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CHAPITRE II
Dispositions fondamentales de législation du travail:
La liberte syndicale1
Introduction
L'importance fondamentale de la liberté syndicale
La liberté syndicale est une liberté civile fondamentale,
universellement reconnue comme telle, et un droit fondamental pour les
travailleurs et les employeurs. L’histoire nous a appris que cette
liberté est un élément clé pour l’émergence
de la démocratie et le développement d’un pays. Il
ne peut exister de démocratie et de développement économique
durable si une partie de la population est privée du droit de
s’organiser pour faire entendre sa voix et défendre ses
intérêts. Le respect du principe de la liberté syndicale
est primordial pour le bon fonctionnement du système de relations
professionnelles, et plus largement pour le bon fonctionnement de tout
système démocratique.
La liberté syndicale est, pour l’OIT, un principe fondamental.
A ce titre, elle est protégée et promue par de nombreuses
conventions et recommandations, ainsi que par la Déclaration de
l’OIT relative aux principes et droits fondamentaux au travail,
adoptée en 1998.
La reconnaissance de la liberté syndicale donne aux employeurs
et aux travailleurs la capacité à s’organiser, sans
autorisation préalable, pour défendre leurs intérêts économiques
et sociaux. Elle leur garantie une autonomie en les protégeant
de toute interférence dans la gestion de leurs organisations.
Le droit, pour les travailleurs et les employeurs de négocier
collectivement les conditions de travail et d’emploi et le droit
de grève, sont des éléments essentiels de la liberté syndicale.
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La protection de la liberté syndicale au niveau international
Les textes fondamentaux de l’OIT qui traitent de la liberté syndicale
et du droit de négociation collective sont la convention
(n° 87) sur la liberté syndicale et la protection du droit syndical,
1948, et la convention
(n° 98) sur le droit d’organisation et de négociation collective, 1949.
Les textes ci-après du BIT relèvent des mêmes préoccupations
:
La Déclaration de l’OIT relative aux principes et droits
fondamentaux au travail est un élément clé de cette
protection. Elle fait notamment obligation à tous les membres
de l’OIT de respecter et promouvoir la liberté syndicale
et la reconnaissance effective du droit de négociation collective,
qu’ils aient ou non ratifié les conventions concernées.
Cette obligation est liée au simple fait d’être membre
de l ’OIT.
Ces principes sont également protégés par d’autres
instruments internationaux, élaborés sous les auspices
des Nations Unies, et par des instruments régionaux. 2
En raison du caractère fondamental de ces principes, l’OIT
a établi un système spécifique de contrôle
de leur respect, en plus du système régulier d’évaluation
de l’application des conventions ratifiées, tel qu’assuré par
la Commission d’experts pour l’application des conventions
et des recommandations. Le Comité de la liberté syndicale
examine les plaintes déposées par les organisations d’employeurs
et de travailleurs pour violation de la liberté syndicale, sans
que le gouvernement en cause n’est à donner son accord,
et indépendamment du fait qu’il ait ratifié les conventions
(n° 87) et (n° 98). 3
[début de la page]
Le rôle de l'Etat dans la garantie de la liberté d'association
Les conventions (n° 87) et (n° 98) établissent clairement
les obligations qui incombent aux gouvernements pour effectivement mettre
en œuvre ces principes, notamment :
- donner aux travailleurs et aux employeurs le droit de constituer
des organisations de leur choix et de s’y affilier, sans autorisation
préalable ;
- s'abstenir de porter atteinte à l'exercice de la liberté syndicale
;
- s'assurer que la législation nationale ne porte pas atteinte à l'exercice
de la liberté syndicale (bien que dans l'exercice de ces droits,
les travailleurs, les employeurs et leurs organisations respectives
doivent respecter la loi) ;
- prendre toutes mesures nécessaires et appropriées
en vue de garantir aux travailleurs et aux employeurs le libre exercice
du droit syndical ;
- s'assurer que les travailleurs bénéficient d'une protection
adéquate contre les actes de discrimination anti-syndicale ;
- garantir aux organisations de travailleurs et d'employeurs une protection
appropriée contre les actes d’ingérence des unes à l’égard
des autres dans leur formation, leur fonctionnement ou leur administration.
La "liberté" dont il est question ici, est celle qui
garantie le libre exercice du droit syndical, c’est à dire
le droit de constituer des organisations et de s’y affilier librement,
et le droit pour ces organisations de constituer des fédérations
ou confédérations et de s’y affilier, y compris au
niveau international. Cette liberté n'est évidemment pas
absolue, mais les limitations et restrictions qu’elle peut connaître
doivent être compatibles avec le principe de la liberté syndical,
tel que rigoureusement défini par les organes de contrôle
de l’OIT.
L'adoption d'une législation est le principal moyen dont dispose
les Etats pour mettre en œuvre ce principe.
[début de la page]
La législation sur la liberté syndicale
Dispositions générales visant à garantir la liberté syndicale
Dans un grand nombre de pays, les principes généraux
qui garantissent à chacun la liberté d’association,
ou de manière plus spécifique, aux travailleurs et aux
employeurs, la liberté syndicale, sont établis par la Constitution
ou par la loi. Ces dispositions n'ont pas besoin d'être longues
ou très détaillées.
 Example
Les gouvernements peuvent cependant décider d’adopter
des lois détaillées. En effet, en fonction des conditions
propres à un pays donné, des dispositions législatives
précises permettent d’offrir un cadre plus approprié pour
l’exercice de la liberté syndicale.
