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CAPÍTULO IV
Disposiciones sustantivas de la legislación del trabajo:
Resolución de conflictos colectivos de trabajo 1
Introducción
Los conflictos y controversias son inherentes a todo sistema de relaciones
laborales. Estos surgen esencialmente cuando el proceso de negociación
colectiva alcanza tal nivel de ruptura que, de no lograrse una solución
oportuna, conduce al desarrollo de acciones como la huelga. Por consiguiente,
el establecimiento de un sistema para la prevención y resolución
de controversias constituye la piedra angular de una política laboral
sólida.
Un sistema eficaz de resolución de conflictos ayudará a contener
el conflicto en las relaciones laborales dentro de límites económicos
y sociales aceptables, como también a promover un clima laboral pacífico.
Esto, a su vez, contribuye al mantenimiento de un entorno conducente al desarrollo,
la eficiencia económica y la equidad social.
La resolución eficaz de las controversias laborales está estrechamente
relacionada con la promoción del derecho de negociación colectiva.
Las actitudes y habilidades requeridas son iguales en ambos casos. Normalmente
la estructura de los sistemas de resolución de conflictos es diseñada
para promover la negociación colectiva, por ejemplo requiriendo a las
partes agotar todas las posibilidades de alcanzar una solución negociada
o agotar los procedimientos de solución de controversias dispuestos
por los contratos colectivos, antes de recurrir a los procedimientos que brinda
el Estado. Sin embargo, el peligro a evitar es la imposición de soluciones
que, de no acompañarse de salvaguardias apropiadas, particularmente
en el caso del arbitraje obligatorio, pueden significar una negación
del derecho de negociación colectiva en forma libre y voluntaria.
La experiencia de muchos países demuestra que el sistema estatal debe
centrarse en los procedimientos de conciliación/mediación, cuyo
objetivo consiste en asistir a las partes a alcanzar un acuerdo negociado en
condiciones que sean lo más parecidas posible a las imperantes en un
proceso normal de negociación. Los sistemas de resolución de
conflictos pueden contribuir asimismo a fortalecer la negociación colectiva,
otorgando a los acuerdos resultantes de dichos procedimientos el mismo valor
jurídico que a los acuerdos concluidos en el marco de la negociación
colectiva.
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La resolución de conflictos en los instrumentos de la OIT
Diversos instrumentos de la OIT relativos a la promoción y la protección
del derecho de negociación colectiva contienen disposiciones relativas
a los mecanismos de resolución de conflictos. Los principios esenciales
que establecen son los siguientes:
- los órganos y procedimientos de solución de conflictos laborales
deben ser concebidos de tal manera que contribuyan a fomentar la negociación
colectiva. (Convenio núm.
154, artículo 5, párrafo 2 (e))
- los procedimientos de resolución de conflictos deben ayudar a las
partes a encontrar por sí mismas una solución al conflicto
que las oponga. (Recomendación sobre la negociación colectiva,
1981 (núm.163), párrafo 8)
- los conflictos que se planteen en el sector público deben resolverse
por medio de la negociación entre las partes o mediante procedimientos
independientes e imparciales, tales como la mediación, la conciliación
y el arbitraje. (Convenio núm. 151, artículo 8)
Los Convenios y Recomendaciones de la OIT otorgan a los Estados Miembros
un amplio margen para el diseño de sus propios sistemas de resolución
de conflictos, de conformidad con los siguientes principios generales:
- los gobiernos deben proporcionar los mecanismos de conciliación
voluntaria, los cuales deben ser gratuitos y expeditivos, para asistir en
la prevención y resolución de controversias laborales (Recomendación sobre la conciliación y el arbitraje voluntarios, 1951 (núm. 92), párrafos 1 y 3);
- se debe estimular a las partes contendientes para que se abstengan de
recurrir a huelgas y a cierres patronales mientras dure el procedimiento
de conciliación. (Recomendación núm. 92, párrafos
4 y 6);
- los acuerdos alcanzados durante el procedimiento de conciliación
o a la terminación del mismo deberían redactarse por escrito
y considerarse equivalentes a contratos celebrados normalmente. (Recomendación
núm. 92, párrafo 5).
En la práctica, los principales métodos de resolución
de controversias utilizados por muchos países y sugeridos por los instrumentos
correspondientes de la OIT son los siguientes:
- conciliación/mediación (los cuales pueden o no diferenciarse);
- arbitraje; y
- pronunciamiento de sentencia (fallo judicial)
Todos estos métodos se encuentran comúnmente establecidos por
ley, y requieren de la participación de terceros independientes y neutrales
para asistir en la resolución de las controversias. A veces los procedimientos
de conciliación/mediación y arbitraje también se establecen
mediante acuerdo o convenio colectivo.
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Definición y clasificación de los conflictos laborales
Conceptos
Los conflictos laborales pueden ser de diferentes tipos, cada uno de los
cuales será objeto de un mecanismo particular de resolución.
La mayoría de los países hacen una distinción entre los
distintos tipos de conflicto laboral y han establecido procedimientos separados
para manejarlos. En cada país tales distinciones y procedimientos reflejan,
evidentemente, el desarrollo histórico particular de su propio sistema
de relaciones laborales.
Las dos distinciones que más se aplican son las existentes entre:
- los conflictos individuales y los colectivos, y
- los conflictos de derechos y los conflictos de intereses (conocidos también
como conflictos económicos). Es precisamente esta última distinción
la que caracteriza a los mecanismos de resolución de conflictos de
muchos países.
Un conflicto de derechos es aquel que se refiere a la violación
o interpretación de un derecho (u obligación) plasmado en una
ley, un convenio colectivo o un contrato individual de trabajo. En tales casos
se alega, fundamentalmente, que un trabajador o un grupo de trabajadores no
pueden ejercer los derechos que les corresponden.
