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CAPÍTULO I
La Legislación del Trabajo en el Mundo Contemporáneo1
Objetivos
Cuando la legislación laboral es congruente a los desafíos
económicos y sociales que presenta el mundo contemporáneo, puede
satisfacer tres necesidades cruciales para el gobierno de las instituciones:
- proporcionar un marco legal que facilite las relaciones de trabajo productivas
tanto a nivel individual como colectivo, así como resultados estables,
expeditivos y confiables;
- servir como importante vehículo para la democracia en las relaciones
del trabajo, proporcionando a los empleadores, trabajadores y sus representantes
el marco necesario para la interacción mutua en las relaciones del
trabajo;
- emitir una clara señal y servir como garantía de los principios
y derechos fundamentales del trabajo que han recibido amplia aceptación
social a través de los procesos legislativos nacionales y fijar los
mecanismos de aplicación de dichos principios y derechos.
A través de su participación en el proceso de reforma de la
legislación laboral, la Oficina sostiene el principio básico
de que cuando la legislación laboral está debidamente formulada
para lograr los objetivos mencionados, permite no sólo promover la justicia
social sino también influir positivamente sobre el desarrollo económico
y contribuir a la estabilidad social y a la reducción de los conflictos
sociales.
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Aspectos de fondo de la legislación del trabajo
La legislación laboral se ha utilizado ampliamente para regular las
relaciones individuales de trabajo y para establecer el marco para que tanto
trabajadores como empleadores regulen sus relaciones mediante modelos colectivos
de interacción, incluyendo convenios colectivos entre sindicatos y empleadores
u organizaciones patronales y mecanismos de participación de los trabajadores
en las empresas.
Las regulaciones de las relaciones individuales de empleo típicamente
comprenden la aprobación de disposiciones legislativas que rigen el
inicio y extinción de las relaciones (esto comprende la formación,
suspensión y terminación de los contratos de trabajo) y los derechos
y obligaciones originados en los diferentes aspectos de la relación
(tales como edad mínima, protección de los jóvenes, igualdad
en las relaciones laborales, horas de trabajo, vacaciones pagadas, pago de
salarios, seguridad e higiene, protección de la maternidad). También
comprenden disposiciones sobre los mecanismos de aplicación y las instituciones
de apoyo (por ejemplo inspección del trabajo y juzgados o tribunales
del trabajo).
La regulación de la interacción colectiva de trabajadores y
empleadores típicamente incluye las garantías de los derechos
de trabajadores y empleadores a organizarse o participar en las organizaciones,
disposiciones sobre el derecho de negociación colectiva y el derecho
de huelga, mecanismos de participación de los trabajadores en la empresa
y las instituciones y métodos de aplicación de dichos procedimientos.
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Tradiciones de la legislación del trabajo
En tanto en la mayoría de los países existen disposiciones
legislativas sobre estas cuestiones, hay considerables diferencias entre los
distintos países en el grado de regulación legislativa, los detalles
de la regulación y la medida en que cada uno de los distintos aspectos
puede ser regulado por los trabajadores, los empleadores y sus organizaciones
mediante los convenios colectivos o los contratos individuales de trabajo.
En algunos países que aplican el sistema jurídico anglo-norteamericano
o Common Law, los elementos básicos de las relaciones de empleo
han sido regulados tradicionalmente por el Derecho Común o Common
Law y la mayoría de los otros aspectos son decididos por las partes
de mutuo acuerdo. Si bien desde el siglo pasado y aún antes, los poderes
legislativos han intervenido cada vez más y con mayor profundidad en
el campo de la legislación laboral, de modo que en la mayoría
de dichos países los aspectos de fondo son regulados con algún
grado de detalle y con frecuencia en forma amplia por la legislación,
en algunos casos puede haber una tendencia a que la legislación resulte
fragmentada y deba ser leída, comprendida e interpretada bajo las reglas
del Common Law que no han sido totalmente sustituidas por la legislación.
Más aún, en algunos de estos países, las disputas o reclamos
sobre los derechos y obligaciones deben ser entendidos en distintas jurisdicciones,
dependiendo de si corresponden a la esfera del Common Law o la legislación.
En los países con tradición de Derecho Civil, la legislación
laboral ha sido con frecuencia pero no siempre, regulada a través de
códigos laborales sistemáticos y de carácter amplio. En
la mayoría de los casos, los asuntos laborales han sido regulados en
primer lugar por el Código Civil básico, aplicando las disposiciones
que rigen los contratos. Con los años, las disposiciones más
relevantes han evolucionado y se ha adoptado otro tipo de legislación
sobre temas diversos. Gran parte de estas disposiciones han sido absorbidas
y modificadas por los códigos de trabajo. Con frecuencia se continuaron
aplicando las concepciones básicas del derecho civil, y en algunos casos
ciertas disposiciones del código civil, a los asuntos laborales; por
lo tanto, para la interpretación de la legislación vigente puede
ser necesario recurrir a ambos cuerpos de disposiciones.