[début de la page]
Constitution et composition des organisations de travailleurs et d'employeurs
Une législation qui protège le droit pour les travailleurs
et les employeurs de s’organiser, doit disposer que soient notamment
garantis :
- le droit de constituer des organisations de leur choix ;
- le droit de s’affilier à ces organisations, sous réserve
de respecter leurs statuts ;
- le droit de disposer de ces libertés sans autorisation préalable.
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Le droit de constituer des organisations et d'e s’y affilier
Le droit pour tous les travailleurs et tous les employeurs de constituer
des organisations de leur choix et de s'y affilier est fondamental pour
l’exercice de la liberté syndicale. Ils doivent pouvoir
défendre leurs intérêts en choisissant librement
l’organisation à laquelle ils s’affilient, sans que
la loi, le gouvernement ou un employeur ne les contraignent. Ce droit
concerne également les fonctionnaires de l’Etat à l'échelon
central, régional ou local, ainsi qu’aux agents d'organismes
assurant d’importants services publics ou travaillant dans des
entreprises d'Etat intervenant dans le secteur économique (l’étude
d’ensemble des rapports sur la convention (n°87) sur la liberté syndicale,
1948, et la convention (n°98) sur le droit d’organisation et de négociation
collective, 1949, paragraphes 48, 49). Très peu d'exceptions
sont prévues par la convention (n°87) à l’exercice
de cette liberté. Les principales concernent les membres de la
police et des forces armées, ainsi que certaines catégories
supérieures de fonctionnaires.
Dans certains pays, la législation énumère les
modalités de la mise en oeuvre de la liberté syndicale
pour les travailleurs et les employeurs. Les fonctionnaires et les différents
experts et consultants du BIT ont d’ailleurs régulièrement
contribués à la rédaction de ce type de dispositions.
Exemple
[début de la page]
Fonctionnaires et agents du secteur public
Dans de nombreux pays, le droit pour les fonctionnaires et les agents
du secteur public de se syndiquer est reconnu, implicitement ou explicitement,
dans le cadre de la législation applicable aux syndicats en général.
Exemple
Dans d'autres pays, le droit des fonctionnaires de se syndiquer est
reconnu par une législation spéciale pour le service public.
Exemple
[début de la page]
Personnels des forces armées et de la police
Dans le cadre des conventions de l’OIT sur la liberté syndicale,
les Etats membres peuvent décider d’encadrer le droit des
personnels de la police et des forces armées à s’organiser
(convention (n° 87) article 9). De nombreux pays ne reconnaissent
pas aux forces armées le droit de se syndiquer, mais leur permettent
dans certains cas (assortis ou non de restrictions) de se réunir
pour défendre leurs intérêts professionnels. Dans
certains pays, le droit des personnels de police se limite à la
capacité de créer leurs propres organisations et de s'y
affilier. Leur droit à s’organiser peut relever d’une
législation spécifique, d’une législation
concernant les fonctionnaires et agents du service public ou de dispositions
générales de la loi.
[début de la page]
Dirigeants et cadres supérieurs
Les Etats membres peuvent également limiter le droit syndical
des dirigeants et des cadres supérieurs du secteur privé (Lien
hypertexte avec l’étude d’ensemble, paragraphe 66)
ou du secteur public (l’étude d’ensemble, paragraphe
57). Ces restrictions ne sont possibles que dans la mesure où ces
travailleurs occupent de véritables postes de direction, et sous
réserve qu'ils puissent créer leurs propres organisations
et s’y affilier.
Exemple
[début de la page]
Les clauses de sécurité syndicale et le droit de ne
pas adhérer à des organisations professionnelles
Certains systèmes d’organisation des relations professionnelles
comportent des dispositions pour garantir la sécurité syndicale
; elles visent à :
- renforcer la position des syndicats dans un environnement hostile,
et
- aider les syndicats à remplir leur rôle dans le cadre
d’un système de relations professionnelles fondé sur
l’échange et la négociation directe.
Il existe trois types de clauses pour garantir la sécurité syndicale
(les définitions pouvant être différentes selon les
pays) :
- le "closed shop" (atelier fermé): les employeurs
ne peuvent embaucher que des salariés syndiqués ;
- l’"union shop" (atelier syndiqué): les travailleurs
non syndiqués doivent, dans un certain délai, adhérer à un
syndicat une fois embauchés ; et
- la formule dite de l’"agency shop" (atelier de mandat)
: les travailleurs doivent verser une contribution au syndicat, même
s’ils n’en deviennent pas membres. Dans certains cas, cette
contribution est d’ailleurs versée non pas au syndicat,
mais à des œuvres charitables.
Certaines de ces dispositions font courir le risque d'une adhésion
forcée des travailleurs qui souhaitent se faire embaucher dans
une entreprise concernée par de telle mesure. Selon le Commission
d’experts, l’article 2 de la convention (n° 87) (l'etude
d'ensemble, paragraphe 100) permet aux Etats membres soit :
- de garantir aux travailleurs le droit de ne pas adhérer à une
organisation professionnelle ;
- d’autoriser et, le cas échéant, de réglementer,
l'utilisation des clauses et des pratiques de sécurité syndicale.
Lorsque les clauses de sécurité syndicale sont autorisées,
elles ne sont valables que si elles relèvent d’un accord
librement consenti entre les organisations de travailleurs et les employeurs.
Elles ne doivent en aucun cas être imposées par la loi (l'etude
d'ensemble, paragraphes 102-103).
