GB.265/3/2 |
I. Funciones y actividades de las estructuras exteriores de la OIT
- 1. Especialización de las estructuras y los cometidos
- 2. Diferentes responsabilidades y funciones
- 3. Evaluación del volumen de actividades
- 4. Coherencia entre los cometidos y las estructuras
4. Las estructuras administrativas de la OIT fuera de Ginebra comprenden todas aquellas unidades cuya finalidad es mantener un contacto permanente, relaciones laborales estrechas y un diálogo activo con los mandantes de los Estados Miembros y sus instituciones, así como ejecutar los programas de actividades de la Organización en las distintas partes del mundo[2].
5. La decisión de crear oficinas exteriores, que el Consejo de Administración adoptó ya en su segunda reunión, cuando discutió la organización interna de la Oficina y su primer presupuesto, confiere a las estructuras exteriores una prioridad política que no ha sido desmentida en ningún momento, sino que más bien ha tendido a consolidarse, a medida que nuevos miembros se adherían a la Organización[3].
1. Especialización de las estructuras y los cometidos
6. Las 62 unidades que componen actualmente la red de oficinas exteriores[4] de la OIT se agrupan en: oficinas regionales, oficinas de zona, equipos multidisciplinarios, oficinas de correspondencia, oficinas de enlace y corresponsales nacionales (cuadro 1).
Cuadro 1. Desglose de las unidades de la red exterior (diciembre de 1995)
|
Oficinas regionales |
Oficinas de zona |
EMD |
Oficinas de correspondencia |
Oficinas de enlacea |
Corresponsales nacionales |
Número total de unidades |
Africa |
1 |
12 |
5 |
|
|
|
18 |
América |
1 |
5 |
4 |
1 |
1 |
|
12 |
Estados árabes |
1 |
b |
1 |
|
|
|
2 |
Asia |
1 |
9c |
3 |
1e |
|
|
14 |
Europa |
1 |
2d |
1 |
5 |
1 |
6 |
16 |
Total |
5 |
28 |
14 |
7 |
2 |
6 |
62 |
Notas: EMD = Equipos multidisciplinarios. |
|||||||
La descentralización que se emprendió desde 1920 fue diversificando los diversos tipos de oficinas y produjo transformaciones que reflejaban tanto la especialización geográfica como la evolución de sus funciones. Las oficinas de zona representan un poco menos de la mitad (un 45 por ciento) de las estructuras exteriores y los equipos multidisciplinarios son casi la cuarta parte (un 22 por ciento). Las oficinas de correspondencia, las oficinas de enlace y los corresponsales nacionales, únicas estructuras exteriores durante los primeros años de vida de la Organización, ascienden actualmente a menos de la cuarta parte (un 24 por ciento) de las unidades existentes. Como se indica en el gráfico 1, el número de unidades de la red aumentó paralelamente al del número de Estados Miembros, aunque con menor amplitud. En 1995 la densidad de la red es la misma que en 1975, pero resulta sensiblemente superior a la de 1985. La expansión de la red se produjo paralelamente al desarrollo de las actividades de cooperación técnica, cuyo volumen de gastos se multiplicó por 28 entre 1960 y 1995.
Gráfico 1
7. La diversidad de estructuras que componen la red de oficinas exteriores pone de manifiesto las prioridades de los Estados Miembros y de la Organización, y se explica por el largo proceso de reorganización y descentralización que se llevó a cabo bajo la supervisión del Consejo de Administración. En efecto, las oficinas de zona aparecen junto a las oficinas de correspondencia y a los corresponsales nacionales cuando la Organización comienza a dar impulso, paralelamente a sus actividades normativas, de investigación y de divulgación de información, a los servicios de cooperación técnica destinados a satisfacer las necesidades de aquellos de sus nuevos miembros que son países en desarrollo. La expansión de la cooperación técnica modifica las prioridades del programa de trabajo de la Oficina, mientras que, en el Consejo de Administración, la admisión de nuevos Miembros, impone nuevos rumbos a las estructuras de representación de la OIT fuera de la sede. El esfuerzo que la Organización despliega para acercarse a sus mandantes se ha concretado, mediante la aplicación de la política de asociación activa, en el establecimiento de nuevos modos de trabajar y de relacionarse con los Estados Miembros, integrando todos los servicios que se brindan a los mandantes en un mismo diálogo tripartito, mejor estructurado.