Sin embargo, cada vez en mayor medida se considera la legislación
laboral, según lo establecido en los códigos de trabajo y en
la legislación conexa, como un sistema a ser aplicado e interpretado
de acuerdo con los principios establecidos en los mismos, independientemente
de los antecedentes del derecho civil, típicamente más individualista.
En algunos países con tradición de Derecho Civil, la codificación
de la legislación laboral ha resultado más accesible para sus
destinatarios y se han producido textos más abarcativos a partir de
los cuales se deriva toda la legislación, con conceptos unificadores
y dominantes que proporcionan coherencia a todo el sistema.
Gran parte de los países en desarrollo ha recibido la influencia de
una u otra de estas tradiciones, frecuentemente tomando parte de la legislación
laboral, con algunas adaptaciones, de los modelos adoptados por los poderes
coloniales antes de la independencia. En la mayoría de estos países,
la legislación laboral ha evolucionado considerablemente desde la independencia.
En los países que siguen la tradición del Common Law, esta evolución
ha comprendido una codificación parcial y el desarrollo de una legislación
adoptada caso por caso durante muchos años, antes y después de
la independencia, con una tendencia al tratamiento general y sistemático
de grandes bloques de temas que anteriormente habían sido regulados
en forma menos completa. Estos incluían temas tales como relaciones
de empleo (incluyendo condiciones de trabajo), relaciones laborales o industriales
y seguridad e higiene. La facultad de regular generalmente se delegaba al Ministerio
responsable de las relaciones de trabajo.
En los países en desarrollo con tradición de derecho civil
que se estaban independizando después de la segunda guerra mundial,
se elaboraron códigos de trabajo y en varios casos fue necesaria una
reforma para adaptarse a las realidades económicas y sociales de los
nuevos tiempos. En estos casos también los ministerios de trabajo tuvieron
considerables poderes regulatorios. En muchos países de ambas categorías,
el desafío de la reforma laboral en años recientes ha obedecido
a dos causas: primero, ampliar la protección legislativa de los derechos
básicos de los trabajadores para garantizar sus derechos sindicales
y protecciones esenciales; segundo, proporcionar mayor flexibilidad a los
actores sociales para regular las relaciones de trabajo en forma conducente
para la productividad y el crecimiento económico.
En muchos países que tenían economías planificadas y
han hecho la transición hacia economías de mercado, los desafíos
de la reforma legal han puesto de manifiesto la necesidad de reemplazar las
formas fuertemente centralizadas de regulación, por legislaciones que
permiten fortalecer las instituciones independientes y representativas; capaces
de aplicar mecanismos autónomos de negociación de convenios colectivos,
de adaptar las regulaciones excesivas que imponen a las empresas algunas de
las responsabilidades que deberían recaer en las estructuras gubernamentales
y en general, de aliviar la carga regulatoria.
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Desafíos contemporáneos para la legislación
laboral
Equilibrio entre los objetivos de protección social
y equidad y los objetivos de eficiencia económica
En todos los países, cada época presenta el desafío
de encontrar un equilibrio aceptable y viable entre la protección social
y las funciones de equidad de la legislación laboral y las consideraciones
de eficiencia económica, incorporando los valores sociales y económicos
vigentes y las realidades económicas de los tiempos. Con frecuencia
la reforma legislativa toma en cuenta estas consideraciones, aunque su evaluación
probablemente nunca resulte totalmente explícita o exhaustiva. Muchas
veces se toman decisiones improvisadas ante la falta de un método claramente
definido y generalmente aceptable para calcular los efectos de las decisiones
legislativas vigentes y los cambios propuestos.
Todas las partes involucradas en la reforma legislativa, ya sea representantes
de gobierno, sindicatos y organizaciones de empleadores o funcionarios y expertos
de la OIT, deberían tratar de dilucidar en forma explícita y
en el mayor grado razonablemente posible las consecuencias de las modificaciones
propuestas a la legislación laboral. Esto implica realizar los mayores
esfuerzos para evaluar los efectos (tanto costos como beneficios) de las disposiciones
en vigor y las reformas propuestas a la luz de los intereses de los trabajadores
y empleadores y más ampliamente con relación a los intereses
de la sociedad toda, desde las perspectivas de corto y de largo plazo. Estas
evaluaciones raramente pueden hacerse en forma totalmente objetiva y exacta,
ya que generalmente la información necesaria para hacerlo sólo
está disponible en forma parcial y la misma está sujeta a distintas
interpretaciones. Por lo tanto se realiza en general sólo en cierta
medida y sobre la base de perspectivas subjetivas (por lo menos parcialmente)
de las partes.