Dans certains pays la loi garantit, directement ou indirectement, le
droit de ne pas adhérer à un syndicat et interdit toute
contrainte qui obligerait une personne à adhérer à un
syndicat ou à lui apporter son soutien. (l'etude d'ensemble, paragraphe
101)
Exemple
Dans certains pays, la loi autorise que des clauses de garantie syndicale
soient intégrées dans les conventions collectives ou dans
les sentences arbitrales.
Exemple
[début de la page]
Importance de toute absence de discrimination
Le principe de non-discrimination et le principe d’égalité sont
essentiels à l’existence des sociétés démocratiques.
Il est évident qu’un principe comme celui de la liberté syndicale
n’existe qu’accompagné du principe de non discrimination,
sans lequel il ne peut y avoir de réelle mise en œuvre de
tous les principes qui fondent une société démocratique.
L’interdiction de toute discrimination fondée sur des critères
tels que le sexe, la race, la couleur,l’ascendance nationale ou
l’origine sociale, la situation familiale et l’opinion politique,
est un élément clé de nombreux textes
de droit international protégeant les droits de l'homme en général,
et la liberté d'association en particulier. Le principe de
non-discrimination est mentionné dans la convention (n° 87),
où il est écrit que la liberté syndicale s’applique "sans
distinction d'aucune sorte." Dans de nombreux pays, les dispositions
législatives qui protégent les travailleurs de toute discrimination
dans l’emploi et l'accès à l’emploi s'étendent
en principe aux droits syndicaux. Néanmoins dans certains cas,
les dispositions qui concernent la liberté syndicale contiennent
une protection spécifique contre la discrimination.
Exemple
Les organes de contrôle de l’OIT ont à maintes reprises
décidés que toute discrimination, inscrite dans une législation
nationale ou fondée sur une pratique nationale, est incompatible
avec les termes de la convention (n° 87). Les discriminations fondées
sur la race, la nationalité, la situation matrimoniale, le sexe,
l'âge, l’appartenance et les activités politiques
sont toutes incompatibles avec la convention, à l’exception
des cas où ces activités politiques sont un appel à la
violence. (l'etude d'ensemble, paragraphes 61 à 65)
[début de la page]
Conditions formelles de création des organisations
Les Etats membres peuvent inclure dans leur législation toutes
formalités appropriées pour garantir le fonctionnement
normal des organisations. Le respect de ces formalités, tel que
l’enregistrement, confère des avantages à l’organisation
concernée, ainsi qu’au gouvernement qui peut s’assurer
que seules les organisations constituées pour "promouvoir et défendre
les intérêts des travailleurs ou des employeurs" bénéficient
de ces privilèges. Le danger est que ces formalités limitent
les garanties définies dans la convention (n° 87) ; il est
donc primordial de s'assurer que toutes les formalités requises
pour l’établissement des organisations :
- n'équivalent pas à l’ exigence d'une autorisation
préalable, qui serait contraire à l’article 2 de
la convention (n° 87) ;
- qu’elles puissent être facilement remplies pour ne pas être,
dans la pratique, une interdiction à l’exercice de la
liberté syndicale.
Dans certains pays, aucune formalité particulière n’est
requise. Mais dans la plupart des cas, un certain nombre de formalités
doivent être respectées, comme le dépôt des
statuts de l’organisation ou son enregistrement auprès des
autorités compétentes. (l'etude d'ensemble, paragraphes
68, 69). Dans de nombreux pays, les organisations de travailleurs et
d'employeurs existent sans satisfaire aux formalités requises,
mais ils ne peuvent alors se prévaloir des droits qu’offre
la loi aux organisations dûment enregistrées.
La détermination et le niveau des critères fixés
pour les formalités dépendent largement des systèmes
de relations professionnelles et des avantages que retirent les organisations à être
enregistrées. Un certain nombre de principes doivent cependant être
respectés et les formalités prescrites pour l’enregistrement
doivent :
- être clairement établies par la loi ;
- ne pas être soumises à un pouvoir discrétionnaire
de refus d'enregistrement ;
- être raisonnables ;
- être simples et rapides ;
- être rapidement effectives.
Une législation qui ne respecte pas ces principes peut aller
jusqu’à nier le droit des travailleurs et des employeurs à créer
leurs organisations, sans autorisation préalable.
Lorsque sont établies des formalités, il faut garder à l’esprit
que seules les organisations qui ont "pour but de promouvoir et de défendrent
les intérêts des travailleurs ou des employeurs" sont
des organisations au sens de la convention (n° 87). Les formalités
exigées permettent donc de s’assurer que :
- l'organisation candidate existe vraiment ;
- l'organisation candidate est un syndicat ou une organisation d'employeurs
;
- les buts de l'organisation candidate sont en accord avec son statut
professionnel.
[début de la page]
Enregistrement des organisations et dépôt des statuts
Bien que facultatif dans certains pays, l'enregistrement ou le dépôt
des statuts restent une des formalités les plus fréquemment
requises. Elles donnent en général des avantages légaux
et / ou pratiques aux organisations concernées, notamment :
- la personnalité juridique ;
- des immunités spéciales (comme par exemple pour la
responsabilité civile en cas de dommages économiques
causés lors d’un mouvement de grève) ;
- des exonérations fiscales ;
- le recours aux procédures de règlement des différends
;
- le droit d'être reconnu comme seul agent négociateur
pour une catégorie donnée de travailleurs ; ou
- une combinaison de tous ces éléments (l'etude d'ensemble,
paragraphe 72).
L’enregistrement,comme le dépôt des statuts, sont
compatibles avec la convention (n° 87), à la seule condition
que ces formalités puissent être facilement remplies (l'etude
d'ensemble, paragraphes 69 et 73 à 75).