8. La diversidad de las estructuras administrativas fuera de la sede es un reflejo de la diversidad de los cometidos y las responsabilidades que asumen. Ahora bien, la especialización de los cometidos responde también a la diversidad de situaciones económicas y sociales que se encuentran en los Estados Miembros, así como de sus necesidades[5]. El análisis de las responsabilidades y las funciones de las oficinas exteriores que se hace en los párrafos siguientes, en el que se examina con mayor detalle la especialización de los cometidos, permite comprender las razones por las que puede justificarse que se racionalicen las estructuras cuando se producen cambios en las necesidades prioritarias de los Estados Miembros y en los objetivos de la Organización.
2. Diferentes responsabilidades y funciones
9. En el cuadro 2, que se reproduce a continuación, se indica que las estructuras que componen la red de oficinas exteriores están especializadas en función de los cometidos que desempeñan. Para simplificar, se pueden distinguir tres cometidos principales: a) apoyo y servicios técnicos; b) apoyo y gestión del programa y c) dirección y coordinación regionales. Esta división de las funciones y la especialización de los cometidos que la acompaña tienen en cuenta el hecho de que los departamentos de la sede brindan complementariamente diversos servicios técnicos a los mandantes en los propios Estados Miembros, en sinergia con la red exterior.
Cuadro 2. Cometidos y funciones de las oficinas exteriores
Cometidos y responsabilidades |
Principales funciones |
Estructuras competentes |
País |
||
|
|
|
País y subregión |
||
|
|
|
Región |
||
|
|
|
10. Aunque el cometido general de una oficina de zona se parezca, por su naturaleza, al de una oficina de correspondencia, una oficina de enlace o un corresponsal nacional respecto a las relaciones con los mandantes tripartitos, las modalidades según las cuales se ejercen sus funciones dependerán de las necesidades de sus asociados. Por ejemplo, las oficinas de correspondencia deberán responder con más frecuencia a las solicitudes de información que pueden cursarles los servicios gubernamentales, las organizaciones de empleadores y de trabajadores o los parlamentarios, mientras que un corresponsal nacional utilizará su influencia para facilitar los contactos profesionales entre los mandantes y la Oficina. En el caso de una oficina de enlace, su misión bien puede ser la de dar a conocer a las instituciones intergubernamentales interesadas las posiciones, los objetivos y los programas de la Organización, o aconsejar a la Oficina acerca de las áreas en que convendría instaurar una colaboración con estos organismos y de las modalidades para hacerlo.
11. Por regla general, un corresponsal nacional (en régimen de dedicación plena o parcial) se ocupa de cuestiones específicas que no requieren ninguna supervisión y tan sólo algunas medidas de seguimiento, como ocurre en los países de Europa central en los que la Organización mantiene estructuras de esta naturaleza. Las estructuras administrativas de la OIT que están instaladas en los países europeos suelen aprovechar las cercanías geográficas de los servicios centrales de la OIT, lo que permite a la Organización mantener en dichos países estructuras menos complejas, a pesar de que se despliega un volumen de actividades relativamente importante.
12. Los equipos multidisciplinarios cumplen sus funciones en forma idéntica en todas las regiones. Sus principales funciones son las siguientes: a) brindar servicios técnicos consultivos; b) analizar las necesidades y preparar las actividades de cooperación; y c) prestar apoyo técnico a los programas y los proyectos. La naturaleza y el volumen de las actividades que se derivan de estas diversas funciones varían según las necesidades de los mandantes y las prioridades de los programas en cada región. La capacidad técnica de cada equipo multidisciplinario determina la naturaleza de las prestaciones que puede ofrecer. A ello cabe añadir que los equipos multidisciplinarios pueden obtener recursos complementarios, acudiendo para ello a los departamentos técnicos de la sede o efectuando intercambios de especialistas entre equipos de una misma región, con la coordinación de las oficinas regionales.
13. Cada una de las oficinas regionales está encargada de establecer la coordinación de los programas y las funciones entre las diferentes unidades de una misma red regional, así como entre estas unidades y los departamentos de la sede. A las oficinas regionales les incumbe la responsabilidad de contribuir en la definición de los objetivos y las prioridades regionales de la OIT en cada región y de promover su aplicación. Además, las oficinas regionales proporcionan servicios de apoyo administrativo y logístico a las actividades de cooperación.