Un conflicto de intereses es aquel que se suscita por diferencias relativas
a la determinación de derechos y obligaciones futuras, y por lo general
es el resultado del fracaso de la negociación colectiva. Este tipo de
conflicto no surge de un diferendo acerca de un derecho existente, sino del
interés de una de las partes de crear dicho derecho, plasmándolo
en un convenio colectivo, y el interés de la otra parte de no hacerlo.
La distinción entre conflictos individuales y colectivos es más
difícil de establecer. Uno de los motivos es debido a que un conflicto
individual puede convertirse o dar lugar al surgimiento de un conflicto colectivo,
en especial si está involucrada una cuestión de principios y
si la acción es asumida por un sindicato. Sin embargo, en términos
generales, una controversia individual es aquella que involucra a un trabajador
o un grupo de trabajadores que actúan de manera individual (o se refiere
a la ejecución de sus contratos individuales de trabajo). Una controversia
colectiva es aquella que involucra a una cantidad de trabajadores en forma
colectiva (es decir, relativo a cuestiones que les conciernen en forma grupal).
Es claro que tanto los conflictos individuales como los colectivos pueden
versar sobre derechos. Un empleado puede sentirse agraviado si no ha sido tratado
conforme a su contrato laboral, y un sindicato puede sentirse agraviado si
sus afiliados no reciben un trato con arreglo a las cláusulas del contrato
colectivo en el que el sindicato actúa como parte. No obstante, los
conflictos de intereses poseen necesariamente un carácter colectivo.
Existen también otras diferencias entre los distintos tipos de disputas
laborales. En general estas se pueden establecer con respecto a las condiciones
particulares objeto de la controversia. En muchos países, por ejemplo,
ciertos tipos de conflictos están sujetos a procedimientos especiales
de resolución. Entre ellos se encuentran los conflictos sobre el reconocimiento
del sindicato y el derecho/obligación de negociar, y las controversias
relativas a las acciones discriminatorias contra los trabajadores por razón
de su afiliación a un sindicato y la realización de actividades
sindicales. Otro ejemplo común es la función de determinados
tribunales que conocen de las controversias relacionadas con la discriminación
por raza o sexo.
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Definiciones legislativas
La legislación no siempre proporciona una definición expresa
de lo que significa un conflicto laboral, permitiendo que sean las partes y
las autoridades que les brindan asistencia, quienes determinen si la situación
requiere apelar a los procedimientos disponibles. No obstante, a menudo la
legislación brinda definiciones explícitas, que pueden ser de
carácter muy general o bien, establecer una clasificación de
los diferentes tipos de controversias. En otros casos las definiciones y clasificaciones
no son suficientemente explícitas sino que se derivan de las disposiciones
que establecen un determinado procedimiento para tipos específicos de
conflictos.
En algunos países ocurre que los diversos tipos de controversias se
someten inicialmente a un procedimiento único (conciliación)
y posteriormente, fracasada esa instancia, se procede a distinguir los tipos
de conflicto para luego someterlos a diferentes procesos adicionales de resolución
y determinar así el derecho de las partes a ejercitar una acción.
Las definiciones de conflictos laborales se refieren, por regla general,
a las partes y al objeto del conflicto. Estas pueden comprender conflictos
entre los trabajadores y otros trabajadores, o entre partes que no se encuentran
incluidas en una relación laboral.
 Ejemplo
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Objetivo de los procedimientos de resolución de conflictos laborales
En términos generales, el objetivo del sistema de resolución
de conflictos laborales consiste en la búsqueda de la resolución
pacífica y ordenada de diferendos, primordialmente por los esfuerzos
de las partes involucradas, de tal modo que no les sea necesario recurrir a
las huelgas y cierres patronales. Algunos mecanismos de resolución incluyen
las manifestaciones legislativas del citado objetivo.
Ejemplo
En los sistemas de libre negociación colectiva, el principio básico
que sustenta los procedimientos de resolución de conflictos de intereses es
el de que las partes deben resolver las controversias entre ellas a través
de la negociación, conservando la posibilidad de amenazar con, o de
ser necesario, ejercitar la acción laboral. Los terceros deben estar
disponibles en caso de fracasar las negociaciones, pero sólo para asistir
a las partes a encontrar una solución al diferendo que sea aceptable
para ambas. No obstante, existen algunos sistemas en los cuales una amenaza
de acción laboral es un preámbulo para la negociación.
En estos sistemas la negociación colectiva es considerada como la primera
instancia de resolución de conflictos, a la que se apela antes de recurrir
a otros métodos.
Todo sistema normalmente incluye una combinación de elementos tanto
voluntarios como obligatorios. Cuanto más esté diseñado
un sistema para promover la libertad de negociación de las partes, y
para solucionar libremente las controversias, mayor predominio tendrán
los procedimientos voluntarios. En aquellos sistemas en los que se enfatiza
la tarea de evitar los paros laborales, los elementos de obligatoriedad tienen
a ocupar un lugar predominante.
En contraste con lo anterior, en los procedimientos de resolución
de conflictos de derechos el principio subyacente es que tales controversias
deben ser resueltas, salvo que se negocie un acuerdo, por los juzgados o tribunales
(o por árbitros, en ciertos países) y no mediante una acción
laboral, debido a que involucran la determinación de derechos existentes,
deberes u obligaciones que ambas partes están obligadas a respetar.
En tales casos el pronunciamiento sobre los derechos y obligaciones hace innecesario
recurrir a la acción laboral, que en general es una solución
disfuncional. Por otro lado, cierto tipo de agravios o de violaciones persistentes
de los derechos se consideran a veces por la legislación como una excusa,
incluso legal en ciertos casos, para el ejercicio de la acción laboral
como una expresión de protesta de la parte agraviada, de modo que las
sanciones por dicha acción no se aplican en tales casos.