Dans la plupart des cas, les organisations de travailleurs et d'employeurs
acquerront la personnalité juridique dès leur enregistrement,
ou lors du dépôt de leurs textes fondateurs ou de leurs
statuts. Ils pourront alors remplir leur fonction, sans exposer, ni leurs
membres, ni leurs dirigeants élus, à un engagement de leur
responsabilité juridique personnelle pour les activités
légales de l'organisation. Ils pourront également détenir
des biens propres et exécuter des actes juridiques pour leur propre
compte. Lorsque l'acquisition de la personnalité juridique est
soumise à des formalités distinctes, celles-ci doivent être
faciles à satisfaire et être peu coûteuses, sans quoi
elles pourraient remettre en cause les garanties à la liberté syndicale
telles que définies dans les articles 2, 3 et 4 de la convention
(n° 87).
Pour que ces formalités ne soient pas équivalentes, dans
la pratique, à des demandes d’autorisation préalable à la
constitution des organisations, en violation de l’article 2 de
la convention (n° 87), la législation ne doit pas conférer
de pouvoir discrétionnaire aux autorités administratives
pour décider :
- s'il convient d'accepter une demande d'enregistrement ; ou
- si une organisation est apte à remplir les fonctions et les
objectifs déclarés.
Si l'administration dispose du moindre pouvoir discrétionnaire
lors de la procédure d’enregistrement, son exercice doit être
fondé sur des critères formels définis par la loi.
Il est primordial que les candidats dont l'enregistrement est refusé aient
le droit de faire appel de la décision auprès d’un
tribunal indépendant, et que tout appel soit rapidement entendu
(l'etude d'ensemble, paragraphes 77, 78).
La plupart des lois réglementant l'enregistrement des organisations
de travailleurs et d'employeurs contiennent des dispositions sur :
- les informations à fournir lors de la demande d'enregistrement
(il s’agit en général du nom de l'organisation,
de ses cadres, de ses membres, des textes fondateurs ou statutaires,
et d’ une liste de des différents sujets qui doivent être
réglementés par ces textes);
- le droit pour l’autorité administrative en charge des
enregistrements de demander des informations supplémentaires
;
- les critères sur lesquels se fonde la décision de
cette dernière ;
- les délais de la décision ;
- le droit de faire appel de la décision devant un tribunal.
Exemple
[début de la page]
Annulation de l'enregistrement
Tout comme lors d’un refus d’enregistrement, des garanties
doivent exister lorsque est prise la décision d’annuler
un enregistrement. Toutes les dispositions législatives concernant
l'annulation de l'enregistrement d'une organisation de travailleurs ou
d'employeurs doivent donc s'appuyer sur des critères précis,
comme celui, par exemple, de la preuve que l'organisation ne remplit
plus les conditions requises pour l’enregistrement. L'annulation
devra être contrôlée par une autorité judiciaire.
Si l’autorité administrative compétente pour l’enregistrement
l’est aussi pour l’annulation, sa décision doit être
susceptible d'appel devant une autorité judiciaire.
Exemple
[début de la page]
Structure et administration des organisations de travailleurs et d'employeurs
Le respect de la liberté syndicale implique aussi qu’une
fois établies, sans autorisation préalable, les organisations
de travailleurs et d'employeurs puissent être en mesure d’agir
librement. Les autorités administratives en particulier ne doivent
pas intervenir lors de :
- la rédaction de leurs statuts et de leurs règlements
;
- l’élection libre de leurs représentants ;
- l’organisation de leur gestion et de leurs activités
; et
- la formulation de leurs programmes d’action. (la convention
(n° 87), article 3 ; l'etude d'ensemble, paragraphe 108)
[début de la page]
Structure et composition des organisations
La structure et la composition des syndicats varient selon les pays,
en fonction de l'histoire et des traditions du mouvement syndical, mais
aussi des critères fixés par la loi pour r églementer
ces questions.
Les syndicats peuvent s’organiser autour d’une activité artisanale,
d’une branche industrielle, d’une entreprise, ou sur un critère
général d'adhésion. Leurs structures se composent
en général d’organisations au niveau local, régional
et/ou national. Les organisations d'employeurs s’organisent plutôt
autour d’intérêts économiques ou de questions
d’amélioration des relations professionnelles, voir même
des deux. Leurs organisations centrales sont souvent composées
d'un premier niveau d’organisations, par branches industrielles.
[début de la page]
Les conditions minimales d'adhésion
La législation requiert souvent un nombre minimal de membres
pour créer une organisation de travailleurs ou d’employeurs.
Ces exigences sont compatibles avec les principes de la liberté syndicale
si, ce seuil minimum est réaliste et peut être facilement
atteint, sans effet dissuasif sur la création des organisations.
Le Comité de la liberté syndicale a, par exemple, considéré que
lorsque le nombre minimal de membres est fixé à vingt personnes
(ou trente pour un syndicat de branche), le principe de la liberté syndicale
est respecté. Le Comité de la liberté syndicale
a par ailleurs jugé que fixer à dix le nombre minimal d’employeurs
exerçant les mêmes activités ou des activités
proches, pour créer une organisation professionnelle était
trop élevé, et violait le droit des employeurs à s’organiser
librement (l'etude d'ensemble, paragraphes 81 à 83; le Recueil,
paragraphes 257, 258).