14. La división de las responsabilidades y las funciones entre las diferentes unidades de una misma red regional se establece sobre una base funcional similar al sistema vigente en la mayoría de los grandes organismos internacionales y en el sector privado. Por lo común, este sistema engendra pocos conflictos de poderes y competencias, y da cabida a que se deleguen muchas responsabilidades en los directores de las estructuras exteriores. Cuando se plantean divergencias importantes de opinión, por ejemplo en relación con la preparación y aplicación de un programa de actividades, las oficinas regionales deben ejercer su autoridad para unificar las acciones y fomentar la concertación y la colaboración sistemáticas entre las diferentes unidades de la red, por un lado, y entre éstas y la sede, por otro. Además, los mecanismos de funcionamiento de las estructuras administrativas exteriores se rigen por las reglas y reglamentos de la Organización, así como por las circulares administrativas, las directrices internas y los manuales de procedimiento que establece la Oficina.
3. Evaluación del volumen de actividades
15. Las diferentes unidades de la red exterior no realizan los mismos volúmenes y tipos de actividades con relación a una misma función, como se indica a continuación en el cuadro 3. Estos datos no son más que indicaciones medias, que comprenden variaciones de una oficina a otra y a lo largo del tiempo. Además, las funciones de las oficinas exteriores suelen ejecutarse en forma simultánea y son interdependientes o se integran unas en otras[6], de modo que su división puede parecer arbitraria. Pero estas indicaciones permiten hacerse una idea de la importancia relativa que reviste cada una de las funciones. Permiten también determinar las condiciones en las que el funcionamiento de una oficina de zona se parece al de una oficina de correspondencia, como ocurre, por ejemplo, cuando la disminución del volumen de actividades de cooperación técnica modifica notoriamente la distribución de las cargas de trabajo. El porcentaje de tiempo que se dedica al ejercicio de una función es sin duda un coeficiente de su costo relativo pero, sobre todo, es un indicador de las necesidades y las prioridades de quienes reciben los servicios prestados, cuando éstos se definen de común acuerdo entre la Organización y los mandantes tripartitos.
16. En cada categoría de oficinas exteriores, más del 30 por ciento de las tareas consiste en actividades conectadas con la función de relación. En efecto, las relaciones constituyen la base de todo el sistema de representación exterior de la OIT. El objeto de esta función es el establecimiento de mecanismos de consulta regular entre la Oficina y los mandantes sobre los problemas sociales de los países y el fomento de la adhesión a los valores y principios esenciales de la OIT. Las oficinas de enlace y los corresponsales nacionales dedican a esta actividad más de las dos terceras partes de su tiempo, mientras que las oficinas de zona y las oficinas regionales le dedican aproximadamente la tercera parte y los equipos multidisciplinarios menos del 10 por ciento. Las oficinas exteriores se encargan del mantenimiento cotidiano de las relaciones con los servicios gubernamentales, las organizaciones de empleadores y de trabajadores, las instituciones de las Naciones Unidas, las organizaciones intergubernamentales, las organizaciones no gubernamentales, los organismos de financiación de la cooperación técnica y las demás instituciones públicas y privadas.
17. Las oficinas exteriores participan en las reuniones y conferencias y mantienen las relaciones públicas y los contactos con la prensa y los medios de información. Además, transmiten a los mandantes y a la OIT opiniones e informaciones de utilidad. La mejor percepción de la labor de la Organización y su capacidad para mantener un diálogo político constante con sus interlocutores dependen principalmente de las actividades de relación y enlace. Dichas actividades están ligadas a las otras funciones que ejercen las oficinas exteriores, como, por ejemplo, la programación y la cooperación técnica.