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Notificación de controversias e inicio del procedimiento
La legislación en materia de conflictos laborales puede requerir o
disponer que los diferendos sean notificados a la autoridad competente. La
denuncia de la controversia es el método por el que habitualmente se
inician los procedimientos de resolución de conflictos laborales. Algunas
veces esto se expresa mediante el requerimiento de informar de las controversias
dentro de un plazo determinado, antes de que tengan lugar, y proporcionar una
cierta cantidad de detalles.
En algunas legislaciones, para iniciar el proceso de conciliación o
mediación es suficiente una petición o la notificación
del conflicto por una de las partes, mientras que para otros sistemas jurídicos
es preciso que ambas acuerden someter el conflicto al procedimiento de resolución
(en especial en los casos de conflictos de intereses). La razón de requerir únicamente
la petición de una de las partes para iniciar el procedimiento radica
en el hecho de que se debe hacer todo lo posible para evitar un conflicto laboral.
Por el contrario, la exigencia de que ambas partes acuerden someter la controversia
a mediación o conciliación implica que el procedimiento sólo
podrá ser exitoso si ambas partes están dispuestas a someterse
a él. No obstante, en la gran mayoría de los casos prácticamente
no existe diferencia entre ambos conceptos ya que las partes involucradas en
el conflicto laboral generalmente están dispuestas a recibir asistencia
de una tercera parte competente para resolver la controversia antes de iniciar
un paro laboral.
Ejemplo
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Conciliación y Mediación
Distinciones entre conciliación y mediación
En algunos países los términos conciliación y mediación se
refieren a un mismo tipo de procedimiento, mientras que en otros denotan procedimientos
distintos No obstante, en uno u otro caso representan un mecanismo por el cual
se asiste a las partes en conflicto, mediante la intervención de un
tercero neutral, a fin de que alcancen una solución pactada de común
acuerdo. El conciliador o mediador asiste a las partes a resolver el diferendo por
ellas mismas cuando las negociaciones han fracasado o se hallan estancadas.
El conciliador o mediador no tiene facultades para imponer a las partes un
determinado arreglo. La conciliación/mediación en su forma menos
intervencionista es el método de solución de conflictos más
ampliamente utilizado bajo los auspicios del gobierno. En la mayoría
de los países industrializados se privilegia este procedimiento para
la resolución de conflictos de interés colectivo, mientras que
el arbitraje voluntario se usa con menor frecuencia o no se utiliza del todo.
Si bien la fórmula conciliatoria o la mediación es el método
principal de solución de conflictos colectivos o de intereses en
el ámbito laboral, a menudo se trata de un paso preliminar obligatorio
al pronunciamiento de instancia en un conflicto individual o de derechos.
La mediación se distingue a veces de la conciliación
como método separado de solución de controversias en el cual,
aunque la resolución debe ser por acuerdo entre las partes en conflicto,
el tercero tiene un rol más activo que en la conciliación e incluso
podrá tener más facultades (y en algunos casos el deber) de presentar
propuestas formales para la resolución del conflicto. La diferencia
entre la conciliación y la mediación a menudo se encuentra en
las leyes laborales, aunque no siempre se ve reflejada en la definición
legislativa de "mediación".
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La conciliación/mediación voluntaria y obligatoria
La conciliación/mediación puede ser voluntaria u obligatoria.
Es voluntaria cuando las partes tienen libertad de recurrir o no a
ella, lo mismo que cuando se realiza por terceros elegidos por las partes de
común acuerdo, fuera de los mecanismos establecidos por ley o por el
Estado. En algunos casos la ley requiere que sean ambas partes quienes consientan
o inicien el uso de la conciliación.
La conciliación/mediación será obligatoria cuando se
requiere que las partes en conflicto recurran a ella. En su modalidad obligatoria
puede utilizarse como medida para asegurar que las partes en un conflicto laboral
se reúnan alrededor de la mesa de negociación. La obligatoriedad
será preferida cuando no existe un sistema de relaciones laborales bien
desarrollado, y/o en casos donde las partes no tienen la costumbre de negociar
entre sí. Asimismo, la conciliación es comúnmente obligatoria
en aquellos sistemas que incluyen el arbitraje obligatorio. (Véase más
abajo Arbitraje obligatorio)
Otra razón significativa de la exigencia de conciliación/mediación
en los conflictos de intereses es la de limitar, o si es posible evitar, el
recurso a la acción laboral. El vínculo entre la conciliación/mediación
y la acción laboral se establece al exigir que las partes den preaviso
de la acción laboral a la autoridad de conciliación, o bien al
declarar ilícita la acción laboral iniciada sin previamente recurrir
a la conciliación para la solución del conflicto.
Las razones por las cuales se requiere la conciliación/mediación en los conflictos
de derechos es para permitir a las autoridades de conciliación intentar solucionar
los diferendos antes de que las posiciones se tornen demasiado duras,luego
de lo cual la continuidad de la relación laboral puede volverse problemática,
como también para reducir la carga de casos en los juzgados o tribunales.
La obligatoriedad del procedimiento de conciliación/mediación
puede resultar de cualquiera de las siguientes formalidades, o de una combinación
de estas:
- la obligación de notificar a la autoridad competente cuando se suscita
un conflicto;
- el requisito de denunciar los conflictos ante las autoridades, quienes
luego estarán facultadas para iniciar el proceso de conciliación/mediación
y/o a requerir la presencia de las partes en los procedimientos.
- una limitación en cuanto a la elección del tercero que conducirá la conciliación/mediación;
- el requerimiento de participar en la conciliación/mediación;
- la prohibición de realizar huelgas y cierres patronales antes de recurrir
y completar un procedimiento de conciliación/mediación;
- la obligación de adherirse a un acuerdo concluido durante la conciliación/mediación;
- en el caso de conflictos de derechos, la exigencia de conciliación
previamente a la vista del diferendo en vía judicial.