Exemple
[début de la page]
Les conditions relatives aux membres des organisations de base
La législation peut imposer aux membres de l’organisation
un certain nombre de critères, tels que :
- les membres des organisations de base exercent le même métier
ou la même profession (ou des métiers et professions proches)
;
- les membres des organisations de base soient de la même entreprise
; ou
- les organisations de base de fonctionnaires ou d'employés
du secteur public soient composées uniquement de fonctionnaires
ou d'employés du secteur public.
Ces restrictions dans la composition des organisations de base sont
compatibles avec le principe de la liberté syndicale sous certaines
conditions :
- si ces organisations de base peuvent librement adhérer (ou
se fédérer) à des organisations représentatives
d'autres professions de niveau intermédiaire et/ou national
; et,
- si ces organisations de base de fonctionnaires peuvent librement
adhérer (ou se fédérer) à des organisations
de niveau intermédiaire et/ou de niveau national. (l'etude d'ensemble,
paragraphe 84)
Exemple
[début de la page]
Monopole syndical et pluralisme syndical
Conformément au principe de la liberté syndicale, les
travailleurs et les employeurs ont le droit de créer des organisations "de
leur choix" et de s’y affilier. L’application de ce
droit leur confère la garantie de pouvoir créer, s’ils
le décident et quand ils le souhaitent, de nouvelles organisations
(la convention (n° 87), article 2).Cela soulève la question
du monopole syndical. Même si la convention (n° 87) n’a
pas pour objectif d’imposer le pluralisme syndical, elle exige
qu’au minimum, celui-ci reste, dans tous les cas, possible. Dans
la pratique, les travailleurs comme les employeurs ont intérêt à éviter
une multiplication du nombre d'organisations concurrentes. Ils éviteront
ainsi d’affaiblir leurs organisations, de porter atteinte à leurs
intérêts, et finalement de menacer la garantie de leur indépendance.
Le choix de la part d’ organisations de travailleurs ou d'employeurs
de se regrouper afin d’établir un véritable monopole
est conforme au principe de la liberté syndicale, à condition
que la loi ne l’impose pas, et que la création de nouvelles
organisations indépendantes reste légalement possible.
(l'etude d'ensemble, paragraphe 91)
Certains systèmes de relations professionnelles abordent ces
questions en accordant un certain nombre de droits aux organisations
considérées comme "les plus représentatives".
(Constitution du BIT, article 3, paragraphe 5). Cette approche est compatible
avec le principe de la liberté syndicale, à condition que
:
- la détermination de l’organisation la plus représentative
se fasse sur la base de critères objectifs, préétablis
et précis ; et
- les droits conférés aux organisations les plus représentatives
se limitent à des droits préférentiels, et ne
privent pas d'autres organisations des moyens essentiels à la
défense efficace des intérêts professionnels de
leurs membres. Parmi les exemples de droits préférentiels,
peuvent être cités :
- le droit de représenter des travailleurs dans une négociation
collective ;
- le droit d'être consulté par les autorités
; et
- le droit de désigner des délégués
auprès des organisations internationales.
Certains systèmes de relations professionnelles donnent le droit
exclusif de négocier collectivement à un seul agent de
négociation accrédité. Dans un tel cas, la législation
ou la pratique doivent instaurer une obligation pour l'agent de négociation
de représenter équitablement et également tous les
travailleurs de l'unité de négociation, qu'ils soient membres
ou non du syndicat. (l'etude d'ensemble, paragraphes 97 à 99)
Ces systèmes sont plus longuement abordés au chapitre
III, consacré à la négociation collective.
[début de la page]
Fédérations et confédérations d'organisations
de travailleurs ou d’employeurs
Les organisations de travailleurs ou d’employeurs, surtout si
elles sont petites, défendent plus efficacement les intérêts
de leurs membres si elles se regroupent, au niveau national ou interprofessionnel,
en fédérations ou confédérations de leur
choix. La solidarité internationale implique également,
que les fédérations et confédérations nationales
d’organisations de travailleurs ou d’employeurs puissent
se regrouper et librement agir au niveau international. Le droit pour
les fédérations et confédérations de bénéficier
des mêmes garanties qu’ont les organisations de base, comme
la liberté d’organiser leur activité et de formuler
leur programme d’action, ainsi que le droit de s’affilier à des
organisations internationales, est garanti par les articles 5 et 6 de
la convention (n°87). Les principes développés par
les organes de contrôle de l’OIT concernant les organisations
de base s’appliquent par conséquent aux fédérations
et confédérations, avec les aménagements appropriés.
(l'étude d’ensemble, paragraphe 195).
Le respect de la liberté syndicale dans les relations internationales
des organisations de travailleurs et d’employeurs exige des gouvernements
qu ’ils respectent :
- le droit des organisations de travailleurs et d’employeurs
de s'affilier à des organisations internationales ;
- le droit pour les membres des organisations de travailleurs et d'employeurs
de participer aux activités internationales de leurs organisations
quand, et comme ils le souhaitent ; et
- le droit pour les travailleurs et les employeurs de bénéficier
d'aide et de soutien de la part des organisations internationales pour
créer des organisations au niveau national, indépendamment
des orientations politiques ou idéologiques de l'organisation
internationale considérée.
Exemple
[début de la page]
Gestion interne des organisations
Les dispositions législatives qui réglementent le fonctionnement
interne des organisations d’employeurs et de travailleurs font
courir le risque d’une intervention des autorités publiques
dans leurs activités. Lorsque de telles dispositions sont nécessaires,
elles doivent simplement établir un cadre général
qui laisse la plus large autonomie possible aux organisations pour gérer
leur fonctionnement et leur administration. Les seules limites autorisées à cette
autonomie doivent avoir pour seul objectif de protéger les intérêts
des membres des organisations et de garantir leur fonctionnement démocratique.