Cuadro 3. Desglose de las actividades de las oficinas exteriores según el porcentaje del tiempo de
trabajo anual medio que dedican a cada una de ellas
Funciones |
Porcentaje del tiempo de trabajo medio |
||||||
Principales actividades y servicios prestados |
Oficina de |
Oficina
de |
Oficina |
Corres- |
EMD |
Oficina |
|
Relación y enlace |
|
52 |
67 |
31 |
73 |
8 |
30 |
Programación |
|
17 |
15 |
30 |
13 |
15 |
23 |
Servicios técnicos
consultivos |
|
|
|
|
|
53 |
|
Apoyo técnico a los
proyectos de |
|
|
|
|
|
19 |
|
Administración general y apoyo administrativo a la realización del programa |
|
16 |
13 |
16 |
5 |
5 |
36 |
Apoyo administrativo y logístico a los proyectos de cooperación técnica |
|
15 |
5 |
23 |
9 |
|
11 |
Las estimaciones que se consignan en este cuadro han sido extraídas de una muestra de cuestionarios a los que enviaron sus respuestas las oficinas exteriores (seis oficinas de correspondencia y de enlace, siete oficinas de zona de diferentes regiones, cuatro equipos multidisciplinarios y dos oficinas regionales), en el marco del estudio realizado en 1992 por el consultor David M. Griffith and Associates Ltd., por cuenta del PNUD, con el fin de actualizar las bases estadísticas que sirvieron para determinar en 1991 el nuevo sistema de reembolso de los servicios prestados por los principales órganos de ejecución de los proyectos financiados por el PNUD. Estos datos han sido actualizados y ajustados en función de la información más reciente que se obtuvo en los planes de trabajo preparados por las oficinas exteriores o que proporcionaron los indicadores de la carga de trabajo utilizados por la Oficina de Programación y Gestión de la OIT con el fin de determinar las necesidades de las oficinas exteriores en materia de recursos. La información relativa a los corresponsales nacionales no proviene de las mismas fuentes, aunque indica órdenes de magnitud probables. |
|||||||
18. Todas las oficinas exteriores desarrollan actividades de programación, en diverso grado y según modalidades que varían en función de la importancia que reviste la cooperación técnica en el país. Merced a estas actividades, las oficinas exteriores pueden analizar y comprender los problemas económicos y sociales de los Estados Miembros, evaluar sus necesidades prioritarias y determinar en concertación con los mandantes los objetivos que la Organización debe perseguir por país, subregión y región. En las oficinas de zona y las oficinas de correspondencia las actividades de programación y de relación representan en conjunto aproximadamente las dos terceras partes de los servicios que prestan estas estructuras. Por medio de estas actividades se logra formular y elaborar programas por país y establecer planes coherentes para la aplicación de las prioridades que se hayan definido. La preparación de las propuestas de Programa y Presupuesto y la planificación de los recursos y las tareas de la Oficina forman parte también de las actividades de programación.
19. Los servicios de cooperación técnica que se ofrecen a los Estados Miembros, ya sean técnicos o administrativos, así como las relaciones que se mantienen con los representantes locales de los proveedores de fondos absorben una parte relativamente importante de las actividades de programación. Las oficinas de zona cuyas estructuras están adaptadas a las características de los países en desarrollo dedican a las actividades de programación el doble o el triple de tiempo que las oficinas de correspondencia y las oficinas de enlace. La programación regional y la coordinación de las actividades de las oficinas exteriores representan también una proporción bastante considerable de las tareas que desempeñan las oficinas regionales. La calidad y la idoneidad de las propuestas de Programa y Presupuesto dependen de estos esfuerzos.
20. Las oficinas exteriores realizan dos tipos de actividades administrativas: el apoyo a los proyectos de cooperación técnica y las tareas administrativas de carácter general. En estas últimas está comprendida una multitud de servicios que estas oficinas prestan a la Organización, a los mandantes tripartitos y a sus asociados institucionales, como la gestión del personal, la preparación de los documentos contables, la promoción y la venta de las publicaciones de la OIT, la contribución a la preparación de los documentos e informes para el Consejo de Administración y la Conferencia, la colocación de becarios y la organización de las actividades de formación, la compra y la recepción de equipos y materiales y la organización de reuniones. Los servicios de apoyo administrativo y logístico a las operaciones de cooperación técnica son de la misma naturaleza que las actividades administrativas de carácter general, pero suelen circunscribirse a las actividades relativas al personal de proyecto, la adquisición de equipos y materiales, la colocación de los becarios, el establecimiento de contratos y la gestión de las cuentas de los proyectos.
