está comenzando. Todavía hay problemas sectoriales de medición y precisión que deben resolverse, quizá con ayuda de herramientas estadísticas que puedan hacer frente a las asimetrías entre las relaciones sociales y económicas. Un estudio completo de estas actividades podría probablemente realizarse como extensión del presente trabajo”.

Cabe señalar que el Plan Nacional de Desarrollo 2020-2024 de la Secretaría del Trabajo de México tiene, como una de sus cuatro prioridades, la promoción del Trabajo Decente y la productividad laboral con ayuda de inspecciones al lugar de trabajo para asegurar el cumplimiento de las normas y regulaciones oficiales.27 Como primer paso en esta dirección, la Secretaría ha identificado tres grupos principales: trabajadores del hogar, trabajadores rurales y empleados que tienen un contrato formal pero bajo ciertas formas que excluyen la cobertura de seguridad social.28 Asimismo, en 2020, incluso en medio de la pandemia, la Secretaría puso en marcha una serie de medidas a favor del Trabajo Decente, especialmente a través del combate a ciertos tipos de subcontratación, el incremento de la protección social de las trabajadoras del hogar, la promoción de acuerdos voluntarios privados y públicos para asegurar el cumplimiento de las normas laborales sin recurrir a la inspección, una mayor prevención de accidentes en el lugar de trabajo, simplificación de las inspecciones laborales, mayor prevención del trabajo infantil y de la discriminación de género.29 Dado que los inspectores laborales son un instrumento clave en la estrategia de México para lograr el Trabajo Decente, el presupuesto federal debe destinar fondos según se necesite para fortalecer con prontitud y de forma significativa las capacidades de la Secretaría en esta materia.

A pesar del progreso en los ámbitos mencionados y, en general, en la transformación del marco laboral institucional de México en la dirección requerida por el lanzamiento del T-MEC, hay mucho por hacer en la expansión de los nuevos acuerdos de negociación colectiva, en el establecimiento de cortes y sindicatos independientes, y en el fortalecimiento de los inspectores laborales mexicanos y su capacidad de hacer cumplir las disposiciones de la reforma laboral.

Estamos convencidos de que en tanto la economía se mantenga sumida en una trampa de lento crecimiento de largo plazo —situación que se ha agravado de forma dramática debido a la pandemia y a la recesión— lo más probable es que se fracase en lograr mejoras significativas del empleo y de las condiciones laborales. Incluso podrían deteriorarse, y el avance hacia el Trabajo Decente podría descarrilarse de forma muy considerable. Creemos que es necesaria una nueva agenda para el desarrollo incluyente y sustentable. Dos elementos indispensables de esta agenda son una reforma fiscal profunda, comprometida con la igualdad, y una política industrial activa en el contexto de un Nuevo Pacto por el Desarrollo Sustentable (Green New Deal).

Ante la ausencia de esa nueva agenda, el avance en cuestiones legales y normativas para transformar el mercado laboral, el fortalecimiento de las inspecciones laborales y la amenaza de sanciones del T-MEC pueden resultar insuficientes para que el Trabajo Decente se vuelva realidad en México, salvo para una proporción reducida de la población ocupada. Además, como se mencionó y por demás preocupante, la pandemia y sus repercusiones en el comercio internacional y en la actividad productiva —y la falta de políticas fiscales contracíclicas en México— están golpeando el mercado laboral de forma brutal, precarizándolo más a la vez que la actividad productiva sufre su contracción más pronunciada en casi un siglo. ¿Qué políticas y programas se pondrán en marcha para abordar esta dramática situación? ¿Cuáles serán los impactos de corto y largo plazo de este impacto adverso en la economía y en la salud en la misión de México para lograr el Trabajo Decente? ¡Éstas son preguntas fundamentales cuyas respuestas definirán el presente y el futuro de todos los mexicanos!

Anexo

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Agradecimientos

Los autores agradecen los valiosos comentarios y sugerencias de la Sra. Marva Corley, de sus colegas en OIT, del Sr. Valentín Solís y de los participantes del Taller sobre Comercio y Trabajo Decente, organizado por el Departamento de Investigaciones de la OIT y la Comisión Europea, Ginebra, 8 de octubre de 2020. Este estudio no habría sido posible sin el apoyo del Sr. Alejandro Encinas y del Sr. Roberto Gerhard Tuma, que nos dieron acceso a la base de datos de la Secretaría del Trabajo de México, creada con profesionalismo y organizada de manera espléndida.