Los sistemas que disponen la obligación de participar en la conciliación
también sancionan su incumplimiento. Una parte podrá sufrir la
imposición de una multa por incomparecencia injustificada. La parte
que no se presenta podrá correr el riesgo de que se declare la irresolución
del conflicto, dejando por consiguiente a la otra parte en posición
de realizar la acción laboral. El órgano de resolución
de conflictos dispondrá de facultades para imponer las costas a la parte
que no compareció. En los sistemas que establecen dicha obligación
la incomparecencia puede considerarse como una práctica laboral desleal.
Una opinión extendida es la de que la obligatoriedad no tiene mucho
sentido respecto de los procedimientos de conciliación, dado que en
cualquier caso existen pocas probabilidades de acuerdo si una de las partes
resulta obstinada. Otros consideran que deberían realizarse todos los
esfuerzos necesarios para evitar el conflicto laboral y que, por consiguiente,
las partes en conflicto deberían estar obligadas a someterse a estos
procedimientos, aunque al final del procedimiento el acuerdo termine siendo
voluntario.
[comienzo de página]
Conciliación institucional y conciliación
ad hoc
La conciliación comúnmente la brindan los servicios de conciliación
del gobierno o, en menor escala, los inspectores de trabajo. Algunos países
poseen organismos conciliatorios establecidos por ley, cuya independencia del
gobierno contribuye a la confianza de las partes respecto de la imparcialidad
del mecanismo. Algunos ejemplos incluyen a Dinamarca (la Junta de Conciliación),
Irlanda (la Comisión de Relaciones Laborales), Sudáfrica (la
Comisión de Conciliación, Mediación y Arbitraje), el Reino
Unido (el Servicio Consultivo de Conciliación y Arbitraje) y los Estados
Unidos (el Servicio Federal de Mediación y Conciliación). En
ciertos casos, la confianza en la independencia del mecanismo de conciliación
se ve acrecentada por la composición bipartita o tripartita de sus órganos
de dirección o del propio servicio de conciliación. Algunas de
las disposiciones legislativas que rigen los servicios brindados por estos
cuerpos se mencionan más adelante en este Capítulo. (Véase más
abajo La composición y constitución
de las instituciones de resolución de conflictos)
No obstante, la conciliación puede efectuarse en forma ad hoc, mediante
la designación de una persona o junta conciliatoria en función
de cada conflicto. Algunos sistemas contemplan tanto al conciliador individual
como a las juntas conciliatorias, mientras que otros simplemente alientan a
las partes a intentar resolver sus conflictos por estos medios. El empleo de
conciliadores individuales puede brindar ciertas ventajas sobre las juntas
conciliatorias, dado que las personas pueden ser más flexibles. Las
personas pueden, asimismo, contribuir a una mayor eficiencia derivada de su
capacidad y especialización. La confiabilidad en los conciliadores individuales
requiere la existencia de un mecanismo de identificación de personas
idóneas para desempeñar dicha función.
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Procedimientos de conciliación/mediación
La legislación en materia de procedimientos de conciliación
tiende a ser breve, dejando una gran parte a la discrecionalidad de los órganos
de conciliación y a los conciliadores individuales para permitir flexibilidad
en el manejo de situaciones muy variadas. Dicha legislación puede incluir
disposiciones relativas a:
- el agotamiento de los recursos establecidos mediante convenios colectivos,
previo al inicio de la instancia conciliatoria;
- la elección del conciliador o a la composición de las juntas
o comités conciliatorios, en caso de que exista éste tipo de órganos;
- la comparecencia a los procedimientos conciliatorios;
- los plazos para la conciliación;
- el estatus jurídico del acuerdo alcanzado durante la conciliación;
- los efectos del conflicto no resuelto y cuándo el conflicto deberá declararse
no resuelto;
- las opciones ofrecidas a las partes, pudiendo tratarse de otros procedimientos
de resolución de controversias y el derecho de recurrir a la huelga
o el cierre patronal, las cuales pueden diferir, además, según
el tipo de conflicto de que se trate. Las normas relativas al recurso a la
huelga o el cierre patronal se analizan en el siguiente Capítulo.
(Véase Capítulo V, Huelgas y Cierres patronales)
La conciliación/mediación puede tratarse de un proceso compuesto
de una o dos etapas. Según algunos sistemas que establecen tanto los
conciliadores individuales y los mediadores como las juntas de conciliación
o mediación, los conflictos deben o pueden someterse a una junta de
conciliación o a un mediador en el caso de que fracase la primera etapa
de conciliación. De acuerdo con algunos sistemas cierto tipo de conflictos
deberán pasar por alto la conciliación individual y someterse
directamente a una junta de conciliación o mediación.
Podría resultar importante identificar con precisión cuándo
culminan los procedimientos de resolución de conflictos, y si fueron
o no exitosos. Si las partes resuelven el diferendo, esto puede marcar el inicio
de la puesta en práctica de un convenio colectivo de trabajo. En tales
casos, resulta apropiado establecer un mecanismo formal de conclusión
del procedimiento de resolución y el registro del resultado alcanzado.
En caso de no lograr un avenimiento, es importante identificar el momento
en que culmina la conciliación (o mediación) habida cuenta de
los esfuerzos que deban llevarse a cabo en el futuro para resolver el diferendo.
Las partes mismas podrán acordar someter el conflicto a otro método
de resolución. La legislación también podrá disponer
que se pida o se aliente a las partes a que acuerden someter un conflicto no
resuelto a arbitraje obligatorio, o bien podrá requerir que la autoridad
conciliatoria derive el asunto al procedimiento de arbitraje. Asimismo, cuando
el derecho de iniciar acciones directas depende del agotamiento previo del
procedimiento de conciliación/mediación, el final del procedimiento
marcará el momento para ejercitar tales acciones.
Resulta útil y a la vez importante registrar el resultado de los procedimientos
de resolución de conflictos, en especial en el caso de nuevos intentos
de resolución. La ley podrá requerir que el conciliador o el
organismo conciliador informe del resultado por escrito.