21. La ejecución eficaz de los programas de la OIT y el buen funcionamiento de las oficinas exteriores dependen de las actividades de gestión y administración de dichas oficinas. Sería un error subestimar el papel que desempeñan en la producción de los servicios que se prestan a la Organización y sus mandantes. Las actividades administrativas de carácter general y las de apoyo a los proyectos representan, según la naturaleza de las unidades, del 15 al 40 por ciento de su volumen de trabajo. Los equipos multidisciplinarios y los corresponsales nacionales son los que menos tiempo dedican a las tareas administrativas, y las oficinas de correspondencia, las oficinas de zona y las oficinas regionales las que más tiempo les dedican.
22. La venta de las publicaciones de la OIT es una tarea muy importante que cumplen las oficinas exteriores y las oficinas de correspondencia en particular, pues es un valioso instrumento de información sobre la labor de la Oficina y de promoción de la misma. En 1994 la venta de las publicaciones de la OIT efectuada por las oficinas exteriores se saldó con un importe de 952.886 dólares, equivalente al 61 por ciento de los ingresos generales obtenidos con las ventas. Las oficinas de correspondencia realizan más del 50 por ciento de las ventas exteriores. En estas oficinas, las actividades relativas a la venta, en las que están incluidas las operaciones de control de las existencias, facturación, expedición y contabilidad, representan una media aproximada del 40 por ciento de las tareas administrativas. También es una actividad muy importante la gestión de la biblioteca, la documentación y la información en general. En la mayoría de las oficinas exteriores esta actividad incluye también la asistencia que se presta a los visitantes en la búsqueda de información y referencias. Las bibliotecas de la OIT que están instaladas fuera de Ginebra son muy apreciadas por las organizaciones de empleadores y de trabajadores, los servicios gubernamentales, los estudiantes, los investigadores universitarios, los parlamentarios y las empresas privadas. En casi todos los países, estas bibliotecas son el único lugar donde pueden encontrarse las publicaciones y los documentos de la Oficina. La afluencia de visitantes puede ser de hasta 2.000 personas por año, siendo 500 como mínimo en las oficinas de correspondencia y de 375 en las oficinas de zona y las oficinas regionales.
23. Las actividades de gestión presupuestaria forman parte de las tareas administrativas que desempeñan las oficinas exteriores. Estas oficinas fueron favorecidas por la descentralización administrativa y financiera que comenzó a instaurarse progresivamente a partir de 1969. Está previsto que la descentralización financiera culminará en 1996-1997 con la transferencia a las regiones de las tareas de elaboración y verificación de los presupuestos asignados a los proyectos de cooperación técnica. Al asumir estas funciones, las oficinas deberán ocuparse por sí mismas de los gastos y de efectuar los pagos, de llevar y controlar las cuentas, de preparar las previsiones de gastos, de administrar las cuentas bancarias y de elaborar los informes financieros mensuales. Además, las oficinas regionales realizan las operaciones de gestión del presupuesto regional, control de las cuentas, intervención de cuentas y comprobación interna de las cuentas.
24. Las oficinas en el exterior dedican a la gestión financiera entre un 20 y un 30 por ciento del total de sus labores administrativas, según la importancia de los gastos de cooperación técnica. En el cuadro 4 se presenta por separado la carga de trabajo administrativo correspondiente a la cooperación técnica. En las oficinas de zona, dicho volumen de trabajo representa un promedio del 23 por ciento de la carga total; las oficinas de enlace dedican un tiempo menor a estas tareas. La Organización suele aprovechar la instalación de oficinas de correspondencia y de enlace, así como de corresponsales nacionales en ciertos países industriales, para encomendarles determinadas tareas administrativas de cooperación técnica, generalmente en beneficio de los Estados de las regiones en desarrollo; se trata, sobre todo, de la organización de viajes de estudio, la negociación y la gestión de subcontratos, la adquisición de equipo y suministros, y la contratación de expertos y consultores. Más de un 75 por ciento de las tareas administrativas para la cooperación técnica que llevan a cabo las oficinas de correspondencia se refieren a la asignación de pasantías y a cuestiones relacionadas con el personal de los proyectos. El apoyo administrativo a los proyectos de cooperación técnica absorbe casi tanto tiempo de trabajo (un 15 por ciento) como el que requieren las demás actividades administrativas que llevan a cabo para su propio funcionamiento (un 16 por ciento). En las oficinas de zona, la cooperación técnica comprende prestaciones que absorben un volumen de trabajo administrativo superior en cerca de un 40 por ciento al necesario para su funcionamiento administrativo normal.
