Evaluación independiente de alto nivel de la respuesta de la OIT al COVID-19, 2020-22

Aunque la OIT había empezado a preparar su respuesta mucho antes del 11 de marzo de 2020, cuando la Organización Mundial de la Salud declaró la COVID-19 pandemia, ninguna de las políticas, planes o procedimientos de la Organización vigentes en ese momento no la ponía en una posición plenamente preparada para la escala y el impacto mundiales de la crisis.

Así, se creó un Equipo de Gestión Global compuesto por altos directivos con la finalidad de complementar el trabajo del Equipo de Gestión de Crisis existente. Se llevaron a cabo estudios de casos en varias oficinas nacionales, y los constituyentes expresaron su satisfacción general con la respuesta de la Organización, a pesar de que algunas reservaciones fueron expresadas por el personal constituyente.  

Las estructuras de gobernanza de la OIT, únicas en el sistema de las Naciones Unidas por su aplicación de los principios del diálogo social a través de la naturaleza tripartita de la Organización (gobiernos y organizaciones de empleadores y de trabajadores), se vieron desafiadas de manera sin precedentes, exigiendo rapidez, adaptabilidad y nuevos procesos virtuales.  

En las primeras fases de la pandemia, se eludieron en cierta medida los procesos de gobernanza corrientes, pero los altos directivos de la OIT subrayaron que mantener el diálogo social y seguir colaborando con los constituyentes seguía siendo la máxima prioridad. Los constituyentes consideraron que los nuevos procesos de gobernanza y gestión introducidos durante la pandemia, que demostraron ser eficientes y eficaces, deberían mantenerse en el contexto post-pandémico.

La crisis obligó a la OIT a realizar rápidos ajustes en los gastos previstos. Así, se estableció rápidamente procedimientos para adaptar el presupuesto ordinario y los fondos de cooperación al desarrollo a las nuevas circunstancias, manteniendo al mismo tiempo la rendición de cuentas.  

La Organización informó a sus socios financiadores sobre las situaciones a las que se enfrentaban sobre el terreno y debatió cómo se podrían adaptar los proyectos. También movilizó nuevas contribuciones voluntarias de socios para el desarrollo. La Gestión de Recursos Humanos ayudó a la Organización a adaptarse rápidamente, estableciendo nuevos sistemas, equipando al personal para trabajar a distancia y garantizando la seguridad en los puestos de trabajo. 

A pesar de estas medidas, la falta de flexibilidad presupuestaria y la falta de eficacia se señalaron a veces como obstáculos a una respuesta más preciso.  

En el inicio de la pandemia COVID-19, la OIT actuó con rapidez para identificar y abordar los retos a los que se enfrentaban los constituyentes.  

La Oficina de Actividades para los Empleadores de la OIT (ACT/EMP) ayudó a las organizaciones de empleadores a afrontar los retos institucionales para mantener la afiliación, para comunicarse con los miembros y prestarles servicios, así como participar en actividades de promoción del dialogo social.  

La Oficina de Actividades para los Trabajadores de la OIT (ACTRAV) se puso en contacto con organizaciones de trabajadores de todo el mundo para recopilar y difundir las respuestas sindicales nacionales a la pandemia.  

El Centro Internacional de Formación de la OIT (CIF-OIT) desempeñó un papel central y muy ampliado en la creación de capacidad de los constituyentes para hacer frente a los numerosos nuevos retos que se plantearon durante la pandemia.

Gracias a su papel normativo en materia de trabajo y empleo, y a su capacidad para producir datos fidedignos sobre el mercado laboral, la OIT posee un nivel de relevancia único para informar las respuestas del sistema de las Naciones Unidas a la pandemia a escala nacional e internacional.  

Sin embargo, esta contribución positiva no se ha traducido en un aumento de la financiación por la ONU, y ha provocado que los recursos de la Organización se hayan agotado.  

Especialmente en el contexto de la reforma de las Naciones Unidas, con su énfasis en la colaboración interinstitucional y la programación conjunta, el principal reto para el futuro será que la OIT cumpla sus nuevos e importantes compromisos como parte de la respuesta global de las Naciones Unidas a la COVID-19.   