Ejemplo
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Arbitraje
El arbitraje es un procedimiento de resolución de conflictos por el
cual los diferendos se someten a un tercero neutral e independiente para que éste
los resuelva en forma definitiva y obligatoria para las partes. Esta resolución
se denomina "laudo" o "decisión”.
De una forma u otra el arbitraje ocupa un lugar en la mayoría de los
sistemas gubernamentales de resolución de conflictos laborales y, algunas
veces, también es utilizado voluntariamente por las partes en conflicto.
Este procedimiento puede instituirse en el marco de los convenios colectivos
de trabajo, para el manejo principalmente de los conflictos de derechos en
virtud del convenio, como comúnmente ocurre en los Estados Unidos y
Canadá, o bien para el manejo de los conflictos de intereses, como es
el caso en otros países.
Al igual que la conciliación, el sometimiento de un conflicto al arbitraje
puede tener lugar en forma voluntaria o bien, de manera obligatoria.
El arbitraje será voluntario cuando pueda ponerse en marcha únicamente
en virtud de un acuerdo de las partes, y será obligatorio cuando
pueda ser invocado por cualquiera de las partes o por el gobierno, de oficio.
No obstante, el arbitraje obligatorio de los conflictos de intereses no es
de uso generalizado, salvo en los casos relativos a los servicios esenciales.
De hecho, la imposición del arbitraje obligatorio no se considera aceptable
a la luz del principio de la libertad de asociación, excepto en los
casos de servicios esenciales o en situaciones excepcionales de emergencia.
En la mayoría de países los conflictos de derechos se dirimen
mediante el dictado de sentencias por los juzgados o tribunales , salvo en
el caso de sistemas de arbitraje establecidos mediante negociación colectiva
para la resolución de controversias relativas a la aplicación
de los convenios colectivos, los cuales en definitiva operan más como
método de decisión judicial que de arbitraje. (Véanse Los procedimientos de resolución de conflictos
y el derecho de huelga - y - Libertad de asociación)
El arbitraje se utiliza más comúnmente como un mecanismo ad
hoc: se identifican árbitros individuales, o se conforman juntas
de árbitros para el manejo de conflictos particulares. Cuando se trata
de juntas de árbitros, éstas por lo general incluyen representantes
de los trabajadores y de los empleadores. De cualquier modo, sea que se trate
de árbitros individuales o de juntas de árbitros, el arbitraje ad
hoc plantea la cuestión de cómo identificar a los árbitros
adecuados para determinados conflictos según se vayan suscitando.
(Véase Composición y constitución
de las instituciones de resolución de conflictos que aparece más abajo)
Los gobiernos también pueden establecer Juzgados, Tribunales u
otro organismo permanente de arbitraje. Aunque en general estos organismos
cuentan con el apoyo de los mismos servicios administrativos que asisten
al mecanismo de conciliación, pueden también disponer de sus
propios servicios administrativos.
[comienzo de página]
Arbitraje Voluntario
Muchas de las legislaciones que establecen sistemas de resolución
de conflictos prevén el sometimiento discrecional de las controversias
al arbitraje voluntario, que es en realidad la forma de arbitraje más
ampliamente utilizada. El fomento y la promoción del arbitraje voluntario
pueden efectuarse por diversos medios, incluso:
- dándole un fundamento normativo;
- acordando a los laudos arbitrales carácter vinculante para las
partes;
- proporcionando mecanismos e infraestructura para la instancia de arbitraje;
- autorizando al conciliador a intentar persuadir a las partes de someter
el conflicto al arbitraje en caso de fracasar la conciliación; o
- facultando al conciliador para arbitrar una controversia con el consentimiento
de las partes.
La legislación que regula el arbitraje voluntario por lo general requiere
el acuerdo de las partes para someter el conflicto a dicho procedimiento. Esto
puede ocurrir en cualquier etapa del conflicto, luego de que la autoridad competente
tome conocimiento de la situación, o bien, según se establece
comúnmente por ley, en caso de fracasar la instancia conciliatoria.
Es posible, asimismo, dejar que sean las partes quienes lo decidan en el marco
de sus convenios colectivos de trabajo.
En algunos países la legislación requiere que sea el conciliador
u otra autoridad quien someta el conflicto al procedimiento arbitral (tornándolo
obligatorio en la etapa inicial), aunque las partes conservan el derecho de
rechazar el laudo o decisión dentro de un plazo específico posterior
a su dictado, i atribuyendo con ello carácter voluntario a la fuerza
vinculante del laudo o decisión.
La legislación en materia de arbitraje voluntario puede disponer que
los conflictos se sometan ante el organismo arbitral por:
- solicitud conjunta de las partes, o
- el organismo de conciliación, con el consentimiento de las partes
o a solicitud de las mismas, o
- el organismo de conciliación u otra autoridad, en virtud del derecho
que asiste a las partes de rechazar el laudo con posterioridad a su dictado.
[comienzo de página]
Arbitraje Obligatorio
El arbitraje se considera obligatorio cuando un conflicto puede someterse
a este procedimiento sin el acuerdo o consentimiento de todas las partes involucradas
(ya sea a instancia de parte, del gobierno o de un organismo independiente),
y la controversia se ha de resolver mediante laudo arbitral obligatorio. El
arbitraje obligatorio de conflictos de intereses resulta controversial en la
medida que, por regla general, se relaciona con restricciones al derecho de
huelga, y limita la libertad de las partes de negociar colectivamente. A menudo
se considera que el arbitraje obligatorio tiende a socavar la negociación
colectiva y a disminuir la voluntad de las partes de aceptar llegar a establecer
compromisos, cuya realización son indispensables para la negociación
colectiva eficaz.