Cuadro 4. Comparación del volumen de trabajo de apoyo administrativo a los proyectos de cooperación
técnica de las oficinas de zona (OZ) y las oficinas de correspondencia (OC)
Clase de servicios prestados |
Oficinas exterioresa |
|
|
OZ |
OC |
Personal (contratación, gestión) |
26,0 |
30,6 |
Asignación de pasantías y viajes de estudio |
50,2 |
42,5 |
Material y suministros |
3,2 |
10,3 |
Gestión de los acuerdos de subcontratación |
3,1 |
8,5 |
Servicios financieros, de contabilidad y de otra naturaleza prestados a los proyectos |
17,5 |
8,1 |
Total |
100 |
100 |
Nota: a Porcentaje de tiempo de trabajo dedicado a cada tipo de servicio, según una muestra de oficinas en el exterior basada
en la encuesta de estudio de la medición de costo, 1992-1993. |
||
25. En el cuadro 4 se compara el volumen de tareas administrativas de cooperación técnica que efectúan, respectivamente, las oficinas de correspondencia (OC) y las oficinas de zona (OZ). En ambas categorías de oficinas, las actividades relativas a la adquisición de equipo, a la asignación de pasantías, la administración de becas, la contratación y la gestión del personal de los proyectos constituyen alrededor del 80 por ciento de los servicios de apoyo administrativo prestados a la cooperación técnica.
26. Estos servicios benefician, directa o indirectamente, no sólo a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores de los países beneficiarios de la cooperación técnica, sino también a los países en que la Oficina compra equipos, contrata expertos y consultores, y coloca a pasantes y becarios. De los 217 expertos actualmente contratados por los proyectos de cooperación técnica (no se incluyen entre ellos a los expertos asociados y a las personas contratadas en calidad de colaboradores exteriores), el 63 por ciento provienen de países industrializados. En total, los países de origen de estos expertos son 66; una tercera parte de los expertos provienen de seis países en los que la Organización tiene una oficina de correspondencia (Bélgica, Francia, Italia, España, Estados Unidos y Reino Unido). La gestión de este personal en el terreno corresponde a las oficinas de zona. Estas se encargan además de la contratación y gestión de expertos y consultores nacionales (cuyo número era de 285 en 1994), que colaboran con los expertos internacionales en la ejecución de los proyectos.
27. Es cada vez mayor la proporción de compras de equipo y de operaciones de subcontratación que se efectúan en los propios países en desarrollo: esta proporción llegó casi al 74 por ciento del total en 1994, con 13,2 millones de dólares. La presencia de las oficinas de la OIT permite reducir los costos que estos servicios entrañan para los beneficiarios y acelerar su prestación. La colocación de becarios y la organización de pasantías absorbe más de la mitad de los servicios de apoyo a la cooperación técnica que prestan las oficinas de correspondencia. El número de participantes colocados en 1994 por estas oficinas[7] corresponde a cerca del 42 por ciento del total. En 1994, el programa de becas y pasantías asignado por las oficinas de Londres, París y Roma representó 2.092 días en el Reino Unido, 1.145 días en Francia y 2.300 días en Italia. Ese mismo año, los demás países industrializados en que la Organización no cuenta con oficina exterior asignaron becas y pasantías por un 10 por ciento de los participantes. Por otra parte, un 48 por ciento de los pasantes son destinados a países en desarrollo, y la mitad de ellos se destinan a países donde la organización de las pasantías ha sido facilitada gracias a las gestiones de una oficina exterior. En los países en desarrollo donde la Organización no dispone de tales estructuras, la OIT y el Centro de Turín recurren a la asistencia de las oficinas del PNUD.