Toutes les dispositions qui concernent le fonctionnement interne des
organisations doivent respecter l'esprit de l'article 3 de la convention
(n° 87), qui prévoit que les organisations de travailleurs
et d'employeurs établissent en général leurs règles
pour la gestion et leurs élections internes. Pour être conforme
au principe de la liberté syndicale, la législation concernée
doit prendre en compte les règles générales suivantes
:
- les exigences formelles doivent être faciles à satisfaire
;
- tout pouvoir accordée à une autorité publique
pour l'approbation des statuts et des règlements d'une organisation
devra se limiter à confirmer leurs respects des exigences légales,
celles-ci devant elles-mêmes être conformes avec le principe
de la liberté syndicale ; et
- toutes dispositions législatives conçues pour promouvoir
la non-discrimination au sein des organisations de travailleurs et
d'employeurs devront être conformes avec le principe de liberté syndicale.
(l'etude d'ensemble, paragraphes 109 à 111)
Dans certains cas, la législation nationale ne comporte aucune
disposition quant au respect du contenu ou à l'approbation des
statuts et des règles des organisations ; elle n'impose que des
conditions générales de dépôt des statuts
ou règlements auprès des autorités compétentes.
[début de la page]
Statuts et règlements administratifs
La législation nationale ne contient parfois aucune disposition
concernant le contenu ou l’approbation des statuts ou règlements
des organisations, et impose seulement une exigence générale
de dépôt des règlements auprès des autorités
compétentes. Dans d’autres cas, elle peut définir
un certain nombre de principes généraux qui confèrent
aux organisations de travailleurs et d'employeurs des droits pour leur
fonctionnement interne.
Exemple
La législation nationale établit souvent une liste de
certains points, de nature formelle, devant apparaître dans les
statuts et règlements de ces organisations, afin de garantir une
bonne gestion et d’éviter les difficultés qui pourraient
résulter d’un manque de détails dans les renseignements
fournis. Une telle législation est conforme au principe de la
liberté syndicale, tout comme les modèles de statuts ou
règlements proposés à titre de guide, à condition
qu’il n’y ait aucune obligation de les accepter, ni aucune
pression exercée à cette fin. (l'etude d'ensemble, paragraphe
110)
Exemple
[début de la page]
Les élections
L’autonomie des organisations de travailleurs et d’employeurs
n’est effectivement garantie que si leurs membres ont le droit
d’élire leurs représentants en toute liberté.
Les autorités publiques doivent s’abstenir de toute intervention
qui pourraient restreindre l’exercice de cette liberté,
notamment concernant la tenue des élections syndicales, les conditions
d’éligibilité, la réélection ou le
remplacement des représentants précédemment élus.
Dans certains pays, la législation ne contient aucune disposition
au sujet des élections au sein des organisations, mise à part
l'exigence qu’existent des règles appropriées pour
les élections dans leurs statuts ou règlements. Dans d'autres
pays, la loi comporte des dispositions de nature à garantir que
les élections se déroulent en toute impartialité.
Ces règles ne doivent cependant pas permettre une intervention
arbitraire dans le processus électoral des organisations de travailleurs
ou d’employeurs.
La législation ne doit notamment pas :
- exiger que tous les responsables de l’organisation en soient
membres (une proportion raisonnable des membres du bureau de l’organisation
doit être dispensée d'une telle exigence ; (l'etude d'ensemble,
paragraphe 117, le Rapport du Comité d'experts, 1994, Observation
individuelle concernant le Bengladesh)
- exiger que tous les responsables appartiennent à la même
profession que celles des membres de l'organisation ; (l'etude d'ensemble,
paragraphe 117)
- interdire l’exercice de fonction syndicale en raison de l’opinion
ou des activités politiques ; (l'etude d'ensemble, paragraphe
119) ou
- interdire la réélection des responsables de l’organisation
ou fixer la durée maximale des mandats des élus syndicaux
; (l'etude d'ensemble, paragraphe 121)
- autoriser les autorités publiques à intervenir lors
des élections au sein des organisations, ou être officiellement
présentes pendant la tenue des élections (cependant,
si le contrôle est nécessaire pour garantir un processus
démocratique, il doit être indépendant et impartial),
ou à révoquer des dirigeant élus. (l'etude d'ensemble,
paragraphe 115)
Par ailleurs, les dispositions qui réglementent la tenue d'élections
dans les organisations peuvent :
- prévoir que les élections se déroulent au suffrage
direct, secret et universel ; (le Recueil, paragraphe 360) ; ou
- limiter l'éligibilité des candidats ayant un casier
judiciaire, si les actes pour lesquels ils ont été condamnés
mettent en cause
- leur intégrité personnelle ; ou
- leur aptitude à exercer des fonctions au sein d’une
organisation ; ou (l'etude d'ensemble, paragraphe, paragraphe 120)
- autoriser qu’une autorité judiciaire puisse révoquer
ou suspendre un dirigeant, sur la base de critères précis
qui permettent à celle-ci de déterminer si les actes
commis sont de nature à justifier une révocation ou une
suspension. (l'etude d'ensemble, paragraphe 122, 123)
De telles dispositions législatives sont parfois limitées à l’établissement
de principes ou sont plus détaillées.
Exemple
[début de la page]
Les finances des organisations de travailleurs et d’employeurs
L’indépendance financière et la protection des
fonds et des biens sont des éléments essentiels du droit
des organisations de travailleurs et d'employeurs à organiser
leurs activités sans intervention des autorités publiques.