Una cuidadosa consideración de las razones detrás de la política
de arbitraje obligatorio es suficiente para desestimarla y, a la vez, afirmar
el innegable interés de promover la negociación colectiva. Sin
embargo, el éxito del arbitraje obligatorio en muchos países
depende esencialmente del respaldo general de las partes, de aquí la
importancia de la realización de consultas con los interlocutores sociales
antes de instituir tal sistema.
En los países industrializados el arbitraje obligatorio de los conflictos
de intereses se utiliza escasamente en el sector privado, aunque ciertamente
no es inusual en el sector público. En muchos países en desarrollo,
el arbitraje obligatorio se aplica por lo general en casos que involucran servicios
esenciales y a veces en casos de emergencias públicas. En algunos de
estos países se han establecido sistemas de arbitraje obligatorio más
generales, basándose en el hecho de que los sindicatos no son lo suficientemente
fuertes para empeñarse en una negociación colectiva exitosa,
y con miras a evitar paros laborales que esos países consideran no poder
afrontar fácilmente.
Sistemas de arbitraje obligatorio de aplicación limitada.
Muchos sistemas de arbitraje obligatorio son de aplicación limitada.
Es posible que este tipo de arbitraje se aplique, por ejemplo, únicamente
en el caso de conflictos relacionados con los servicios esenciales o en situaciones
de emergencia pública, donde la autoridad competente puede estar facultada
para derivar el conflicto al arbitraje obligatorio. (Véase Capítulo II)
Ejemplo
Algunos sistemas de arbitraje obligatorio son de aplicación general.
En estos casos la legislación dispone la derivación automática
de los conflictos una vez fracasada la instancia conciliatoria, o cualquier
otro método para la resolución voluntaria del diferendo. En otros
casos la ley prevé que los conflictos se sometan al arbitraje obligatorio
por iniciativa de la autoridad competente, o a requerimiento de cualquiera
de las partes involucradas en el diferendo.
Es preciso recordar, sin embargo, que los órganos de control
de la OIT consideraran que tales disposiciones constituyen una violación
del principio de la libertad de asociación, ya que por lo general
conllevan una prohibición de la acción de huelga y una transgresión
del principio de la negociación colectiva voluntaria. (Estudio
General, párrafos
254 a 259)
[comienzo de página]
Procedimientos arbitrales
En el caso del arbitraje voluntario, la legislación normalmente
requiere el acuerdo de las partes para someter el conflicto a arbitraje. Sin
embargo, en algunos países el funcionario a cargo de la conciliación
u otra autoridad puede o debe someter el diferendo al arbitraje, quedando a
salvo la libertad de las partes de rechazar el laudo arbitral, con la previsión
de que de no mediando tal rechazo dentro de un plazo estipulado el laudo adquiere
obligatoriedad para las partes.
A menudo los procedimientos arbitrales son más formales
que aquellos relativos a la conciliación. No obstante, las reglas procesales
arbitrales generalmente propenden a asegurar que los casos se resuelvan con
celeridad, y que el procedimiento se desarrolle en forma sencilla, evitando
en especial las formalidades, los tecnicismos y el formalismo jurídico
de los procedimientos jurisdiccionales.
La legislación prevé, por lo general, que en el examen de los
casos de conflicto de intereses las juntas u organismos arbitrales o los árbitros,
según sea del caso, procedan con justicia, equidad, objetividad, y conforme
a los méritos del caso.
Es común encontrar, asimismo, que la ley otorgue a los organismos
arbitrales cierta autoridad en materia de investigación, pudiendo estos
así:
- requerir la presentación pruebas por escrito;
- ordenar la comparecencia de testigos a los fines de la presentación
de pruebas;
- ordenar la presentación de libros y registros;
- solicitar los servicios de peritos en materia financiera u otros temas.
Aunque en la práctica estas facultades podrán ser invocadas
a instancia de las partes en el conflicto, la autoridad arbitral podrá también
ejercerlas de oficio.
Esto a menudo vuelve conveniente requerir al organismo arbitral a que indique
las razones en las cuales se funda su decisión. Si el laudo es legalmente
obligatorio para las partes, el hecho de que se proporcionen las razones por
las cuales se llegó a él ayudará a que sea más
aceptable para las partes y contribuirá a brindar una base más
satisfactoria para la resolución del conflicto. El requerimiento del
mérito del laudo resulta particularmente importante en aquellos sistemas
en los que el laudo puede ser objeto de apelación o de revisión
judicial. Una razón adicional para requerir del órgano arbitral
que indique el mérito de su decisión, surge también en
aquellos casos en los que la ley establece los criterios para emitir laudos
En tales casos la provisión de las razones revelará si esos criterios
se tuvieron en cuenta en forma adecuada o no. Por otro lado, también
puede resultar apropiado permitir que el propio organismo arbitral decida proporcionar
tal indicación.
Una de las principales razones por las cuales se recurre al arbitraje, y
en especial al arbitraje obligatorio, es la de evitar las demoras asociadas
con el procedimiento judicial. Una de las causas principales de esas demoras
es la presentación de apelaciones. Para evitar esta situación
la legislación de numerosos países dispone que los laudos arbitrales
sobre conflictos de intereses sean definitivos e inapelables, por lo menos
en lo atinente a la determinación del mérito de la causa. En
cambio, pueden establecerse disposiciones que posibiliten a las partes formar
recurso de apelación contra los laudos arbitrales, ya sea que se trate
de cuestiones de derecho o bien de consideraciones relativas a la autoridad
del propio organismo arbitral. Otra forma de abordar el tema es permitiendo
que sea el propio organismo arbitral quien procure, de oficio, las opiniones
sobre cuestiones de derecho.