En el inicio de la pandemia COVID-19 la OIT tuvo que encontrar la manera de que sus sistemas establecidos de planificación, seguimiento y reportaje se adaptaran rápidamente y permitieran hacer un seguimiento de la respuesta de la Organización a COVID-19.  

La evolución de los sistemas tenía por objeto alinear mejor, dentro del sistema de gestión basada en los resultados, las dimensiones programáticas y financieras de la respuesta. Al fin, sin embargo, el seguimiento de la respuesta de la OIT a COVID-19 a través de este sistema fue deficiente ya que los detalles de los resultados fueron a menudo imprecisos o mal comunicados.  

Aun así, los resultados de la revisión externa ex post de la calidad de los informes de evaluación de 2020-21 mostraron que las calificaciones generales de calidad de las evaluaciones de 2021 estaban por encima de las de 2019.

Una encuesta realizada entre los miembros del personal calificó la preparación general de la respuesta institucional de la OIT a la pandemia COVID-19 con un 5,62 en una escala de 6 puntos. También se pidió al personal que identificara los tres principales éxitos y obstáculos relativos a la respuesta de la Organización. En una encuesta realizada con los constituyentes y socios, la OIT se calificó con 5,9 de 6 en cuanto a la preparación general.  

Sin embargo, la participación en esta última encuesta estuvo muy sesgada hacia las organizaciones de trabajadores, con el 62,2% de las respuestas, en contraste con las organizaciones de empleadores, que representaron el 27,7%, y los organismos gubernamentales, sólo el 8,4%. En esta encuesta también se pedía a los participantes que nombraran los tres principales éxitos y obstáculos de la Organización. 

En 2020, durante las primeras etapas de la pandemia de COVID-19, la respuesta inicial de la OIT se enmarcó en su política de "cuatro pilares" y en la Declaración del Centenario. El siguiente paso era inspirar la acción mundial a través de un verdadero acuerdo tripartito. 

 Durante los meses siguientes, se realizaron consultas continuas con los constituyentes sobre estos "pilares", que culminaron con la adopción, por parte de la Conferencia Internacional del Trabajo del Llamamiento mundial a la acción para una recuperación de la crisis del COVID-19 centrada en el ser humano, que sea inclusiva, sostenible y resiliente. Una encuesta del personal permite conocer la percepción de la pertinencia de las medidas adoptadas en diversos ámbitos políticos.

La OIT respondió rápidamente a la crisis COVID-19 proporcionando datos, estadísticas e informativos a sus constituyentes. De marzo de 2020 a octubre de 2021, la organización produjo más de 170 publicaciones políticas relacionadas con COVID-19 y lanzó un Centro de Información COVID-19.  

Las publicaciones se alinearon con el marco político de cuatro pilares: (a) estimular la economía y el empleo; (b) apoyar a las empresas, los puestos de trabajo y los ingresos; (c) proteger a los trabajadores en el lugar de trabajo; y (d) confiar en el diálogo social para encontrar soluciones. Esto exigía un alto nivel de innovación y eficacia en la ejecución. A pesar de algunas reservaciones, el personal y los constituyentes tuvieron una percepción globalmente positiva de la pertinencia de estos productos del informativo.  

La OIT es líder mundial en el análisis y la comunicación de acciones que promueven el crecimiento económico inclusivo y el empleo, tanto en la fase de respuesta inmediata a la crisis como en la de recuperación a largo plazo.  

Se llevaron a cabo evaluaciones rápidas del impacto económico a nivel nacional de COVID-19 en más de 47 países. Se desarrolló una herramienta que se aplicó en 14 países para evaluar las necesidades de reciclaje y mejora de las cualificaciones. Tanto do Mundial a la Acción como el marco político de cuatro pilares de la OIT definieron áreas de actuación política diseñadas para minimizar los daños causados por la pandemia en la cantidad y calidad de los puestos de trabajo, y para promover una recuperación amplia y rica en empleo.