L'acquisition, l'usage et la cession de biens par les organisations de
travailleurs ou d'employeurs doivent se réaliser en toute autonomie,
sous le seul contrôle de leurs représentants élus.
(l'etude d'ensemble, paragraphe 124)
Une législation peut parallèlement être mise en
oeuvre pour protéger le droit des membres de ces organisations,
et exiger la transparence financière et l’engagement de
la responsabilité des membres de l’organisation concernant
:
- l'origine et l'emploi des fonds ;
- la gestion financière ; et
- la répartition du capital en cas de dissolution, de fusion
ou de liquidation de l'organisation.
C’est dans cet objectif que certaine législation nationale
exige que les organisations garantissent leur transparence financière
par la tenue d’une comptabilité adaptée, la préparation
d’un bilan financier chaque année, le contrôle régulier
de la comptabilité et sa mise à disposition des membres
de l’organisation et des autorités publiques compétentes.
Exemple
[début de la page]
Pouvoirs d' intervention dans les affaires financières
Afin de prévenir tout risque d’intervention des autorités
administratives, la législation doit leur confier un pouvoir minimum
et très encadré, en limitant leur capacité d'intervention
:
- à la protection des droits des membres, y compris la protection
de leurs intérêts financiers, par exemple, en cas de suspicion
de violation de la loi et/ou du règlement de l'organisation
;
- en la fondant sur des critères existants légaux, respectueux
du principe de la liberté syndicale ; et
- sous réserve de l’existence d'un droit de faire appel
de toute décision devant une autorité judiciaire indépendante.
(l'etude d'ensemble, paragraphes 125, 126).
Exemple
[début de la page]
Dissolution et suspension des organisations
Si elles ne sont pas correctement encadrées et contrôlées,
la dissolution et la suspension des organisations représentatives
de travailleurs ou d’employeurs peuvent devenir des formes graves
d’intervention des autorités administratives dans leurs
activités, et seule une procédure judiciaire normale, avec
effet suspensif, pourra garantir le respect du principe de la liberté syndicale
dans ce contexte (l'etude d’ensemble, paragraphe 188).
Souvent la loi ne fait mention que de l’exigence d’inclure
dans leurs statuts ou règlements, des dispositions qui prévoient
la dissolution, et les modalités de celle-ci concernant la cession
du patrimoine de l’organisation (voir exemple ci-dessus).
S'il est jugé nécessaire d’autoriser la dissolution
ou la suspension d’une organisation, ces pouvoirs ne doivent relever
que des autorités judiciaires. En raison de la menace grave d’intervention
de la part des autorités administratives, celles-ci ne doivent
en aucun cas bénéficier d’un tel pouvoir (l'etude
d'ensemble, paragraphe 184). Les gouvernements ne peuvent, eux aussi,
prendre de décision de suspension ou de dissolution des organisations
de travailleurs ou d'employeurs (l'etude d'ensemble, paragraphes 180,
181 et 183).
A noter que certaines mesures qui ne sont pas, au sens strict, des décisions
de dissolution ou de suspension de la part des autorités administratives,
peuvent avoir les mêmes conséquences pour les organisations
concernées. Les organisations doivent donc être aussi protégées
contre tout risque de suspension ou d'annulation arbitraire de leur enregistrement,
ou de toute suspension ou annulation de leur personnalité juridique
(l'etude d’ensemble, paragraphe 184).
Toute législation qui autorise la dissolution ou la suspension
des organisations de travailleurs ou d’employeurs devrait strictement
les encadrer et :
- se limiter au cas où c’est l’organisation qui,
conformément à ces statuts, prend une décision
de dissolution ;
- s'accompagner de toutes les garanties nécessaires, y compris
le droit de faire appel de la décision devant une autorité judiciaire
indépendante, avec effet suspensif ; et
- exiger que les biens de l’organisation dissoute soient répartis
en conformité avec les dispositions statutaires de celle-ci
ou, en l’absence de telles dispositions, en étant affectés
aux objectifs pour lesquels ils ont été acquis, ou en étant
répartis entre les membres de l'organisation.
Il est fréquent que la législation ne prévoie
aucune disposition spécifique pour la dissolution ou la suspension
des organisations de travailleurs ou d'employeurs, (en dehors de la dissolution
prévue par leurs propres statuts ou règlements) mais qu'elle
envisage la possibilité d'annuler leur enregistrement dans certaines
cas, en respectant une procédure clairement établie. Une
organisation dont l'enregistrement est annulé peut, en général,
continuer d'exister et de fonctionner en vertu des règles de droit
commun qui régissent les associations civiles (sans les droits
spécifiques attachés à l'enregistrement des organisations
syndicales).
Exemple
Les organisations de travailleurs ou d’employeurs ne bénéficient
pas, pour autant, d’une totale immunité. Elles doivent respecter
les lois en vigueur, (la convention (n° 87), article 8(1)). Les lois
du pays ne doivent cependant pas porter atteinte aux droits et libertés
garantis par ladite Convention No 87 (la convention (n° 87), article
8(2) et l'étude d'ensemble, paragraphe 181).