Ejemplo
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Establecimiento, competencias, composición y actividad de las instituciones
de resolución de conflictos
Existen diferentes maneras de establecer instituciones de resolución
de conflictos, de identificar adecuadamente a los individuos cualificados para
formar parte de los órganos de dichas instituciones, y de seleccionar
o designar a la o las personas encargadas de conciliar o arbitrar cualquier
controversia. La gran variedad de prácticas existentes refleja las diferentes
tradiciones y experiencias nacionales. No obstante, cuando se legisla sobre
la creación de un sistema de resolución de conflictos importa
prestar atención a varios temas generales que deben ser tomados en cuenta.
La pregunta básica es si los órganos de resolución deberían
estar constituidos sobre una base tripartita o no, y si deben ser de carácter
ad hoc o instituciones permanentes. La elección puede variar según
se trate de órganos responsables de funciones de conciliación,
de mediación, de arbitraje o de dictado de sentencia. Tratándose
de órganos de conciliación, estos pueden ser integrados por personas
independientes o por funcionarios del ministerio e incluso, en ciertos casos,
con miembros de organizaciones sindicales o de empleadores; mientras que los
organismos de mediación y arbitraje podrán ser tripartitos y
los tribunales laborales podrán estar compuestos por magistrados independientes.
Los organismos de dirección de los cuerpos de conciliación/mediación/
arbitraje podrán tener una composición tripartita y contar con
personal con diversos antecedentes y experiencias profesionales. Todas estas
soluciones -se pueden encontrar en diferentes países. De la representación
tripartita en dichos mecanismos derivan importantes beneficios . En primer
lugar, las estructuras tripartitas ayudan a generar una mayor confianza de
las partes en conflicto hacia el sistema. En segundo lugar, la participación
de los representantes de los trabajadores y de los empleadores en el proceso
de resolución de conflictos contribuye a que el conocimiento práctico
y la experiencia de los empleadores y trabajadores estén al servicio
de la solución de los diferendos laborales.
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Establecimiento y funciones de las instituciones de resolución de
controversias
A las instituciones permanentes de solución de controversias puede
acordarse competencias para conocer y resolver sobre uno o varios tipos de
conflictos, y asignarles incluso, en ciertos casos, un papel más amplio
en materia educativa y consultiva.
En algunos países se hace una distinción básica entre
los servicios de conciliación provistos por funcionarios del ministerio
a cargo de los asuntos laborales o por un servicio separado de conciliación,
y el dictado de sentencia brindado por juzgados del trabajo o por juzgados
o tribunales ordinarios, mientras que en lo relativo al arbitraje por lo general
participan personas u organismos establecidos sobre una base ad hoc. En estos
países, los diferentes roles se hallan bien definidos, aunque ciertamente
los funcionarios a cargo de la conciliación pueden tener un rol consultivo
en asuntos de conflictos de derechos antes de ser referidos a los tribunales.
En otros países se han establecido organismos independientes de resolución
de conflictos que centralizan las funciones de conciliación, mediación
y arbitraje, aunque dejando a salvo en todo caso la libertad de las partes
de recurrir a mediadores o árbitros de su elección. Normalmente
estos organismos también desempeñan un papel educativo y consultivo.
Existen también otros países en donde, si bien la conciliación
está a cargo de los funcionarios del ministerio de trabajo, el arbitraje
y el pronunciamiento de sentencia en los conflictos laborales se asignan a
un consejo laboral o bien a un tribunal arbitral o un tribunal del trabajo.
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Designación de los miembros de instituciones de resolución
de conflictos
En un sentido amplio, existen tres formas de designar a los miembros de las
instituciones de resolución de conflictos, incluyendo el establecimiento
de las listas o paneles de conciliadores y árbitros que pueden ser seleccionados
para los procedimientos ad hoc. Dos de estos métodos permiten asociar
a representantes de los trabajadores y de los empleadores en la selección
de los miembros de esas instituciones, los cuales pueden ser:
- nombrados por el Estado (por ejemplo: la autoridad competente, el Ministro,
un Comisionado de relaciones laborales, o el Presidente) de conformidad con
los criterios legales relativos a la edad, calificación y experiencia
en el ámbito de las relaciones laborales;
- nominados por los trabajadores y los empleadores, las organizaciones de
trabajadores y empleadores directamente, las organizaciones más representativas
de los trabajadores y empleadores, las organizaciones que la autoridad competente
o el Ministro determinen como más representativas, o bien, en fin,
por los representantes de los intereses de los trabajadores y de los empleadores
en el marco una institución nacional tripartita;
- nombrados por el Estado, de entre las personas nominadas por los trabajadores
y los empleadores, por lo general a través de sus organizaciones más
representativas, o aquellas organizaciones que la autoridad competente o
el Ministro considere como las más representativas.
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Selección de personas para resolver determinados conflictos
Con respecto a la escogencia de personas para la resolución
de conflictos específicos, sea que se realice por miembros
de una institución o por personas seleccionadas ad hoc para conciliar
y/o arbitrar un diferendo determinado, también existen tres métodos
de identificación, dos de los cuales posibilitan igualmente involucrar
a las partes:
- las personas pueden ser seleccionadas por las partes, incluso
quizá de las listas o paneles preestablecidos y que bien pueden consistir
en una lista única o en distintas listas de personas representando
a los trabajadores y empleadores, como puede tratarse también de una
lista de personas independientes. Cuando sólo ha de elegirse una persona
y no se logra un acuerdo sobre su selección es preciso disponer de
algún método de resolución, como por ejemplo la selección
la realice el jefe de la institución o una autoridad pública.
- las personas pueden ser designadas por el Estado, o más concretamente
por la autoridad competente, la cual puede ser la institución de resolución
de conflictos, un comisionado de relaciones laborales o un inspector o un
tribunal del trabajo.
- las personas pueden ser designadas por la autoridad competente seleccionándolas
de entre las propuestas por las partes. Las partes podrán seleccionar
posibles candidatos de las listas o paneles de personas idóneas, que
se han establecido previamente. En algunos casos, los paneles pueden hallarse
establecidos en el marco de las instituciones de conciliación o arbitraje
existentes.