Las áreas de acción definidas en el do a la Acción y en el marco de los cuatro pilares se diseñaron para proteger los derechos fundamentales de los trabajadores, su salud y seguridad, y las condiciones de trabajo afectadas por la COVID-19.  

Algunas de las formas en que la OIT abordó estos objetivos fueron (a) reforzar las normas internacionales del trabajo; (b) prevenir el trabajo infantil y el trabajo forzoso; (c) proteger los salarios y las condiciones laborales en el trabajo emergente y no estándar; (d) proteger a los trabajadores de la economía informal y a otros grupos vulnerables; (e) proteger a los trabajadores migrantes y a los refugiados; (f) emprender acciones de colaboración sobre la futura protección de los trabajadores migrantes; y (g) realizar esfuerzos de protección que promuevan la igualdad de género, la diversidad y la inclusión.

La pandemia ha exacerbado las desigualdades socioeconómicas estructurales y del mercado laboral preexistentes dentro de los países y entre ellos, afectando así de manera desproporcionada a las poblaciones más vulnerables. 

Las acciones emprendidas por la OIT para abordar este problema incluyen la evaluación de las carencias y necesidades de protección social; el desarrollo de respuestas de protección social a través del diálogo social; la reutilización de proyectos de protección social y el desarrollo de nuevas intervenciones; la movilización y entrega de transferencias de efectivo de emergencia; la formulación de respuestas políticas a la crisis de COVID-19; el fortalecimiento de la gobernanza y la sostenibilidad financiera de los sistemas de protección social; el aumento de las capacidades para integrar la protección social en las respuestas políticas globales; el desarrollo de capacidades e informativos; y la focalización en los grupos vulnerables, incluidos los migrantes y los trabajadores informales.  

En 2015, las Naciones Unidas, a través de su Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible, establecieron 17 Objetivos de Desarrollo Sostenible y 169 Metas, con el fin de promover la paz y la prosperidad.  

Como parte de esos esfuerzos, debido a su papel en relación con el trabajo y el empleo, la OIT se ha convertido en un líder en la respuesta global del sistema de las Naciones Unidas a la pandemia.  

Algunas de las acciones que la Organización ha llevado a cabo en este sentido incluyen contribuciones a la arquitectura financiera de la respuesta mundial a la pandemia, la financiación del trabajo de la OIT con socios de la ONU y multilaterales, la dotación de personal para el trabajo de la OIT con dichos socios, y la mejora de la colaboración y coordinación con ellos.

La estrategia analítica desarrollada por esta evaluación de alto nivel para el análisis de los Resultados de los Programas por País (CPO) consta de dos fases principales: la fase 1, que se refiere al análisis de los datos del tablero de resultados de Trabajo Decente de la OIT para identificar los informes sobre COVID-19; y la fase 2, que se refiere al análisis financiero de los gastos asociados con los CPO seleccionados y los productos globales que informaron sobre las respuestas de COVID-19.  

Según el Informe de Ejecución del Programa 2020-21, la OIT superó el objetivo fijado para el bienio en un 3%, con la consecución de 896 resultados en 151 Estados miembros y 2 territorios.

Una encuesta del personal sugirió que la mayoría creía que la OIT estaba tomando las medidas necesarias en el diseño y la ejecución de las acciones de recuperación de COVID-19. Los encuestados también consideraron que sus acciones eran pertinentes para su misión principal y sus principios transversales. Estaban menos de acuerdo con la calificación de la coherencia y la colaboración entre áreas políticas, y en sus evaluaciones de la eficacia del trabajo de la OIT en la ejecución de proyectos y programas.   

Había la tendencia, entre los constituyentes a valorar positivamente los esfuerzos de la OIT, pero el reducido tamaño de la muestra de encuestados exige cautela en interpretar estos resultados. También hubo un alto nivel de respuestas "no sabe" a las preguntas de la encuesta de los constituyentes. 