[début de la page]
Les activités des organisations ouvrières et patronales
L’un des points fondamentaux pour le respect de la liberté syndicale
est la garantie que les organisations de travailleurs et d'employeurs
ont une totale liberté pour formuler leurs programmes d'activités
et pour défendre les intérêts professionnels de leurs
membres (la convention (n° 87), article 3(1)). Cela inclut le droit
de tenir des réunions syndicales, le droit pour les dirigeants
syndicaux d’accéder aux lieux de travail et de communiquer
avec la direction, le droit pour l’organisation d’avoir certaines
activités politiques, le droit de grève, et de manière
générale le droit de mener toute activité qui vise à défendre
le droit des membres. (l'etude d'ensemble, paragraphe 129)
Il faut rappeler, à ce propos, que les activités des
organisations de travailleurs ou d’employeurs ne peuvent être
complètement distinctes des activités politiques. Les choix économiques
ou de politiques sociale faits par un gouvernement ont inévitablement
un impact sur les travailleurs et les employeurs ; leurs organisations
doivent donc pouvoir librement exprimer le point de vue de leurs membres
sur ces choix, par des moyens satisfaisants. La question de la relation
entre les organisations de travailleurs et d’employeurs et les
partis politiques est délicate. Le principe général
en la matière veut que lorsque les syndicats décident d’établir
des relations avec un parti politique, ou entreprennent de mener une
action politique pour promouvoir leurs objectifs économiques et
sociaux, de telles relations politiques ou de telles actions ne doivent
pas être de nature à remettre en cause l’existence
du syndicat ou de ses fonctions économiques et sociales, quels
que soient les changements politiques que peut connaître le pays.
(l'etude d'ensemble, paragraphe 133).
Concernant les dispositions législatives qui traitent de ce
type d’activités menées par les organisations de
travailleurs ou d’employeurs, il faut souligner que sont contraires
aux principes de la liberté syndicale :
- celles qui établissent un lien étroit entre les organisations
syndicales et les partis politiques ; et
- celles qui, a contrario, interdisent toutes activités politiques
aux syndicats.
Certaines législations nationales visent à préserver
l'indépendance des syndicats vis à vis des partis politiques.
Exemple
[début de la page]
La Protection contre les actes de discrimination ou de représailles
fondés sur des motifs d'appartenance syndicales ou d’activités
syndicales
Les actes de discrimination antisyndicale, comme le licenciement des
membres ou des dirigeants syndicaux en raison de leurs activités
syndicales peuvent, dans la pratique, être une atteinte grave à la
liberté syndicale, et la protection des travailleurs et des responsables
syndicaux contre de tels actes de discrimination constitue un point fondamental
du respect de la liberté syndicale. Conformément aux article
1 à 3 de la convention (n° 98),4 de nombreux pays ont
adopté des lois qui interdisent de tels actes.
Exemple
D'autres garanties contre la discrimination antisyndicale comportent
des mesures préventives, comme l’exigence légale
d’une autorisation préalable d'un organisme indépendant,
avant tout licenciement d’un responsable syndical,5 et
des mesures réparatrices comme la réintégration
et le dédommagement par une indemnisation suffisamment dissuasive.6 Il
est important de noter que, pour être efficaces, ces mesures doivent être
rapides, peu couteuses et impartiales.7
1. En plus des textes législatifs
et des instruments de l’OIT, les sources utilisées dans
la préparation de ce document sont : Liberté syndicale
et procédures de détermination des conditions d'emploi
dans la fonction publique, Conférence Internationale du Travail,
63ème session, 1977, Rapport VII (1) (Genève, BIT, 1976)
; Liberté syndicale et négociation collective, étude
d’ensemble, rapport de la Commission d’experts pour l’application
des conventions, (Genève, BIT, 1994) ; Recueil de décisions
et de principes du Comité de la liberté syndicale,
4ème édition révisée (Genève, BIT,
1996) ; G. Casale, Guide to international labour standards on industrial
relations (Genève, BIT,1998) ; Bartolomei de la Cruz, von
Potobsky et Swepston, The International Labor Organization : the
international standards system and basic human rights (Westview
Press, Colorado, Etats-Unis, 1996) ; Swepston L. "Droits de l’homme
et liberté syndicale : évolution sous le contrôle
de l’OIT", Revue internationale du Travail, Vol 137,
n°2 (1988), p 169 ; Pankert A. "Freedom of association",
Comparative labour law and indutrial relations in industrialized market
economies, 3ème édition (Kluwer, la Haye, 1987)
; Lawyers Committee for Human Rights, The neglected right : freedom
of association in international human rights law (Lawyers Committee
for Human Rights, New York, 1997) ; Laywers Committee for Human Rights, The
World Bank, NGOs, and freedom of association : A critique of the World
Bank’s draft "Handbook on good practices for law relating to non-
gouvernmental organizations" (Lawyers Committee for Human Rights,
New York, 1997).
2. Ces textes comprennent:
3. Font partie du système
:
- la Commission d'investigation et de conciliation en matière
de liberté syndicale (qui examine les plaintes des Etats membres
qu’ils aient ou non ratifié les conventions sur la liberté syndicale,
mais qui requiert le consentement de l’Etat lorsqu’il n’a
pas ratifié).
4. Voir aussi les articles 4 et
5 de la convention (n° 151), sur les relations de travail dans la
fonction publique, 1978, et l'article 2 de la recommandation (n° 163)
sur la négociation collective, 1981.
5. Voir par exemple l’article
L425-1 de la loi n° 82-915 de 1982 sur le licenciement des délégués
du personnel (France).
6. Voir Gernigon, B. “Convention
(n° 98) de l’OIT : un instrument toujours d'actualité cinquante
ans après son adoption” dans "La négociation
collective: un principe fondamental, un droit, une convention",
Education ouvrière, n° 114-115, p 19 (Genève, BIT,
1999).
7. Ibid.
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