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Estatus del personal de resolución de conflictos
Es importante tomar medidas apropiadas para asegurar la independencia de
las instituciones de resolución de controversias, y para que sus miembros
dispongan de una posición adecuada y reconocida autoridad moral.
Una forma habitual de asegurar la independencia de las instituciones de resolución
de conflictos y de sus miembros, por lo menos en relación a aquellos
que no son miembros ad hoc para determinadas controversias, es la de acordar
un carácter permanente al nombramiento de los miembros , y proteger
su empleo al igual que en el caso de los funcionarios públicos.
La estructura interna de las instituciones de resolución de conflictos
puede resultar, a su vez, un medio importante para marcar su independencia
y, en última instancia, su autoridad moral de participar en la solución
de conflictos. Esto puede llevarse a cabo, por ejemplo, creando posiciones
superiores para el personal de dichos organismos, como la de presidente o vicepresidente.
A estos funcionarios podrá atribuirse la responsabilidad de dirigir
las labores de la institución, incluida la asignación de conflictos
entre los miembros, y podrán ser igualmente responsables del desempeño
de la gestión conciliatoria o de arbitraje, en especial respecto de
aquellos diferendos particularmente significativos o difíciles.
Una última consideración, que puede igualmente servir para
aumentar la independencia y autoridad de las instituciones de resolución
de conflictos, se refiere a la calificación requerida para el personal
de los niveles superiores de dichos organismos, así como al reconocimiento
de una posición jurídica adecuada. En este sentido sería
positivo que para su designación se requiera la misma experiencia y
calificaciones que en el caso de quienes presiden u ocupan funciones superiores
en los organismos de arbitraje obligatorio, y que además se les reconozca
una situación jurídica análoga a la que comúnmente
gozan estos últimos, similar a la de los magistrados. Los requerimientos
de esta naturaleza ayudan a investir de determinada autoridad moral a los funcionarios
y su institución.
Ejemplo
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Procedimientos de resolución de conflictos y el derecho a la huelga
Una de las justificaciones principales para forzar a las partes involucradas
en un conflicto laboral a utilizar los mecanismos de resolución de controversias
es la de prevenir la acción laboral, en particular en vista de los efectos
sociales y económicos adversos que puede acarrear al resto de la sociedad.
El interés de conservar la armonía en el trabajo y proteger al
resto de la sociedad de los efectos negativos de la acción laboral a
menudo se refleja en una "obligación de paz".
No obstante, debe tenerse en cuenta que el derecho de ejercer la acción
laboral, en especial el derecho a la huelga, es un corolario fundamental del
derecho a organizarse. (Véase Capítulo II) Por tanto, es esencial lograr un balance
adecuado entre el interés de resolver los conflictos en forma pacífica
y el respeto de la autonomía de las partes de participar en la negociación
colectiva, lo mismo que del derecho fundamental de ejercitar la acción
laboral en defensa de sus intereses económicos y sociales.
En la práctica los mecanismos de resolución de conflictos laborales
pueden vincularse, de varias maneras, con las limitaciones al derecho de ejercer
la acción laboral. La legislación puede requerir que las partes
notifiquen con anticipación a la autoridad conciliatoria sobre cualquier
acción planificada. Adicionalmente puede requerirse a las partes en
conflicto a que intenten resolver su diferendo a través de la conciliación,
como condición previa al ejercicio de su derecho a la acción
laboral. Por consecuencia, para que la acción laboral sea legal dependerá,
en tales casos, de si las partes han cumplido con este requisito previo.
La interrogante sobre ¿qué conflictos laborales pueden dar
lugar a ejercer válidamente el derecho de realizar una acción
laboral directa?, plantea otro vínculo entre los procedimientos de resolución
de conflictos y la acción laboral. Por lo general se trata de aquellos
conflictos de intereses cuya resolución se ha dejado al cuidado de las
partes, incluso mediante el uso de la fuerza si lo juzgan necesario. La acción
laboral directa no es admitida, por regla general, para resolver los conflictos
de derechos, los cuales deben ser dirimidos en sede judicial.
Sin embargo, de conformidad con el principio de la libertad sindical los conflictos
de intereses no deben definirse en forma tan estrecha que no se permitan las
huelgas de solidaridad, o las huelgas relativas a temas económicos y
sociales. (Véase Capítulo II, Libertad de Asociación)
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1. Las fuentes adicionales a los textos
legislativos e instrumentos de la OIT utilizados en la preparación de este
texto incluyen: OIT, Lugar, fecha y orden del día de la 89ª Sesión (2001)
de la Conferencia, Documento del Consejo de Administración (GB.274/3),
(OIT, Ginebra, marzo de 1999), párrafos 123 al 189; Blanpain y Engels (editores) Derecho
Laboral Comparativo y Relaciones Laborales en Economías de Mercado Industrializadas, 6ta.
edición revisada, 1998, Kluwer International, OIT, Relaciones Laborales
en Países Industrializados de Economía de Mercado - Una Introducción (OIT,
Ginebra), OIT, Procedimientos de Conciliación y Arbitraje en Conflictos
Laborales - Un Estudio Comparativo, OIT, Ginebra, 1980, Annie de Roos y
Rob Jagtenberg, Resolviendo Conflictos Laborales en Europa, Kluwer,
1994, OIT, Pautas sobre Normas Laborales Internacionales en las Relaciones
Laborales (Budapest, OIT,1998). Otras referencias útiles incluyen: OIT, Arbitraje
de Agravios ‑una guía práctica, (OIT, Ginebra, 1989), OIT, Arbitraje
Voluntario de Conflictos de Intereses - una guía práctica, (OIT, Ginebra,
1984) y OIT, La Conciliación en Conflictos Laborales - una guía práctica, (OIT,
Ginebra, 1988).
Updated by MB. Approved by AB. Last Updated
10 December 2001.
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