La OIT respondió a la incertidumbre y a los cambios imprevisibles provocados por la pandemia, adaptándose rápidamente a un contexto global drásticamente alterado y manteniendo la participación de los constituyentes a través del diálogo social como máxima prioridad.

A pesar de que la organización elevó su perfil dentro del sistema de las Naciones Unidas, su contribución a nivel nacional fue limitada. Para mantener su relevancia en la configuración del futuro del trabajo, la OIT debe seguir respondiendo de manera continua e imprevisible a los cambios, no solo a los daños causados por la pandemia.

La pandemia hubo un papel importante para sostener la mejora de los niveles de colaboración y de coherencia política en la OIT, lo que la ha ayudado a superar su imagen de “mentalidad de silo”.

Sin embargo, a pesar de estos avances, todavía hay algunas barreras a superar. Para abordar esta situación, la Organización ha establecido mecanismos estructurados que fomentan y recompensan las interacciones interdepartamentales, en particular mediante el aumento de las reuniones virtuales.

La OIT ha hecho esfuerzos para garantizar que estos cambios sean coherentes con su énfasis en el diálogo social, con la Declaración del Centenario y con la centralidad de las normas internacionales del trabajo. En este sentido, han surgido de coherencia y colaboración con otros organismos de las Naciones Unidas y socios multilaterales.  

La OIT tuvo un éxito parcial en la adaptación de sus sistemas de planificación operativa y elaboración de informes para medir eficazmente su respuesta a COVID-19. Aunque llevó a cabo una revisión exhaustiva de los informes de resultados de los programas por país, todavía había cierta subjetividad, y podrían haber pasado por alto detalles importantes.

A pesar de estas deficiencias en el seguimiento y la presentación de informes, y de que las decisiones relacionadas con la adaptación de los sistemas se tomaron en un entorno de gran incertidumbre operativa, la labor de apoyo al crecimiento económico integrador y al empleo permitió comprender mejor los efectos de la pandemia en los mercados laborales nacionales.

La OIT logró gestionar la crisis sin precedentes causada por la pandemia, adaptando rápidamente su modelo de prestación de servicios, estableciendo un marco político coherente y consolidando su posición como autoridad mundial en el ámbito laboral.

En cuanto a la gobernanza, la Organización logró adaptar sus mecanismos de toma de decisiones y participación de los constituyentes, establecidos desde hacía tiempo, y logró algunos nuevos elementos de eficiencia en el proceso. Además, la Organización estableció procedimientos para apoyar la flexibilidad presupuestaria, manteniendo al mismo tiempo la rendición de cuentas.

A pesar de estos logros, la evaluación de alto nivel no pudo valorar con precisión su rentabilidad.  

Aunque medir el impacto y la sostenibilidad de las acciones políticas de la OIT durante la pandemia requerirá más tiempo y compromiso, muchos países están tomando medidas en este sentido. También se ha producido un nuevo impulso para la cooperación entre la OIT y otros organismos de las Naciones Unidas, socios multilaterales e instituciones financieras internacionales.

A nivel institucional, la crisis permitió a la OIT adquirir experiencia en generar rápida adaptación en sus operaciones. Además, el Acelerador Mundial del Empleo y la Protección Social para Transiciones Justas también podrían representar repercusiones transformadoras, pero éstas requerirán asociaciones sólidas, así como una financiación más sustancial.  

• Las nuevas prácticas de trabajo adoptadas durante la pandemia tienen el potencial de mejorar la conexión entre la sede y el terreno. 
• La crisis ha demostrado que un liderazgo efectivo puede mejorar la cohesión organizativa. 
• La digitalización de los servicios de la OIT podría permitir una mayor cobertura, aunque aún hay espacios para mejorar. 
• Es fundamental mejorar el seguimiento y la comunicación de las acciones de respuesta a la crisis.  
• La pandemia ha cambiado el enfoque de prestación de servicios de la OIT de manera duradera, aunque las misiones en persona siguen siendo valiosas.  
• La pandemia ha destacado la importancia de la salud mental en el ámbito laboral, entre otras dimensiones de la seguridad y salud en el trabajo.