28. Los servicios de apoyo administrativo a los proyectos regionales de cooperación técnica corresponden también a las oficinas regionales. Representan alrededor de un 11 por ciento de su volumen de trabajo, es decir, una cuarta parte del conjunto de las prestaciones administrativas que brindan estas oficinas. Asimismo, los proyectos de cooperación técnica tienen a su disposición los servicios de apoyo técnico prestados directamente en el terreno por los equipos multidisciplinarios (EMD). Estos servicios suponen cerca de la quinta parte del volumen de actividades de los EMD. A éstos incumben tareas de identificación, concepción técnica, control, seguimiento y evaluación técnica de las actividades de cooperación. Por ejemplo, la contribución de los equipos multidisciplinarios a la ejecución de los proyectos de la cooperación técnica financiados por el PNUD, en lo que atañe a los servicios de apoyo técnico SAT-2, representó en 1994 un volumen de más de 24 meses de trabajo del personal de la categoría de los servicios orgánicos (o personal P).
29. Los servicios de asesoramiento técnico prestados directamente a los mandantes de la Organización constituyen más de la mitad (un 53 por ciento) del volumen total de actividades de los equipos multidisciplinarios. Estos llevan a cabo análisis y orientan la elaboración de políticas, además de comunicar informaciones y propuestas sobre los diversos aspectos de los problemas que interesan a los gobiernos y a las organizaciones de empleadores y de trabajadores. Estos servicios contribuyen a reforzar la capacidad de la Organización para influir en las orientaciones políticas que tienen incidencia en la situación social y laboral de los Estados Miembros. Los servicios de apoyo técnico SAT-1, que son financiados conjuntamente con el PNUD, representan cerca de una tercera parte del volumen total de actividades de asesoramiento técnico al margen de los proyectos. En el período 1994-1995, los equipos multidisciplinarios en el terreno y los departamentos técnicos de la sede emprendieron conjuntamente actividades SAT-1 que ascendieron a 5,3 millones de dólares[8].
4. Coherencia entre los cometidos y las estructuras
30. Los méritos y las deficiencias de las estructuras exteriores de la OIT dependen de los mecanismos relacionales que permiten que los mandantes tripartitos tomen parte en las actividades de la Organización, de la calidad de su personal y de la eficacia de los métodos de trabajo y los procedimientos aplicados. Existen varios modelos de estructuras capaces de funcionar en forma satisfactoria, a condición de que las funciones y responsabilidades estén bien definidas y que cada uno de los agentes (es decir, las oficinas exteriores y sobre todo los mandantes tripartitos) comprenda bien la índole de las funciones que ha de ejercer. La forma en que los servicios exteriores de la OIT desempeñan sus funciones es objeto de una apreciación muy favorable.
31. Varios indicios indican que las estructuras actuales son compatibles con las funciones que ejercen las oficinas exteriores. La red exterior ha permitido que la Organización responda a la evolución de las necesidades de sus mandantes y que haga frente a la demanda cada vez mayor de servicios por parte de un número también creciente de Estados Miembros. Por ejemplo, las oficinas de correspondencia de los países industrializados se adaptaron en su momento al rápido crecimiento de la cooperación técnica en las regiones en desarrollo, mientras que hoy día se adaptan a su evolución cualitativa. El número de ratificaciones de convenios en diciembre de 1995 ascendía a más de 6.250 (es decir, un promedio de 36 ratificaciones por Estado Miembro) y, aunque no puede atribuirse exclusivamente a las estructuras exteriores, es indudable que éstas han influido grandemente en promover la adhesión a las normas internacionales del trabajo. La cohesión y la complementariedad de funciones entre los equipos multidisciplinarios y las oficinas de zona, que se han puesto de manifiesto en distintos informes provisionales sobre la aplicación de la política de asociación activa, constituyen una prueba de la capacidad de estas unidades para contribuir a la elaboración de las políticas nacionales[9].
32. Es importante que en los países industriales prosiga la reflexión iniciada con el fin de aprovechar toda la potencialidad de las funciones que ejercen las oficinas de correspondencia. La Oficina tiene que dar a estas unidades el empuje necesario para que traduzcan su capacidad de diálogo y de observación de las realidades nacionales en informaciones analíticas utilizables por la Organización.
33. La participación de las organizaciones de empleadores y de trabajadores, junto con los gobiernos, en la preparación, formulación y realización de las actividades prácticas es esencial[10]. En este campo, al igual que en el de la promoción de las normas internacionales del trabajo, se hace necesario seguir desplegando esfuerzos constantes y realizando progresos ininterrumpidos. La presencia en los EMD de expertos en cuestiones relativas a las normas del trabajo y de especialistas en actividades que interesan a los empleadores y a los trabajadores ofrece la posibilidad de movilizar rápidamente los recursos técnicos que necesitan los mandantes para aumentar su participación en las actividades de cooperación técnica y su contribución a éstas.