Cuando la OIT asiste a un país en su proceso de reforma laboral, mantiene
un compromiso con los derechos humanos inherentes a toda legislación,
garantizando los principios y derechos fundamentales en el trabajo, así como
la obligación, compartida por los países concernidos, de tratar
de garantizar el respeto de dichos principios y el cumplimiento con todos los
Convenios de la OIT que los mismos han ratificado.
No obstante, al revisar y analizar las legislaciones de trabajo resulta importante
para la OIT, así como para las otras partes involucradas en el proceso
de reforma laboral, aplicar la perspectiva de protección social y equidad
y la de eficiencia económica. En la práctica siempre se ha efectuado
dicha evaluación y búsqueda de equilibrio cuando los expertos
y funcionarios de la OIT han asesorado a los países miembros sobre las
leyes de reforma laboral, aunque quizás no siempre en una forma totalmente
explícita. La participación tripartita en el proceso, ha tendido
a garantizar la aplicación de estas consideraciones en los debates sobre
las diferentes opciones para la revisión de ciertas disposiciones de
la ley.
Sin embargo, este enfoque se ha manifestado en forma más explícita
en el asesoramiento a países en los que se ha emprendido la reforma
laboral en el contexto de ajustes estructurales que han comprendido privatización,
liberalización del comercio y otras políticas desregulatorias
para promover el crecimiento económico y la eficiencia.
Al realizar una evaluación de los diferentes efectos de ciertas disposiciones
de la legislación laboral, se debe reconocer el rol que algunas de estas
normas pueden jugar para remediar las fallas del mercado y para promover el “bien
común”. Por otro lado, también se debe tener sensibilidad
a los aspectos de flexibilidad del mercado laboral para permitir mayor eficiencia
competitiva en una economía globalizada.
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La brecha de la representación, las relaciones de
empleo atípicas o precarias y género: legislar para todos
En su informe de 1999 (Trabajo
decente) a la Conferencia Internacional del Trabajo, el Director General
señaló que la OIT representa a todos los trabajadores. Sin
embargo, existe una clara brecha entre los trabajadores que se encuentran
representados por los sindicatos y los que no gozan de esta representación
(Véase Su
Voz en el Trabajo (Informe global) 88ª sesión de la CIT, Informe
I (B)) del mismo modo que entre los trabajadores amparados por la legislación
laboral y los que no gozan de este beneficio. Las dimensiones de género
en estas exclusiones son especialmente notorias.
La reforma de la legislación del trabajo en este contexto debería
ser sensible a la necesidad de estas categorías excluidas de trabajadores,
aunque es necesario reconocer que la ley puede jugar un rol limitado (si bien
importante) en la superación de estas brechas. Con respecto a la primera
de las brechas, la de la representación, es importante comprender las
barreras legales que, dentro del marco legal específico de cada país,
crean dificultades especiales para la adhesión sindical y el reconocimiento
de los sindicatospor los empleadores en la negociación de los convenios
colectivos. . Por otro lado, se debe prestar consideración especial
a los enfoques legislativos creativos, que pueden ayudar a crear un clima propicio
para acrecentar la representatividad y la negociación de convenios colectivos;
tales como la legislación que garantiza el derecho universal a organizarse,
la protección contra toda forma de discriminación y el reconocimiento
de los sindicatos a los efectos de la negociación de convenios colectivos.
En el proceso de reforma se debería prestar especial atención
a la promoción de la igualdad para los grupos en desventaja, especialmente
en las cuestiones de género, tratando de superar la brecha de representatividad.
La proporción de mujeres que trabajan en el sector informal o bajo
formas atípicas de contratos de trabajo o en empleos precarios, tales
como las tareas domésticas, es elevada y al mismo tiempo, la participación
de mujeres en el sector de empleo formal puede tener menor representación,
segregación ocupacional (ghetos de trabajos tradicionalmente femeninos)
y desventajas contractuales relativas (ej. trabajo de tiempo parcial de mujeres
que preferirían empleos de tiempo completo, inequidad en el pago por
trabajo de igual o similar valor). La superación de las inequidades
de género exige iniciativas políticas e ir más allá de
la reforma laboral legislativa, pero la dimensión legislativa es importante.
El Capítulo VII de la Guía sobre eliminación de la discriminación,
explora estos aspectos en forma más exhaustiva, pero siempre existe
una dimensión de género en relación con cada una de las
cuatro categorías de principios y derechos del trabajo contenidos en
la Declaración de
la OIT. (Buró de Género).
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1. Este capítulo no pretende
proporcionar un análisis profundo del tema tratado; sólo intenta
resaltar algunos aspectos primordiales que deberían ser tomados en cuenta
por todas las partes involucradas en el proceso de formulación de la
legislación laboral.
Updated by MB. Approved by AB. Last Updated
10 December 2001.
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