34. La cooperación es uno de los medios de acción por excelencia de la Organización. El volumen de las actividades de cooperación técnica aumentó en cerca de un 65 por ciento entre 1980 y 1992, año a partir del cual comenzaron a aplicarse las nuevas modalidades de ejecución nacional de proyectos, que supusieron una disminución de los medios de financiación que canaliza la Oficina. El volumen actual de los gastos y el número de Estados interesados son, con todo, muy superiores a los de hace unos 15 años. Las necesidades que tienen los mandantes en materia de cooperación técnica son muy grandes. Por consiguiente, los logros que obtenga la cooperación técnica de la OIT pueden considerarse como un excelente indicador de la capacidad de las estructuras exteriores para atender las necesidades de los mandantes y ejercer eficazmente sus funciones. Lejos de haber inducido una reducción de la demanda de servicios de apoyo técnico y administrativo por parte de los Estados Miembros beneficiarios, las nuevas modalidades de ejecución nacional de los proyectos han entrañado un crecimiento de dicha demanda.
35. Las diversas observaciones de este capítulo llevan al Director General a considerar que las funciones y cometidos especializados de las oficinas son una garantía de flexibilidad, y que deberían mantenerse. Esto no excluye la adopción de determinadas medidas de adaptación de las estructuras exteriores para favorecer una mejor utilización de los recursos disponibles y para reflejar mejor la evolución, la diversidad y la complejidad de las necesidades de los mandantes, que no cesan de aumentar.
36. Habida cuenta de esta situación, la Organización tiene que ser capaz de garantizar su presencia física exterior, al tiempo que evita rigideces estructurales para limitar los costos de funcionamiento. Una mayor flexibilidad significa la posibilidad de adaptar, cuando sea necesario, la configuración de las oficinas exteriores a la evolución de las necesidades de los Estados Miembros o de garantizar la presencia de la OIT por medio de unas fórmulas alternativas en función de los servicios que haya que prestar y de las características de los Estados Miembros interesados. Estas conclusiones se profundizan en el capítulo III.
Notes:
[2] Para simplificar, se utilizarán diversas expresiones, como oficinas exteriores, estructuras exteriores o servicios exteriores para designar todas estas unidades.
[3] Actas de la 2.a reunión (enero de 1920) del Consejo de Administración.
[4] Se reproduce en el anexo la lista detallada de las oficinas exteriores, indicándose también sus recursos y la zona de competencia geográfica de cada una de ellas.
[5] Cabe advertir que al personal de la categoría de los servicios orgánicos se aplican disposiciones distintas, según se trate de las oficinas de zona o de las oficinas de correspondencia y los corresponsales. Estos últimos se contratan en el país huésped y su remuneración se fija en función de los salarios de la función pública nacional.
[6] Las condiciones de trabajo y el entorno institucional y político en los que se ejercen las funciones de las oficinas exteriores también influyen en la distribución de su tiempo de trabajo.
[7] Se trata de las oficinas de Alemania, Bélgica, España, Estados Unidos, Francia, Italia, Japón y el Reino Unido. No se incluye a Suiza y a los países en que la Oficina tiene corresponsales nacionales. Véase el informe sobre las actividades del Centro de Turín, 1994, presentado por su Director al Consejo del Centro en noviembre de 1995 (documento CC 57/1).
[8] La OIT aporta a las actividades SAT-1 contribuciones directas e indirectas, generalmente en especie, de un valor equivalente al monto de la financiación otorgada por el PNUD, de conformidad con la regla de reparto 50-50, que se aplica en el marco del nuevo mecanismo de reembolso de los gastos incurridos por los organismos especializados.
[9] Véase, por ejemplo, el documento GB.264/TC/1, en el que se describen los resultados obtenidos en esta esfera, así como el documento GB.264/LILS/6, que da cuenta de las actividades de los EMD en el campo normativo.
[10] La resolución sobre la función de la OIT en la cooperación técnica, adoptada por la 80.a reunión de la Conferencia (1993), confirma la importancia de este objetivo.
